当前新疆“三农”工作探析

宋建华李 艳

（1新疆社会科学院 经济研究所；2中共新疆区委党校 经济学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

新疆是一个农业大区，做好“三农”工作，是推进新疆实现科学发展和长治久安的根本要求和必然选择。然而，由于历史、自然、社会等多方面因素影响，新疆的城乡差距、工农差距、农民和市民的差距仍然较大。因此，破解“三农”难题成为当前新疆必须面对的重大历史任务。

一、新疆“三农”工作面临的现实困境

1.农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。近年来暴雪、融雪型洪水、暴雨洪涝、霜冻、冰雹、大风等气象灾害及其衍生地质灾害呈多发趋势，农业病虫害呈现偏重发生趋势，畜牧业疫病防控形势十分严峻，加强全疆气象防灾减灾体系建设任务十分紧迫。仅2012年，全疆暴雨洪水、大风沙尘和冰雹灾害就造成农作物受灾面积882.2万亩，受灾341.6万亩，绝收162.3万亩，分别较上年同期增加283.6万亩、4.8万亩、26.5万亩，灾害覆盖全疆13个地州46个县市，对农牧业生产及人民生命财产造成巨大损失。虽经各级党政和广大农牧民全力抗灾救灾，最大限度地降低了灾害损失，保证了各项农业生产正常进行，但也暴露出新疆在农业基础设施建设方面存在的诸多薄弱环节。尽管近年来国家和自治区对农村基础设施建设投入力度明显加大，但由于农业基础设施建设历史欠账多，基础设施建设配套不够，农业基础薄弱的状况没有根本改变，着力提高农业综合生产能力和抗御自然灾害能力的任务仍然繁重。

2.草场退化严重，饲草料价格上涨，畜牧业生产面临挑战。对南疆地区实地调查发现，由于长期干旱缺水，大量的草场荒漠化、沙漠化加重，草场的载畜量急剧下降，生态环境十分脆弱。加之南疆农区种植结构以棉花和林果为主，小麦玉米秸秆短缺，饲料价格远远高于粮食价格，农区畜牧业生产面临严重挑战。全疆饲料、用工、仔畜等价格也在不断上涨，畜禽养殖成本持续增高，比较效益下降，畜牧业生产扶持政策难落实，养殖户贷款困难，资金短缺。养殖户养殖风险和畜产品市场供给保障压力加大，特别是牛羊肉供需矛盾更加突出，价格继续较快上涨，但养殖户受益不多，这也集中反映了新疆种养殖结构不合理，草畜矛盾突出的基本问题。

3.农业产业链条短，农产品加工增值率低，龙头企业实力不强。新疆具有明显的农产品资源优势，现代农业开始进入到由生产型向生产与经营并重型转变，向产业化、市场化发展的新阶段。但是与全国平均水平、特别是与发达省份相比，农业产业化发展滞后，深度和广度不足；龙头企业总量不足，规模不大，竞争力不强，产业聚集和辐射带动能力不够。农业产业链延伸增值少，现代农业产业体系建设薄弱的状况没有根本改变，农民专业合作社的数量和质量还处于落后阶段，大力发展农业产业化经营，推动农产品加工转化和开拓农产品市场的任务仍然繁重。2013年，新疆农产品加工（流通）企业10 975个，农产品加工（流通）业总产值1 406.87亿元，农产品加工业产值与农业产值之比仅为0.55∶1，远低于全国平均水平1.9∶1，与沿海发达地区2～3∶1、发达国家4∶1相比差距更大；自治区级以上农业产业化重点龙头企业390家，其中国家级重点龙头企业33家，远未满足作为全国重要的棉花、林果、畜产品和后备粮食基地的发展现实需要。

4.农资价格上涨，生产成本提高，农民增收难度加大。由于受煤、石油等能源资源价格上涨带动，农资价格大幅上涨，2012年以来，二铵同比上涨10%；尿素同比上涨12%；国产复合肥同比上涨5%，农用生产资料价格的持续大幅上涨已很大程度削减了国家惠农政策和农产品价格上涨给农民带来的实惠，影响到农民增收。同时，来疆外来务工者人数减少，劳动力价格逐年上涨，人工成本进一步增加，农民增收难度加大。

5.农民文化素质低，外出务工难度加大，劳动力转移困难。目前，新疆农村富余劳动力近180万人，转移农村富余劳动力任务十分艰巨。从全疆各地州已转移的劳动力的素质来看，具有初中以上文化水平的极少，仅占1%左右，小学文化水平偏多，占85%以上，文盲也不同程度存在，因而只能从事一般性、简单性，对技能、技术要求不高的体力劳动。由于外出务工的劳动者文化素质普遍偏低，缺乏非农职业技能，工资待遇较低，影响了外出务工农民的积极性，部分地区农民外出务工人数已经呈现增势减缓的趋势。

6.农业社会化服务有待继续加强。农业社会化服务体系建设滞后与现代农业加快发展的新要求不相适应，农村公共服务投入不足与新农村建设深入推进的新要求不相适应。在农村金融服务方面，维持农牧业简单再生产的信贷资金基本有保障，但对调整产业结构、促进产业化经营、支持农村中小企业发展，支持设施农业、现代畜牧业发展等方面的信贷资金支持规模不大，支持力度明显不够。政策性农业保险覆盖面偏窄，补偿作用非常有限。基层农业科技服务体系不健全，体制不活，人员缺乏，服务水平比较低。

二、做好“三农”工作，推进新疆实施跨越式发展和长治久安的对策建议

（一）以结构调整为主线，全面提升八大产业整体水平和综合效益

1.提高粮食安全保障水平。坚持“总量有余、略有节余”原则，稳步发展粮食产业，建设国家粮食安全后备基地，积极调整粮食布局结构，大力扶持发展粮食主产区，积极发展粮食现代加工业和流通业，延伸粮食产业链条，提高粮食生产经营效益。

2.巩固提升棉花产业。巩固棉花产业在全国的优势主导地位，提升棉花产业发展质量、效益和市场竞争力。坚持“稳定面积、改良品种、科学种植、提高单产、节水增效、加工增值”的方针，科学合理调控棉花种植，优化棉花区域布局，支持发展优质高产棉区，重点抓好南疆、东疆和天山北坡等高产棉区优质商品棉基地建设，增强棉花市场竞争力。推进棉花全程标准化生产，加快优质商品棉生产全程机械化进程。延伸棉花产业链，提高棉花附加值，加快推进棉花加工、仓储、流通设施升级改造。

3.做优做强特色林果业。优化布局，控制面积，调优品种，加大科技含量，推进特色林果业向优势产区集中。以标准化、规范化、产业化为切入点，全面提升特色林果业的发展质量和效益。以扩展营销网络和培育林果产品品牌名牌为重点，增强林果市场开拓能力，带动提升贮藏保鲜和加工转化能力，形成现代林果业发展新格局。

4.做大做强现代畜牧业。加快推进畜群畜种结构合理化、牲畜品种优良化、生产经营产业化、疫病防治网络化和产品营销市场化，突出抓好以水利为中心的牧区基础设施建设和游牧民定居工程建设，加强饲草料基地建设和牧民培训工作，全面推进牲畜机械化转场，加快转变传统草原畜牧业生产方式。农区和城郊畜牧业要推进标准化畜禽规模养殖小区建设，使畜牧业成为农民增收致富的支柱产业，促进畜牧业持续健康发展。

5.做优现代设施农业。按照“统筹规划、合理布局、集中连片、规模发展”的要求，加大政策支持力度，创新发展模式，强化标准化生产，推进繁育配送体系建设，提高管理水平，发挥区域品种和产业优势，尽快建设一批高产、优质、高效、生态、安全的现代设施农业示范园。

6.做优区域性特色农业。以市场为导向，加快区域特色优势资源转换，建设若干区域性的特色农产品产业带和具有稳定购销关系的生产基地。按照区域化、专业化发展要求，推进一村一品、一乡一品、一县一品，打造区域性支柱产业，形成特色产业优势群体，加快形成产、加、销相互衔接的高效特色农业产业体系。建设绿色、有机特色农产品生产基地和加工业基地，重点支持加工番茄、甜菜、甜瓜、打瓜、红花、啤酒花、枸杞、小茴香、芳香植物、沙棘等已经形成市场竞争优势的特色产品基地建设，提升产业层次和规模。

7.积极发展休闲观光农业。充分挖掘农村自然资源和特色民俗文化，大力开发农业多种功能，引导休闲观光农业向更大范围、更高层次发展，成为繁荣农村经济、带动农民就业增收的新产业。根据自然资源、人文资源、农业资源和城镇功能定位，高标准规划建设休闲观光农业区，与新农村建设、“富民安居”工程、“定居兴牧”工程相结合，与新疆特色旅游主导功能区资源开发相结合，创新休闲观光农业经营模式。

8.大力培育制种和苗木花卉产业。按照“市场引导、政府扶持、企业化运作、产业化经营、社会化服务”的原则，加快建设各具特色的农作物种子和苗木花卉生产基地和集散中心，形成布局合理、区域特色鲜明、产业竞争优势明显的农作物制种产业、种苗花卉产业发展格局。加快规划建设和提升小麦、玉米、甜菜、棉花、甜瓜、蔬菜、加工番茄等产业优势突出的农作物种子繁育生产基地，推动种子生产规模化、标准化，延伸加工、包装、运输等配套产业，尽快建立起新疆主要农作物种子育、繁、推一体化产业体系。强化政策支持，加速扩张苗木花卉产业规模，加快引进和培育一批适合新疆气候特点的高产、优质、抗逆、具有观赏价值的用材林、生态林、特色经济林、观赏树木及花卉新品种。

（二）加快发展以农产品加工业为主的农业产业化经营

1.大力发展农产品加工业。着力形成北疆以特色农产品和畜产品精深加工为主、南疆以特色林果产品精深加工为主、与新疆现代农业发展相适应的优势农产品加工业布局。依托自然优势资源确立优势产品，围绕优势产品打造优势产业，推动农产品加工业逐步由初级加工向精深加工转变，由资源消耗型向高效利用型转变，形成现代农业产业优势。

2.坚持把做大做强龙头企业作为推进农业产业化的主要任务。坚持“引进与扶持”并举、“引导与服务”并重，以培育和发展龙头企业为核心，以培育优势农业和优势产品为关键，提高龙头企业的市场化、规模化、组织化和标准化程度，在不放松扶持发展中小涉农企业的同时，重点搞好外联，引进一些大企业大集团，把做大做强做优龙头企业作为新疆今后扶持农业产业化经营的方向。

3.不断完善企农利益联结机制。引导企业与基地和农户建立稳定的产销协作关系和多种形式的利益联结机制。大力发展订单农业，促进企业与农户形成相对稳定的购销关系。鼓励企业设立风险资金，采取保护价收购、利润返还等多种形式，与农户建立“利益共享，风险共担”的利益联结机制。

4.大力发展各类中介组织。重点支持发展农村的各种专业合作经济组织、专业协会、行业协会和农民自己的流通服务联合体，培育壮大农民经纪人队伍。加强监督管理，充分发挥中介组织和行业协会在产业服务、行业自律等方面的作用，使各类中介组织真正成为连接农户与龙头企业、农户与市场的桥梁和纽带，提高农民的组织化程度。

（三）加快农产品营销平台建设，大力开拓农产品市场

坚持“政府主导，企业运作”，优先打造以北京、上海、广州、武汉为中心的四大农产品展销平台，逐步在华北、华东、华南、华中市场建立长期稳定的销售渠道和网络，进一步提升农副产品储藏保鲜和运输配送能力，逐步形成“顺畅有序、配送灵活、保鲜供应、四季销售”的现代营销与物流模式，以瓜果为重点的大宗农副产品在北京、上海、广东、武汉建立稳定的销售渠道，大力开拓农产品市场。

1.加快农产品市场平台建设。以名优特新、精深加工农牧产品为销售重点，大力发展直销店、连锁店、加盟店、商场专柜（区）等经营模式，建立长期稳定的销售渠道和网络，着力加快区外、国外两大板块市场平台建设。在北京、上海、广州、武汉四大中心城市搭建长期外销平台，并借助其中心城市的影响力，辐射华中、华北、华东、华南地区，辐射全国中、高端市场；充分发挥新疆独特的地缘、区位优势和特色农产品资源优势，主攻中亚、俄罗斯市场，积极开拓国际高端市场，加快外向型农业发展。

2.加快实施品牌名牌战略。坚持“新疆农产品”公共品牌与企业品牌相结合的原则，强化区域公共品牌创建，加大区域品牌公共产品开发力度。重点培育和打造一批具有鲜明优势特色的新疆农产品优势品牌、特色品牌和知名品牌，支持做大做强名牌产品。以区、地州、县为单位整合一批规模产业产品品牌，扶持培育一批优质、高效、安全、生态名牌产品。要抓紧对优势农产品注册证明商标和原产地标记认证，积极组织优势农产品申请原产地产品保护，培植一批国家级、省级名牌农产品和驰名商标、著名商标以及市级知名商标。

3.强化流通体系建设。以产地批发市场为主体，以冷链物流建设为关键点，以健全产销衔接机制为着眼点，加强基础硬件配套设施，强化市场服务功能；整合现有物流资源，重点加强包装、装卸、运输、仓储保鲜、加工、直达供货等能力建设；优化配置铁路、公路、民航三大运输网络资源，建立三者联运模式；积极寻求与第三方物流企业合作，提供包括运输、仓储管理、配送等服务，简化物流流程，降低外销平台运营成本。采取连锁经营、网上交易、电子商务等现代流通手段，扩大与国内外市场的产销联系，不断提高新疆农产品整体流通水平。

4.大力培育市场经营主体。着力培育农产品龙头企业、农民合作社、营销大户等农产品市场主体，建设一支眼界开阔、适应变化、勇于开拓、善于研究、会抓机遇的农产品营销队伍，面向国内、国际市场加强产销衔接，与国内外有实力的大企业大集团、大型批发市场、大型连锁超市直接建立稳定的购销关系，逐步在国内外形成优势互补、长期稳定的营销网络。

5.加强市场基础设施建设。依托农产品优势产业带,整合规范、改造升级区内现有的集贸市场和农产品批发市场，在农产品的主产区、集散地和大中城市建立起相互衔接、相互配套的区域性农产品批发市场网络，促使农产品由地产地销转向大规模的区域集中购销。依托霍尔果斯、喀什、塔城等口岸城市，建设若干个面向中亚、俄罗斯的大型农产品出口贸易批发市场，逐步把新疆建设成为国内农产品向西出口的中转集散地和区域性国际农产品贸易中心。

（四）加强农业基础设施建设，增强农业可持续发展能力

要抓住中央支持新疆发展和19个省市对口援疆的机遇，认真分析研究近期陆续出台的一系列支持政策，用足用活用好支农强农政策，统筹做好项目前期规划，做好项目对接工作，加大项目资金争取力度，使更多的农业基础设施建设项目落地开工，切实改善各族农牧民群众的生产生活条件，增强农业的可持续发展能力。

1.加强重大水利骨干工程建设。重点推进流域调水工程和灌区改造工程建设。加大塔里木河流域近期综合治理力度，探索建立流域水资源统一管理机制。加快病险水库除险加固工程进度，加强项目管理，尽快完成建设任务。

2.加快发展节水农业。大力推广高新节水技术和常规节水技术，增加高效节水农田面积。积极开展干旱区节水农业示范区建设，推广节水栽培耕作管理制度，不断提高水资源利用效率。

3.加强牧区水利基础设施建设。扶持建设牧区水利示范县和节水示范县。

（五）积极发展劳务经济和非农产业，构建多元化增收新格局

按照“努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”的要求，在稳定增加农民家庭经营收入的基础上，努力实现农民劳务收入和非农产业增收新突破。积极引导农民进入当地就业容量大的劳动密集型企业、服务业和基本建设工程等领域就地就近就业创收，确保实现稳定转移农村劳动力就业和农民参与劳务创收的目标。在推进县城和小城镇建设中，加快发展农村二三产业，着力培育县域支柱产业，增强县域经济活力，吸纳更多农村劳动力进入城镇和非农产业就业。落实促进乡镇企业和非公有制经济发展的政策措施，促进产业聚集发展，推动乡镇企业结构调整和产业升级，扶持农产品精深加工、贮运保鲜、物流营销。支持农民发展休闲观光农业，开发农业多种功能，拓宽农村非农就业途经。按照实用实效原则，整合培训资源，强化订单培训，大规模开展农村劳动力劳动就业技能培训，加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民和有专长和技能的产业工人。

（六）进一步健全农业农村社会化服务体系

1.推进现代农业科技创新。创新推广服务机制，加强科技特派员工作，推进基层农技推广体制改革，实行农科教结合，健全农技推广体系。以项目为平台，将各级各类农业技术推广力量进行纵向和横向的优化组合，努力形成农业技术推广主体多元化格局。支持农村合作经济组织大力普及推广农业科技，积极培育农业科技示范户，建设农业科技示范基地；积极引导企业开展农业技术研发，参与农业技术推广。

2.努力提升现代农业金融服务水平。落实涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励政策，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。扩大小额贷款公司试点，积极进行金融、保险、财政、农户“四位一体”农业贷款运作模式，有效解决农民贷款难、贷款额度小、贷款周期短等问题。努力拓宽保险领域、推出保险新品种，积极开展林果业、设施农业等主导产业政策性保险，依托龙头企业资助农户进行农业保险试点，发展多种形式、多种渠道的农业保险。

3.推进农村信息化建设。着力开展农村信息网络和服务站点建设，加快现代农业生产技术信息应用、农产品流通信息服务、现代农村文明生活信息传播。继续在全疆推广电信公司的“三电合一”及移动公司的“农信通”等业务试点工作，逐步实现“网络到乡镇、信息到村组”。

4.强化农产品质量安全体系建设。以全面推进农产品产地准出、市场准入为抓手，以构建长效监管机制为切入点，突出源头监控，强化过程监管，推行市场监测，建立健全无公害、有机、绿色农产品质量监测服务体系。强化对农产品生产、加工、运输、销售全过程质量安全监控，全面提高新疆农产品质量安全水平。

5.完善救灾应急反应机制。建立健全农业农村防灾减灾体系，进一步提高农业农村救灾工作的时效性。

（七）继续抓好民生工程，促进农村和谐稳定

1.抓好富民安居工程和定居兴牧两大工程建设。工程建设中要坚持把富民与安居、富民与兴牧、当前增收与长远发展相结合，注重培育产业，提高自我发展能力，注重充分调动广大农牧民群众的积极性、主动性和创造性。

2.推进扶贫开发工作，提高农牧民自我发展能力。坚持开发式扶贫方针，增加扶贫资金投入，加大农村扶贫整村推进力度。巩固边境扶贫试点成果，推进扶贫开发与农村低保制度有效衔接试点。积极探索，勇于创新，以扶贫开发促发展，以提高劳动力转移就业培训质量、提升产业化扶贫水平为重点，进一步提高贫困地区和贫困群众自我发展的能力。

3.提高农村教育水平。巩固农村“两基”攻坚成果，全面实现普及农村九年制义务教育目标；争取国家支持在南疆地区和财政状况相对较好的县市率先实行高中阶段免费教育，加快普及农村高中教育；提高农村义务教育阶段困难家庭寄宿生生活费补助标准和农村学校公用经费标准；推进区内中等职业教育体制改革，加快建立面向农村的免费中等职业教育制度；继续加强对农村学校师资培养和在职教师再教育培训，特别是“双语”教师的培训。

4.着力提高农村公共文化生活水平。建立健全农村公共文化投入保障机制，加大农村公共文化服务体系建设，推进广播电视村村通建设，加强乡镇综合文化站和村级文化活动室等公共文化设施建设，加快农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程。建立设施比较完善的体育活动场地，组织农牧民开展经常性活动，丰富精神文化生活，提倡健康文明的生活方式和社会风尚，促进农村精神文明建设再上新水平。

5.着力提高农村社会保障水平。加大农村最低生活保障工作力度，提高农村最低生活保障标准，实现应保尽保，并对有重病重残人员、高龄老人、儿童的低保家庭以及缺乏劳动力、单亲家庭予以适当照顾。按照国家总体要求和部署，积极做好新型农村社会养老保险制度试点工作，及时制定并实施适合农民工收入低、流动性强特点的参加养老保险办法。

[1]新疆2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]http://news.ts.cn/content/2014-02/28/content_9382393.htm，2014-02-28.

[2]2010～2011年新疆经济社会形势分析与预测[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2010.

[3]2012～2013年新疆经济社会形势分析与预测[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2012.

[4]构建新疆农产品外销平台的研究[J].实事求是，2012（01）.