法治视域下的社会治理能力建设

2014-04-09吴千里

社会治理理论 2014年5期

吴千里

法治视域下的社会治理能力建设

吴千里＊

以法治完善国家治理体系、提升社会治理能力是当前破解社会治理难题的有效路径。在推进法治工作的过程中，必须客观认识当前面临的各种认识上的问题，要用法治武装各级领导干部，重视法治文化的建设和传播，在全社会形成法律信仰，以法治凝聚改革共识，构建多元化社会治理体系。

社会治理法治法治文化路径

当改革进入全面深化阶段时，包括贫富差距、阶层利益冲突、群体性利益诉求和矛盾等等在内的各种社会问题给党和政府的社会治理带来了巨大的挑战，完善国家治理体系、全面提升社会治理能力是当前一个时期破解社会治理难题的重大课题。如何提升社会治理能力，答案是法治。法治，简而言之是法律治理，就其内涵而言，是社会治理的一种方式，是社会治理现代化的目标和方向，同时也是提升社会治理能力的手段和方式。以法治推进社会治理能力建设，就其内核精神而言，主要表现在几个方面，一是在国家层面，必须将法治成为意识形态的重要组成部分，要求以法治精神引领经济社会事务管理，以法治思维筹划改革大局，以法治方式解决各种社会冲突、化解各类社会矛盾，把国家治理纳入法治的轨道上来；二是在社会层面，要使法治文化成为社会主流文化的重要组成部分，要培育具有法治信仰的社会力量，努力在全社会形成法治共识，让法治成为社会治理的普遍心理期待，并使法治成为社会运行的基础；三是在个人层面，要使法治成为个人信仰的重要组成部分，要提升个体对法治及其精神的深刻理解，使法治成为每个社会个体膜拜的对象，而非对法治的过度消费，让法治思维成为每个个体行动的心理基础。

一、社会治理的法治语境考察

党的十八届三中全会强调要推进国家治理体系和社会治理现代化，指出要创新社会管理、激发社会组织活力，提高社会治理水平。从社会管理走向社会治理，反映了执政方式的巨大变化，社会治理的核心关系是治理者——这里主要指政府或政权与其治理下的民众之间的互动，在中国传统文化语境下考察这一对关系不难得出两者之间是领导与被领导、管理与被管理、命令与服从、上位者与下位者的结论，在现代化的过程中，这样的联系和互动已经成为中国发展和强盛的障碍。改革开放以来，中国已经建立了相对成熟的市场经济，市场经济的实质是法治经济，其特征是契约与法治，主体间关系尊重“平等”的基本原则，强调地位平等和契约自由，在此基础上，必须重新界定社会治理这一概念下各个主体之间的关系。

首先必须明确社会治理的主体是多元的，在走向现代化的过程中，政府全能主义的模式已经被诟病和抛弃，社会治理的主体已经由社会管理的政府这一单一主体扩展为包括政府、社会组织、基层自治单位和公民个体在内的多元化结构。在新型的社会治理主体结构下已经不能简单地用领导与被领导或管理与被管理来界定各主体之间的关系，“平等”是社会治理创新的基石。如何确认和维护这一基石，法治无疑是最好的武器。建设社会主义法治国家是我们从“大呼隆”时代得出的经验教训，是从扁平化管理走向科学管理的必然选择。法治最基本的精神内核就是平等，法治更尊重民主和权利，强调在法律至上前提下的人人平等，主张国家行政机关、社会组织和个人都必须遵守法律和依法办事，要求监督和制衡权力，并禁止权力滥用，法治以其至高无上的权威性和强制性保障了国家这一概念下各个主体的良性互动。以法治精神引领社会治理建设、以法治要求规范社会治理行为、以法治思维提升社会治理能力是当前创新社会管理、破解社会治理难题的必由之路。

二、社会治理能力建设的法治困境

在建设社会主义法治国家的进程中，我们提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，并把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法。伴随着中国特色社会主义法律体系的日臻完善和法治政府建设的推进，我们在法治建设道路上取得了不少进步和成果，但不容否认的是，法治还没有成为我们的信仰，官员在社会治理过程中对法律的轻视甚至对法律红线的突破、民众对法律规定的茫然和法律意识的单薄都使社会治理现代化缺失了法治环境支撑。

“法治”在中国文化中不是一个舶来品，早在先秦时期法家就提出了法治的概念，但从法治作为国家治理方式的维度看，我们国家并不具备法治的传统，家长制、君主制、宗法等级制、皇权至上、法随君出、衙门作风以及官本位的观念形成了中国传统的政治文化和法律文化的主要方面，中国几千年的历史基本上是一部人治史[1]刘斌.法治文化三题.中国政法大学学报[J].2011,(3):22-26.。建国之后，我们虽然建立了一整套法律体系，但人治的色彩并没有因此有所暗淡，领导的魅力和权威是建国三十年取得重大成就的重要原因，运动式、大呼隆、扁平化的社会管理是这一时期的主要特征。

从政府官员来看，改革开放三十多年以来，很多当权者并没有完全从那个时代走出来，“政治动员”仍然是当前开展社会管理的常用武器，尽管这种方式确实在工作的推动中发挥了重要作用，把权力的强势、大气、大胆以及自己对大局的把握发挥到了极致，故在很多情况下产生了很多效率高、影响大的政绩，但也是因为权力，很多败笔被掩盖了起来[2]陈金钊.缘何以法治方式提升国家治理能力.山东社会科学[J].2014,(7):19-27.；诸多官员仍然把自己视为高高在上的管理者，把权力和管理视为巩固和维护政治制度的工具，法律也就成为维护权力统治的工具,特别是在“稳定”这个字眼下面，当出现某些不利于社会稳定的事件，特别是群体性事件时，一些官员甚至采取非常规手段和方式，以突破法律红线为代价进行“维稳”，加剧了官民之间的冲突；民众在当下的社会管理者眼里仍然只是社会治理的客体，无论是社会经济事务的管理和决策，还是法律的制定、执行，民众都长期被排除在外，民众民主参与的权利被对行政命令的绝对遵守所代替。

从民众这个主体来看，受中国传统文化尤其是“官本位”文化的影响，“尊卑上下”的奴性心理在民众中长期存在，人们对权力仍持有畏惧心理，习惯于服从政府的指令、上级的指示，并没有把参与社会治理看做是自己的权利，甚至抱有“事不关己高高挂起”的消极心态。在“官强民弱”的社会环境下，民众相对平等的法律地位无法建立，日益严重的腐败问题更是沉重打击了民众对于法治建设的信心。市场经济对利益的尊重唤醒了民众的权利意识，但这种权利意识仅仅表现为民众对个体利益的追逐和维护，他人利益和社会公共利益并没有得到应有的尊重，人们意识到个体的权利必须得到尊重，但由于缺乏专业的法律素养和浓郁的法律文化熏陶，加之某些执法人员、司法工作者的徇私枉法，相对于公权力的救济而言，人们还是习惯或热衷于私权力的救济，由此形成了更多的社会冲突。更为严重的是，法律竟成为某些人追求不正当利益甚至是不法利益的工具，这些年层出不穷的“碰瓷”事件、假离婚、虚假诉讼都是法律被“伪遵守”的真实写照。民众对法治仅限于形式的了解，人们并没有深刻领会法律精神，法律制度并没有在民众中得到普遍遵守，法律意识也没有在民众中普遍树立，道德伦理、人情世故仍然是人们行动的主要准则，法律思维并没有成为民众行为的理性基础。

三、社会治理能力建设的法治路径

1.尊重权利本位法治精神，树立以民为本治理理念

对公民权利的平等保障是法治的核心价值，法治精神对于公民个人而言，其核心是自由平等的权利精神[3]吴秀荣.论法治文化建设的困境及出路.江苏警官学院学报[J].2013,(3):21—27.，法治通过其制度、组织和行为赋予公民权利以合法性和平等性，保障公民在法治条件下权利获得享有和满足，排除来自权利主体以外的非法干涉和侵害并惩处侵犯权利的行为主体。从国家层面讲，法治保障公民平等合法的权利，赋予每个公民追求幸福、博取成就的平等机会和规则，在切实保障和实现公民权利的基础之上增进全社会福祉。

在中国文化语境下，“官员”的重要性已无需辩驳，提升社会治理能力，各级行政机关领导干部的法治能力建设就显得尤为重要。以法治精神引领工作全局，就要求领导干部首先要有法治意识，要用法治方式实施社会治理，各级领导干部要自觉学法、守法，依照职权法定，通过合法程序行使国家权力，依法行使国家权力，依法执政、公正司法，提高国家权力机关和司法机关社会治理的公信力。要树立以民为本的治理理念，尊重法律赋予每个公民的合法权利，理顺国家权力和公民权利之间的关系，国家权力来自于人民在法律上的授权，其行使亦应以是否满足人民权利为决定和根本，不能为维护国家权力而简单粗暴地牺牲、侵害人民的权利。以民为本，尊重人民权利，树立依法行政的法治思维，有利于改善当前日益紧张的官民关系，防范群体性事件，减少上访、闹防、缠防等行为的发生，为提升社会治理能力和水平，维护社会稳定与和谐提供有效助力。

2.优化社会公众普法教育，激发社会管理参与热情

现代社会治理理论强调社会公众的积极参与，改革开放三十多年来在社会治理中社会力量明显发育不足，社会公众法律意识不强，法律精神在社会公众中的缺失，使得社会公众的行为在一定的情势下有失理性，众多群体性事件的发生，除了政府决策和处置的失当外，社会公众的法律意识欠缺也是主要原因。市场经济下的利益激励唤醒了社会公众的权利意识，但他们并没有意识或认识到在法治条件下，作为法律关系的主体除了可以获得权利保障外，也必须恪守相应的义务规则，即享有权利的同时必须有相应的义务承担。大部分民众仅仅认识到对自身权利的维护，而忽视了对社会、对他人法律义务的担当。基于私利的社会治理参与是非常有限度的，在权力滥用的情况下甚至会对社会治理带来诸多矛盾和冲突。

从“一五”普法到“六五”普法，全民普法已经走过了近三十年，尽管我们的普法教育开展了相当长时间，但效果却值得商榷。究其原因，主要在于以前的普法教育主要立足于对社会公众进行带有启蒙性质的法制宣传，意即停留在法律制度层面，没有将法律的价值追求、法治精神、法治原则等在社会公众层面进行普遍教育和意识渗透，且普法教育本身的受众面基于各种原因也是非常狭隘的，这样一来，社会公众的法律意识就无法树立，法律素质更无从谈起。现代社会治理需要一个相对成熟的具有法治信仰的公民社会，社会公众对法律和法治的一知半解以及对法治的过度消费造成了公民意识在社会群众中的严重缺失，即使是在政府将社会治理权力进行分权、分流的情况下，由于社会公众缺乏责任意识，其社会参与呈现零乱、松散、被动、消极等特点。因此，必须优化普法教育的内容和形式，更多地向社会公众传递法律价值、法治精神，更多地传递法治观念而非法律制度本身，特别是通过权利本位和义务本位的法治教育，唤醒公众的社会参与意识，引导社会公众认识个人对社会治理的重要性，意识到自己也是社会治理的主体，并最终理性地参与到社会治理工作中来。

3.重视法治文化环境建设，营造现代科学治理氛围

法治文化的概念在学术界莫衷一是，在刘作翔先生看来，法治文化包括两个结构，即表层结构和深层结构，表层结构是指看得见的法治文化，包括法律规范、法律制度、法律组织机构、法律设施等，主要是指“制度性文化”；深层结构包括法律心理、法律意识和法律思想体系[1]。从这个界定出发，法治文化建设主要包括两个方面，一是制度文化建设，二是学法律信仰教育，制度文化建设能为社会治理提供科学严肃的章程和规则，完善社会治理组织结构，法律信仰教育能为社会治理提供意识形态支撑，建立具有法律素养的社会治理队伍，培育具有法律思维、法律意识和法律思想的公民社会。

在制度文化建设方面，加强立法是首要的工作，立法的价值取向必须符合社会公平正义和社会主体的价值诉求，唯有此，才能使社会主体认同、接受和信仰法律，也唯有此，我们制定的法律才是“良法”，基于良法的社会治理才是“善治”。法律的科学制定为社会治理提供了有效规则，对社会治理的法律规制能够有效限制、防范国家权力和公民权利的滥用，增强社会治理的公信力，减少社会冲突；法律组织、法律设施的建立健全不仅仅包括专业法律机构和设施，还应大力发展民间法律团体和组织，特别是街道、社区相应的法律组织和设施应有创新发展，法律组织和设施的建设能为社会治理提供更为广阔的平台，特别是民间法律团体的灵活性和亲民性能够为化解社会矛盾、定纷止争、减少诉累、促进社会和谐提供强大助力。

在法律信仰教育方面，不仅仅要重视领导干部的法律素质培养，还要重视社会公众法律精神、法律意识和法律思维的培育。现代社会治理有“公民社会”的群体性要求，如何培育社会公众的公民意识，法律信仰教育是一个有效路径。在具体实施中，知法、懂法是一个基本要求，但绝不能仅限于此，社会公众也不可能通晓所有的法律，重点应放在法律精神、法律意识和法律思维的培育上。要构建社会公众能够分享的法治文化宣传教育平台，创造与社会发展相融合、结合地方特色的、贴近群众生活的法治文化作品，创新法治文化宣传教育形式，有效利用各种媒体传播法治文化，引导社会公众养成遵法守法、依法办事的心理习惯和行为习惯，使法治理念成为社会公众的群体性信仰。