推进西部民族地区政府治理能力现代化探析

李崇智

（解放军外国语学院 基础部 河南 洛阳 471003）

党的十八届三中会《决定》指出：要把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。政府作为国家的具体化身，在推进治理能力现代化过程中发挥着主导作用。西部民族地区独特的政治、经济、文化特点对政府治理能力提出了特殊的要求，推进西部民族地区政府治理能力现代化具有重要的现实意义。

一、政府治理能力现代化的内涵及特点

全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理概念进行了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[1]（P23）从这一概念可以看出，治理是多种主体通过平等协商、平等对话等形式在法律的范围内对共同事务进行管理的实践。政府、市场、公民及社会组织构成了治理的主体。

政府的治理能力是指处于特定的历史、社会和自然环境中的政府通过与其他治理主体之间良性互动，对政治、经济、文化、社会、生态进行共同管理，进而维护政治统治，保障国家、社会安全，管理社会事务，平衡社会矛盾，促进社会稳定，服务大众需要的过程中所表现出来的现实或潜在的能力。

政府治理能力现代化，就是政府与其他治理主体之间通过良好合作，运用解决具体问题的新理念、新制度、新措施、新方法及新手段，对社会公共生活实行共同管理，推动政治、经济、社会、文化和生态环境持续稳定发展，实现公共利益最大化。政府治理能力现代化在一些学者看来可称之为“善治”，具体包含以下10个方面的特点：政府合法、实行法治、政治信息公开透明、政府承担公共责任、对公民的要求及时回应、管理有效率、公民积极参与政治社会生活、社会和平稳定、政府公职人员清明廉洁、不同性别阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。[2]

二、推进西部民族地区政府治理能力现代化的现实意义

1.推进西部民族地区政府治理能力现代化，是保证民族地区政治稳定，实现国家长治久安的迫切需要。西部民族地区是维护祖国统一、保卫国家西部安全的前沿阵地，但近些年来却面临着越来越多的不稳定因素。从国内形势来看，达赖集团利用宗教信仰煽动藏区部分信教群众对抗政府，制造有影响力的大动作，发生了2008年拉萨“3·14”事件和多次藏人自焚事件；“疆独”分子与“三股势力”沆瀣一气，制造了2009年乌鲁木齐“7·5”事件和一系列暴力恐怖事件。这些事件对西部民族地区的社会稳定造成了重大的影响。从国际上看，近些年来国外敌对势力“西化”、“分化”社会主义中国的战略图谋始终没有改变，他们在西部对我设置战略包围，并把西藏、新疆作为重要的棋子，大力支持“疆独”、“藏独”，在国际上大肆进行欺骗宣传，蛊惑人心。国际国内的敌对势力狼狈为奸，企图将新疆、西藏从中国分裂出去，给西部的政治稳定和社会发展带来了严重的影响。

西部民族地区的政治稳定和社会发展事关西部地区全面建设小康社会的全局，事关国家安全与领土完整，事关我国国家形象与国际环境，事关中华民族长远生存发展。国内外的严峻形势要求西部民族地区各级政府必须充分认清做好治理工作的特殊重要性和紧迫性，以高度的政治责任感和强烈的使命感加强西部民族地区的社会治理。通过政府治理能力的现代化，调动一切可以调动的力量，探索解决影响稳定发展问题的治理新方式，综合施策，标本兼治，不断提高促进社会发展和维护社会稳定的能力，努力发展经济、改善民生、维护民族团结、保证社会稳定、促进地区和谐。

2.推进西部民族地区政府治理能力现代化，是减少行政成本，提高党和政府执政能力的现实需要。西部民族地区面积广阔，人口分布比较分散，一些地方自然环境恶劣，经济发展水平不高，各地区行政区间相距较远，语言也多种多样。各级政府在如此辽阔并相对贫困的区域内进行执政，需要做好更多更复杂的工作，其行政成本增长过快，行政管理费用过高在所难免。为了获得良好的社会管理效果，减少行政成本，就需要通过顶层设计与制度建设，实现治理主体的现代化，治理内容的现代化，治理手段的现代化，形成政府主导、多方力量共同参与的治理新结构。

3.推进西部民族地区政府治理能力现代化，是解决民族地区各种社会矛盾，推进社会科学发展的需要。由于我国改革开放的非同步性，国内经济社会出现现代与传统、发达与落后、富裕与贫困并存的现象。我国西部地区GDP仅占全国的19.67%，人均GDP不到东部地区的一半。在经济发展、产业结构、社会发展、人口素质等方面均总体落后于东中部地区，而西部民族地区的发展水平与西部地区的平均水平相比，还低于西部地区平均水平。[3]近年来，在推进西部民族地区经济社会发展的过程中，西部民族地区面临着社会矛盾不断扩展的巨大压力。

解决新问题需要用新方法。对于西部民族地区来说，没有现成的答案可资借鉴。政府必须通过解放思想、创新观念来转变发展思路，坚持问题“倒逼”机制，一切以西部民族地区各族人民群众的根本利益为基点，推进政府治理能力现代化。通过政府治理创新实现“善治”，使各族人民在经济发展和社会进步中和睦相处，共同享受改革成果。只有这样，才能真正协调好不同利益主体之间的矛盾，回应社会不同利益主体的利益诉求，解决不同民族之间的各种社会矛盾，把科学发展落到实处。

三、推进西部民族地区政府治理能力现代化的构想

推进西部民族地区政府治理能力现代化具有重要性和紧迫性，但理论和实践并没有现成的东西可以借鉴。在治理理论的指导下，考察和学习其他地区的经验和做法，架构推进西部民族地区政府治理的现代化模型，就成为一种比较可靠的选择。笔者认为，西部民族地区政府治理能力现代化的内容应包括治理主体的现代化、治理内容的现代化和治理方式的现代化等。

1.治理主体的现代化。治理主体的现代化是治理现代化的前提。西部民族地区治理主体现代化是指改变原来地方政府作为治理主体，权力运作实行自上而下的运行方式，以多主体解决公共问题为治理的核心，共同参与到治理过程中来，形成一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系，确认共同目标等方式，实施对公共事务的管理。[4]治理现代化理论中的多主体包括政府、市场、公民和社会组织。目前，由于西部民族地区的市场经济基础还很薄弱，社会自治组织也不发达，加上民族自治地区的政治、经济、社会、文化状况比较独特，因此，在现阶段应强调党和政府在治理中的主导作用，通过设定明确的治理目标，确立现代化治理理念，倡导民主、平等、自由、责任等价值为主要内容的公共精神，不断推进治理的法制、公平、公正、透明、廉洁、高效、和谐。突出治理主体多元的理念，完善西部民族地区的市场经济，发展当地企业和第三产业，培育形成公民社会，不断发挥各种基层自治组织、民族和宗教团体在社会治理中的作用。

2.治理内容的现代化。治理内容现代化是政府治理现代化的关键。经济和社会的发展带来了西部民族地区利益冲突的显性化，“利益结构变化使得处于社会中的少数民族群体有一种被抛弃和被排斥的感觉，这种情况对生活在民族地区的少数民族造成了心理上的不安定”。[5]因此，西部民族地区治理现代化就不仅仅包括对经济发展的治理，还包括通过治理解决政治生活、民族关系、社会稳定、文化卫生、生态环境保护等领域中公众最为关注、反响最为强烈、情势最为严峻的问题。

具体来讲，民族地区治理内容的现代化包括政治、经济、社会、文化治理的现代化。这些治理内容的现代化是相互联系在一起的，需要统筹考虑。政治治理现代化包括完善民族政治体系，培育各民族成员参政议政的积极性，增强国家认同，推进民族和谐、维护政治稳定；政府有效实施民主选举、政务公开、权力监督等，把权力关进制度的笼子，使权力在阳光下运行。经济治理的现代化包括以政府为主导不断完善民族地区的市场经济，提高西部民族地区的经济发展水平，并在经济发展的过程中注意节约资源与保护环境，促进民族地区经济健康高效发展；根据民族地区的资源优势发展特色产业，加强区域合作，突出文化、观光、民族特色旅游，实现西部多民族地区的资源整合，通过规划与合作实现互利共赢。社会治理现代化包括政府提供及时和均等的基本公共服务，逐步提升公益事业和社会保障的水平；推进社会管理现代化，在与各民族群众日常生活息息相关的领域如教育、就业、消费、养老、住房等多方面，实现政府与社会的合作互动，提高社会管理的水平；双管齐下实现社会稳定和发展，用稳定保障发展，用发展维护稳定。文化治理现代化包括大力弘扬中华优秀历史文化增强各民族人民对中华民族的高度认同；用社会主义核心价值提高民族地区群众思想道德水平；建设现代公民文化，提升群众的政治文化素养；加强少数民族特色文化的传承与保护，团结各界各类人员等。

3.治理方式现代化。治理方式的现代化是政府治理现代化的重要保障。治理方式的现代化就是将新理念、新技术、新方法、新制度应用到治理过程中，提高政府管理社会的效率。

一是大力强化治理中的法制化和制度化。法制化和制度化是现代社会治理的基本方式，归结起来可称之为法治。从现实情况来看，西部民族地区在政治、经济、社会运行中的法治环境还比较弱，政府在推进治理现代化的过程中需要注重强化法治意识。一方面培养政府依法治理社会的能力，一方面提各民族群众的法治素养；政府做到依法行政，坚决维护宪法法律的权威，同时鼓励社会组织和公民依法参与社会管理，维护自身利益，使政治、经济、社会在良好的法治环境中推进。

二是加强治理中的信息化。手段创新是良好治理的先决条件。信息化社会已经成为未来的发展方向，西部民族地区治理现代化需要大量引入信息化工具。通过加强电子政务建设，实行政务和社会事务等信息的公开，在弥补公共部门人力资源不足的同时提高服务质量；充分利用计算机和网络等现代科技加工各类信息，并运用专业的管理知识和技能进行诊断和分析，提出政府合理的治理目标；利用快速发展的新媒体积极回应各族人民群众的信息诉求，提高治理主体参与的积极性。

三是在治理过程中引入市场化工具和社会化手段。政府主动退让部分权力，主要提供基本公共产品，集中精力搞好社会服务；向有能力的民间组织转嫁另一部分公共产品，推行市场机制运行，用民营逐步取代垄断经营；积极运用诸如行政听证、公众参与、志愿者服务等社会化行政管理手段，并使这些社会化手段逐步发挥重要作用。

总之，西部民族地区政府治理能力现代化具有重要的现实意义，需要政府在治理主体，治理内容和治理方式方面不断创新，提升治理现代化水平，进而推动民族地区改革的深入和社会“五位一体”全面发展。

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.

[2]俞可平.政府善治——通往幸福之路[J].西部电视，2011（01）.

[3]屠飞鹏.西部连片特困地区县级政府治理转型的困境与出路[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2012（01）.

[4]王娟丽，王跃.西藏民族区域自治地方政府治理创新的概念框架[J].西藏大学学报（社会科学版），2012（06）.

[5]贺金瑞.民族发展政治学的理论和方法[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2006（06）.