创新基层民主协商机制提高民主协商治理能力——基于国家治理体系现代化构建视角的思考

龚晨

（中共贺州市委党校，贺州市社会主义学院，广西 贺州 542899）

协商民主研究

创新基层民主协商机制提高民主协商治理能力
——基于国家治理体系现代化构建视角的思考

龚晨

（中共贺州市委党校，贺州市社会主义学院，广西 贺州 542899）

积极开展基层协商民主是国家治理体系现代化的重要内容和具体体现，国家治理体系现代化要发挥民主政治的独特优势就得积极开展基层民主协商，而基层民主协商为公民有序政治参与提供了有效保障，加快了国家治理体系现代化进程。当前，基层民主协商存在着协商主体参与能力低下、协商形式单一、协商程序随意和民主发扬不够、协商成果运用和反馈效果不佳等问题。要积极推进基层民主协商、提高基层民主协商能力，必须坚持“以人为本”，以存在的问题为导向，以“公正为民、公开透明、公平利民”为价值取向，遵循“系统性、层次性、可操作性”原则，不断完善并优化基层协商民主精神培育、协商制度体系创新、协商主体能力提升、协商质量提升等机制。

国家治理体系现代化；基层民主协商；民主协商能力；机制

党的十八大提出，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展，积极开展基层民主协商。这是中国共产党注重改进领导方式和执政方式、保证领导人民有效治理国家的理论宣言和行动自觉。党的十八届三中全会确定的全面深化改革总目标，就是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。围绕这一总目标，十八届三中全会强调，要以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中；开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。这些重要论述和战略部署，为基层民主协商的科学发展指明了正确方向，提供了可行举措。以国家治理体系现代化的构建为视角，全面审视国家治理体系现代化与基层民主协商的融合贯通与互动发展，深入探究基层民主协商存在的实践困境和机制弊病，科学谋划基层民主协商机制创新的顶层设计与发展出路，对于推进国家治理体系现代化、推进协商民主广泛多层制度化发展、提高基层民主协商能力都具有重大的理论和现实意义。

一、国家治理体系现代化与基层民主协商的融合贯通

从国家治理体系现代化构建的高度上深刻考量、全面认知社会主义协商民主的价值意蕴，不仅是当下治理语境下的形势所需、推进国家政治文明建设的重要任务所在，也是彼此间高度契合的发展所需、促进彼此间融合贯通双赢互补的重要载体所系。正如有的学者指出，协商民主具有“三性”，即法治性、善治性、理治性，现代国家治理也有制度化、公平化、有序化“三化”要求，二者之间是一种高度契合的关系[1]。基于此，可断定彼此间的融合贯通表现为：积极开展基层协商民主是国家治理体系现代化的重要内容和具体体现，国家治理体系现代化要发挥民主政治的独特优势就得积极开展基层民主协商，而基层民主协商为公民有序政治参与提供了有效保障，进而加快了国家治理体系现代化的进程。

（一）健全基层民主协商机制是国家治理体系现代化的内在需要

“国家治理体系和治理能力现代化”这一全新论断的提出，是中国共产党在社会主义现代化进程中积极借鉴人类发展进程中关于国家治理的文明成果，进行国家治理自我改革与完善的自觉行动和主动应答。不论从国家治理体系现代化的科学内涵、基本要素、本质核心，还是从其价值追求、推进进程、动力供给等角度来看，都与民主有着千丝万缕的紧密联系。学者俞可平就把民主化作为衡量一个国家治理体系是否现代化的重要标准之一，认为公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主。而国家治理体系现代化的实质核心，就是要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。健全人民民主、更好地实现人民当家作主是国家治理体系现代化的价值追求和价值取向，也是推进国家治理体系现代化的动力源泉和动力保障。没有民主的现代化，就没有国家治理体系现代化；国家治理体系现代化的进程，就是不断实现民主现代化的进程。在实践社会主义协商民主中推进国家治理体系现代化、在完善社会主义协商民主制度中健全国家治理体系就是保障发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的重要方面和具体体现。因此，积极发展基层民主协商是国家治理体系现代化的应有之义，健全基层民主协商机制是国家治理体系现代化的内在需要。

（二）国家治理体系现代化为开展基层民主协商提供了有利契机

“人民民主是社会主义的生命”，这一科学命题是对20世纪社会主义民主政治建设经验教训、中国共产党90多年来始终追求民主实践升华的科学总结。中共十八大指出，人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜。人民当家作主必须具体地、现实地体现于中国共产党执政和国家治理中，只有这样，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，才能凝聚起强大力量。要实行人民民主，保证人民当家作主，必然要求中国共产党治国理政时在人民内部各方面进行广泛协商。然而，在推进国家治理体系现代化进程中，民主政治建设虽然取得了可喜的进展，但距离人民群众对民主参与的需求仍有一定差距。以广大基层民众为主体的、多层次的、整体性的基层协商民主制度设计迄今依然相对缺乏。因此，顺应现代化发展的新要求，推进国家治理体系现代化，是发展社会主义民主政治的迫切需要，必须积极开展基层民主协商。那么，如何推进基层民主协商的确需要认真去破解，而沿着国家治理体系现代化的思路大力推进，不失为有效途径。有关专家研究表明，“国家治理体系现代化这条思路为我们进一步推进民主开拓了一个广阔的空间，在这个空间里我们可以发展民主，也应该义无反顾地发展民主”[2]。事实证明，推进国家治理体系现代化，必将为开展基层民主协商提供有利契机，为公民有序政治参与架设有利通道。

（三）积极开展基层民主协商是国家治理体系现代化的有效载体

“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”，这一科学论断要求构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，必须考虑到我国现阶段的基本国情，必须立足于当前全面深化改革的宏大时代背景。也就是说，协商民主制度化程度与国家治理现代化水平密切相关联。“只有把两者有机地结合起来，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，加强协商民主制度体系构建，才能有效提升协商民主制度化水平，切实发挥协商民主在发展公民有序政治参与、促进社会主义民主政治发展中的重要作用。”[3]习近平总书记指出，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端。从这一点来看，“民主治理”体系的现代化，不仅是国家治理体系现代化的基本特征和评判标准，也是实现国家治理体系现代化的基本抓手和有效载体。而作为协商民主制度体系的重要组成部分的基层民主协商，一方面搭建了各种社会资源有效政治平台，让更多协商主体广泛的政治价值诉求和政治参与行为得到实现；另一方面以平等对话、增进共识兼容更多阶层的利益，让更多的协商内容向纵深拓展，充分调动和发挥国家治理主体的积极性和能动性，进而为国家治理体系现代化准备了充足的有利条件。

二、基层民主协商的实践困境

协商民主是推进国家治理现代化的重要形式，在经济发展、社会治理和民生改善中，其实践价值与功能日益凸显，越来越受到广大群众的认可和青睐，全国各地亦纷纷探索创新基层民主协商形式。诚如习近平总书记所指出的，“我们也要看到，相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方”。具体到基层民主协商领域，突出地存在着协商主体参与能力低下、协商形式单一、协商程序随意和民主发扬不够、协商成果运用和反馈效果不佳等问题。为此，要积极推进基层民主协商，提高基层民主协商治理能力，必须以存在的问题为导向，寻求解决这些问题的办法。

（一）协商主体的地位有待进一步彰显

这突出表现为：一是协商主体覆盖范围不广，社会弱势群体还难以切实参与。以基层人民政协为例，界别设置没有很好地突出中共界别的代表性及其作用，存在着中共界别代表不了中共的问题；新的社会阶层、利益群体以及各方面的代表人士没有很好地吸纳进来；农民、职工、自由职业者等群体，特别是一些弱势群体的代表不足，以致界别设置不甚科学合理。二是协商环境不够理想，“要我协商”的氛围不浓。社会转型时期，各类新型利益冲突凸显，新的矛盾层出不穷，基层和谐稳定受到多种因素影响，以致基层民主协商受到干扰。此外，一些地方政府与基层自治团体关系没有理顺，如“不少地方的乡镇政府在乡村关系上越位侵权，不但参与基层民主选举过程，而且干预基层自治组织的财务权以及农民生产经营权”[4]。三是协商主体主动性不够强，能力不足。一些协商主体认为，主动请缨会造成负面影响，会产生“政治协商要拍板，参政议政想执政，民主监督会添乱”之嫌，因而不主动过多地参与到基层民主协商中。在一些边远的山区农村，受文化素养的影响，群众不能参与到协商活动中来，富有建设性、针对性、高质量的建言献策更是没有。

（二）协商活动的运作有待进一步拓展

这突出表现为：一是协商内容不细化，协商重点不突出。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定“大政方针、重要问题、重要事务”等必须进行政治协商，但这些内容和规定不具体，缺乏指导性和可操作性。在协商实践中，时常发生重要问题不协商、细枝末节的事情反复协商、临时动议协商等情况。二是协商活动不经常，方式不灵活。对什么事务要协商，协商到何种程度，一年要组织多少次协商活动，协商成果如何应用，参加协商的各党派、团体和界别人士代表如何确定，等等，都没有对应的详细制度加以规范。协商组织形式比较单一，缺少平等充分的对话、讨论、交流。开放度不高，没有确保不同利益主体在现有条件下最大限度地共同参与、决定和解决相关问题和事务，较难直接听到基层群众的利益诉求和声音。“协商的形式化、随意化、非制度化成为一种常态，多元化的群众诉求无法得到表达，一些涉及公共利益的事项没有做好事前协商，没有做好与群众的沟通，缺乏民意基础。”[5]三是协商活动深度和广度不够。协商平台缺乏，人民政协在乡镇（街道）及以下层面没有规范性、常设性、制度化的组织结构，在这类区域存在着人民政协“协商”事实上的工作盲区。此外，还存在表面化、形式化问题，有的以通报代替协商，有的以事后通报代替事前事中协商，有的变为政协“唱独角戏”。

（三）协商机制的运行有待进一步强化

制度健全、程序规范是基层协商民主真正取得实效的制度保障。离开系统完善的制度体系保障，基层协商民主运行就很可能沦为形式。在当前我国基层民主协商现实中，无论是在法治维度还是技术维度，协商运行制度体系都是比较缺失的。再加之基层民主协商顶层设计不足和滞后，制约着基层民主协商的发展，使得协商成效总体上不尽如人意。因而，协商机制的运行必须进一步强化。一是基层协商式治理制度法定性缺乏。调研视察、提案、社情民意反馈工作机制都存在诸多问题，有的甚或与其他基层民主管理制度关系混乱，无法有效地结合。一些基层组织因为没有建立决策责任追究制度，只是对干部在离任时进行审计和公开的现象尤为普遍。二是严格公认和可操作性的程序规定缺少。与其相关的法律过于原则，而相配套的程序规则又不够健全，造成实际操作中困难重重。比如，人民政协基层协商民主就没有配套的细则来保证人民政协政治协商纳入党委、人大、政府的议事规则，因而具体实施时随意性大。三是党委主导，政府、政协联动工作机制没有很好地建立起来。由于人民政协基层协商民主制度建设得不到应有重视，没能列入地方党政责任考核指标范围，使得党政机关对政协工作多数停留在工作报告及文件中，基层协商民主及其制度建设得不到足够重视，做得就更少了。

（四）协商成果的运用有待进一步加强

基层协商民主的真正意义在于协商成果的运用。就目前来看，基层协商民主成果的运用和监督有待于进一步加强。一是协商民主成果没有得到全面的正面宣传，“鸡腿垫饭底”现象严重。党报党刊及党政工作报告、部门工作总结对协商民主的成效及其后续工作很少提及，宣传工作绝大部分局限在政协工作报告、简报中。二是协商意见办理和协商结果反馈缺乏应有的保障机制，有时不了了之或领导一批了之。协商意见办理的有关批示尚未列入党委政府督查事项，难以得到及时有效采纳。三是群众只有协商的权利，而无监督其运行和实施的权利，普通群众、人大对基层协商民主贯彻落实的监督与问责缺乏应有保障，法律并未明确授权任何机构或个人对基层协商民主的过程和结果进行监督，从而导致协商权利和协商监督责任脱节。

三、基层民主协商机制创新的主要内容

习近平总书记指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[6]可见，从协商民主入手，创新协商民主形式，拓展协商民主路径，是提高国家治理能力、社会治理水平的一个全新视角。诚如上文所述，当前基层民主协商还存在着诸多实践困境，这些困境从根源上来说，就是基层民主协商机制弊病所造成的，这是制约基层民主协商机制创新的症结所在。党的十八大以来，“健全社会主义协商民主制度”、“推进协商民主广泛多层制度化发展”等论述多次被党中央强调就不难理解了。

实践证明，要使协商民主成为推进基层治理的有效载体，必须不断推进基层民主协商制度化进程。只有这样，才能发挥最广泛、最持久、最有效的作用。近年来，已有多个省、市党委制定了协商规程或协商细则，如《中共广东省委政治协商规程》、《中共湖南省委政治协商规程（试行）》等，为解决“协商经验如何固化为制度”的问题提供了可资借鉴的经验，同时也有力地促进了区域内基层民主协商工作的发展。为此，我们要坚持“以人为本”，以“公正为民、公开透明、公平利民”为价值取向，遵循“系统性、层次性、可操作性”原则，不断完善、优化基层协商民主精神培育、协商制度体系创新、协商主体能力提升、协商质量提升等机制。

（一）基层协商民主精神培育机制

“当前基层协商民主实践中存在的最大问题，就是基层群众民主协商精神的不足。”[7]因此，要积极推进基层协商民主，必须从培育协商民主精神抓起。一是构建协商民主宣传引导机制。要广泛运用板报、报纸、广播电视、网络等媒体，加大协商民主的作用地位、协商民主制度建设成果的宣传力度，努力使基层民主协商的理念进社区、进企业、进村庄，提高协商民主的知晓度。广泛宣传社会各界协商所提供的意见建议应用到工作中的实际成效，广泛宣传利用协商民主形式为不同群体利益诉求得以实现的典型事例，提高协商民主的认同度。二是构建协商活动参与体验机制。扩大协商主体，凝聚广泛力量。通过搭建诸如基层协商民主会、监事会之类多形式、多维度基层协商民主平台，让更多的基层群众在事关切身利益的参政议政和建言献策活动中，在面对面协商与谈判的亲临其境活动中，感悟、体验维护自身民主权利的途径和方法，培育独立的政治人格，形成用理性目光审视自己权利要求的宽容精神，养成规避过度狂热、偏执行为取向而理性妥协的习惯。建立协商主体能力提升机制，增强协商主体的责任意识，提高协商主体协商能力。三是构建协商文化培育机制。良好的协商文化氛围是凝聚更多力量平等参与协商的重要保证，而协商文化的缺乏使得协商氛围的营造缺少有力载体搭建的可能和条件。要以承认不同为前提，以扩大共识为目的，以追求真理、服从真理为理念，加大重视协商、崇尚协商、积极参与协商的协商文化的培育，并加以大力倡导和弘扬，进而营造出平等、自由、公平、公正、宽松、合作的协商文化氛围，营造出协商主体勇于参与、乐于参与、广泛参与的良好协商氛围。

（二）基层民主协商制度体系创新机制

科学的制度设计、合理的制度安排是积极推进基层民主协商的制度支撑。协商议题的产生，协商过程、协商监督、协商结果的执行在制度规范下才可能不会偏离正确的轨道。当前，基层民主协商法治保障的匮乏严重地制约了其健康运行，而技术维度内架构设计的缺乏导致了其缓慢发展。为此，必须加快基层民主协商制度体系的创新。只有这样，才能为其可持续发展、科学发展提供根本的制度保障。一是创新基层民主协商顶层设计。要从提高国家治理体系和治理能力现代化的战略高度出发，运用底线思维、法治思维、辩证思维，全面科学谋划基层民主协商的有序参与、科学运行、动力供给、成效评估等顶层设计，出台确保基层民主协商制度化、规范化、科学化运行的法律法规和操作细则，为基层民主协商提供良好的制度环境，使之于法有据、有法可依。二是完善优化协商程序机制。针对不同层次、不同领域、不同对象与不同区域，对基层民主协商程序予以制度化规范，对“为何协商、和谁协商、协商什么、何时协商、怎么协商、协商后如何执行、协商结果如何反馈”等一揽子基层民主协商流程加以严格完善，建立起目标明确、程序规范、操作性好、约束力强的程序，确保基层民主协商程序的权威性、法定性和实效性。三是强化基层民主协商技术支撑建构。基层党组织要积极完善支持基层民主协商的议事规则和工作规程，积极推进技术层面规划和设计的建构，搭建民主协商、行政协商、参政协商、社会协商等协商平台，使之成为践行群众路线、维护群众利益的重要平台。

（三）基层协商民主质量提升机制

检验基层民主协商是否有成效，就是要看是否有高质量的协商成果。要以拓宽渠道、创新方法、成果转化等为抓手，切实提升基层民主协商质量。一是细化协商内容，不断扩大协商议政的参与范围。明确和细化基层民主协商的具体内容，以民生问题为重点，以涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为核心，将党委政府的重要文件、重要决定、重大政策、重大规划、重要项目建设、重大民生问题等方面的事项纳入协商范畴。二是着眼协商渠道拓展，积极发挥网络协商的互动功能。渠道广泛、多层、通畅是发展基层民主协商的内在要求。为此，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，坚持发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用。积极探索协商方式的多元化，注重开门协商、开放协商，多种形式灵活应用，扩大协商的开放度。针对网络表达大众性、及时性、超时空性等特点，创新建立基层民主协商网络平台，不断完善网络民意收集机制、协商互动机制和结果反馈机制，进而使之成为协商议题征集、协商讨论开展、协商成果报送、协商意见反馈、协商建议提出的便捷渠道。三是促进协商成果落实转化。提升基层民主协商质量，必须抓好协商成果的促办转化、跟踪问效工作。为此，要完善协商民主评议和监督机制，大力支持人民政协、群众团体开展专题民主监督、行风评议监督活动，对评议结果和监督所反映的问题，党委政府要加以重视，明确办理部门、办理时限，促进问题的解决。党委政府要把基层民主协商成果转化落实列入考评内容，派出专人跟踪督查，“回头看”，防止“议了便了”。特别是对重要的协商成果，更要使之转化为群众认可、各界满意的科学民主决策成果。

［1］叶小文，张峰.从现代国家治理的高度认识协商民主［J］.中央社会主义学院学报，2014（1）.

［2］王长江.如何看治理与民主的关系［J］.人民论坛，2013（12）.

［3］包心鉴.协商民主制度化与国家治理现代化［J］.中国政协理论研究，2014（2）.

［4］徐维功.协商民主：实现村庄善治的有效模式［J］.中国党政干部论坛，2011（4）.

［5］杨春.关于推进基层协商民主的思考［N］.贵州政协报，2013-07-11.

［6］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.光明日报，2014-09-22.

［7］廖清城，冯志峰.用基层协商民主落实好群众路线［N］.学习时报，2014-10-06.

（责任编辑 王怡敏）

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：1008-9012（2014）04-0054-06

2014-10-23

龚晨（1979—），男，湖南祁阳人，中共贺州市委党校、贺州市社会主义学院助理研究员，法学硕士，研究方向：执政党的理论与实践。