违法信息行政公告的服务功能与宪法价值

禹竹蕊

（四川警察学院 四川泸州 646000）

违法信息行政公告的服务功能与宪法价值

禹竹蕊

（四川警察学院 四川泸州 646000）

行政机关和法律法规授权组织基于行政管理职能所作的违法信息公告虽然具有一定的规制功能，却更加具有相应的服务功能和特定的宪法价值，这便是违法信息行政公告实施的正当性基础。总体而言，违法信息行政公告在利用信息的传播提供信息服务的同时实现行政规制，体现了对基本权利的尊重保障，对公平正义的妥善维护和对人民主权的积极回应。

违法信息行政公告；正当性；服务功能；宪法价值

违法信息行政公告，是指行政机关或法律法规授权组织基于公共利益的考量，将其在行政执法过程中收集和制作的行政相对人违反行政法规定的相关信息，通过报刊、网络、电视等媒体，主动向社会公众予以公布的行为。通过建设，中国自上世纪末开始，逐步迈入信息时代。实践中违法信息行政公告风生水起，在社会管理中起到了一定的积极作用。尽管违法信息行政公告这种行为方式缺乏强制力，但却可以灵活地借助现代媒体无处不在、传播迅速的优势和声誉机制的特殊“惩罚”功能，将其效力发挥到最大程度，比较圆满地完成行政管理任务，因而得到了不同执法部门的青睐，被广泛应用在各个行政执法领域。行政机关和法律法规授权组织基于行政管理职能所作的违法信息公告虽然具有一定的规制功能，却更加具有相应的服务功能和特定的宪法价值，这便是这种行为实施的正当性基础。

一、对基本权利的尊重保障

人权是人作为人所应该享有的权利，是人为了满足生存和发展的需要而应当享有的权利。社会进步促使我国公民的宪法意识和权利意识普遍提高。根据新形势下党和国家事业发展的要求，2004年3月14日，我国第十届全国人大二次会议审议通过《宪法修正案》，“国家尊重和保障人权”正式入宪，不仅标志着我国人权宪法保障的完善，也标志着“人权保障”一跃成为我国立法、执法和司法的核心理念。违法信息行政公告属于依职权主动公开信息的范畴，行为直接面向社会公众作出，行为对象是社会公众，因此，这一行为的实施不但可以确保公众知情权、监督权等基本权利的实现，而且也可以保障公众的人身权、财产权不受侵犯，进而促进责任政府、民主决策等价值的实现。

（一）保障知情权和监督权。

知情权，是指公民所享有的了解国家机关及其工作人员所掌握的相关信息的权利[1]。上世纪60年代伊始，公民参与运动兴起，紧接着80年代展开的新公共管理活动，一步步地在全球范围内推广协商、参与、民主的理念，最终于90年代成功地将治理引入了公共管理领域。治理强调公众参与，强调民主协商，强调平等对话。显而易见，治理实现的前提就是公民在事前能否及时获取足够的、准确的有关信息。也就是说，知情权是公众参与的前提，也是确保公众参与质量的关键。同时，随着科技进步，人类社会碎片化现象日趋严重，尤其是知识的高度碎片化，使得我们无法成为各个领域的行家，只能通过获取相应的足够信息来确保对与自己切身利益相关的领域保有基本认知，从而为行为选择作出恰当的安排。从这个意义上讲，知情权也是确保我们行动正确、合法利益免受损失的前提。我国《宪法》第2条明确了我国公民参与行政管理的权利，第41条则明确将“监督权”规定为我国公民的一项基本权利。宪法学者们指出，“倘若期待这种监督权能切实发挥超越传统请愿权的实效性，则要求对知情权这一作为行使监督权之前提条件的宪法权利予以有效的保障……”[2]唯有这样，才能真正确保公民对公权行为进行有效监督和评论，有效防止腐败、专断，有效预防恣意。2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》正是确保知情权、监督权得以实现的规范。这部行政法规对政府信息公开提出了明确要求，其中第9条对于作为政府信息公开一翼的依职权主动公开进行了概括性规定。从中可以看出，凡是涉及公众切身利益的，涉及公众参与的政府信息，行政管理机构都应主动公开；此外，为便于公众监督，行政执法部门还应主动公开其行政职能、执法程序等等。2013年7月，国务院发布《当前政府信息公开重点工作安排》，对当前重点领域政府信息公开工作作出部署，表明了中央政府大力度推进政府信息公开、打造“廉政透明”的服务型政府的坚定决心[3]。由此可见，采集和制作信息成为了行政管理机构提供公共服务的基础和前提，公开和传播信息则是行政管理机构提供公共服务的手段和方式。行政民主的精髓在于行政公开与公众参与，依职权主动公开正是民主参与浪潮下保障公民知情权的举措，违法信息行政公告的实施不但利于公众及时了解与其切身利益有关的违法信息，进行正确的行为选择；还有利于公众了解行政机构对违法行为的查处情况，实施评价和监督，可以有效防止行政执法的恣意，防止行政权滥用，杜绝暗箱操作。可见，违法信息行政公告对于切实保障公民的知情权、行使监督权有着积极的意义。

（二）保障人身权和财产权。

中国古代，官府就已经意识到在遭遇突发或特殊事件时，告示榜文快速而有效率的传播更能突显出较强的应变功能，使官府可以在最快时间内，向百姓告知突发事件发生的经过情形，稳定民心，迅速妥善处置与善后[4]。而今，科技进步使得人类活动范围扩大、活动频率增强，人类自身的决策和行动对自然界和社会生活的干预范围和深度明显增加，所造成的影响也逐步增大。社会进步的阴暗面经过长时间的积累开始暴露出各种问题，其破坏性日渐加大，人类社会正式进入风险社会。人类实践所导致的风险远远超越自然风险，给人类自身的生存和发展带来严重威胁。“外部风险所占的主导地位转变成了被制造出来的风险占主要地位”[5]。虽然各种事件的爆发促使我们的风险意识不断增强，但专业知识的匮乏使得公众越来越依赖政府，寻求政府的帮助以应对突发风险、躲避灾难，确保生命健康和财产安全。违法信息行政公告显然可以起到这样的积极作用。

对于普通公民而言，生存与发展是其作为人享有的各项人权中最基本的内容。唯有拥有生命、身体健康，人才能生存和发展，才可能论及其他基本权利的实现[6]。同时，作为公民谋求自身发展不可或缺的基本要件，作为市场经济秩序中的一大法律支柱，财产权的确立与保护也是各国宪法的共识。当下，日益积聚的各类风险已经成为生命权、健康权和财产权的最大威胁，风险管理变成了各国政府的首要任务之一。信息社会的到来，无疑对风险管理提出了更高要求。一方面，经济条件、技术条件的制约，使得某些人群沦为了现代社会的“信息弱势群体”，不能及时获取相关信息，也无法有效理解和利用相关信息。而专业知识的欠缺、专业术语的使用也在公众与各种食品、药品、产品之间，在公众与专业行政管理之间构筑起无法打破的技术壁垒，信息不对称的现象一时无法避免，防御风险的能力得不到有效提高。另一方面，信息技术的发展，使得信息的产生和传播日渐便捷，但自媒体的发达与泛滥却也使得大量的各种信息充斥网络空间，真假难辨。政府作为主要的责任主体，其信息路径具有相对的功能优势[7]：（1）垄断性的强制力，这使得政府不但可以直接收集、处理信息并向社会无偿提供，还能以法律形式要求相关者对情况予以说明，更能对违法者进行查处；（2）综合信息能力优势，这种优势使得政府的综合信息收集能力和处理能力一般要强于私主体；（3）成本优势，这能有效降低社会整体的信息成本；（4）公信力优势，政府权威的存在使其提供的信息具有很强的公信力；（5）财政优势，财政的支持将政府向公众无偿提供信息变为了可能；（6）公共利益优势，与经营者、生产者、消费者、社会中介组织、媒体一样，政府提供信息也要追求一定的利益，但其价值取向是公共利益。正是因为这六大功能优势，使得政府收集、制作信息具有了绝对优势，也使政府信息公开成为了应对风险管理中各种问题的重要手段。《政府信息公开条例》第10条明确规定政府应该主动公开突发公共事件的应急预案、预警及应对情况的信息和环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查信息。2013年7月，国务院发布的《当前政府信息公开重点工作安排》，也明确指出要重点推进9个方面的政府信息公开，其中就包括了食品药品安全信息、环境保护信息、安全生产信息的公开[3]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求对环境等领域的信息要及时公布。这些信息对于风险防控显然非常重要。作为公权力载体，政府必须建立起风险防控综合体系，才能维护公共利益，切实保障公民的生命权、健康权和财产权。政府提供的公共服务应该包括积极行使行政权以构建预警机制，通过各种途径及时、准确、客观地公开和传播各种权威信息，有效防范风险；同时加强公共管理、行政规制，有效控制风险，将损失降至最低。违法信息行政公告，尤其是公共警示型违法信息行政公告，是警示公众各类风险的有效途径之一，通过公开和传播与社会公众切身利益相关的违法信息（如环境保护、药品安全、食品安全、产品质量等领域危害人身安全和健康、侵犯财产权的违法信息），既可以减免信息不对称造成的悲剧，也可以打破专业知识障碍带来的技术壁垒，还可以警示公众趋利避害，为促进公众有效、合理安排其行动提供了重要的工具性价值。从这一视角看，违法信息行政公告通过公众的积极参与和协作来防范和抵御风险，保护公众的人身安全和财产安全，维护社会公共安全，实现了人权保障的宪政诉求。

二、对公平正义的妥善维护

市场经济早已成为诸多国家的选择。但作为配置资源的有效方式和途径，市场并不能堪称完美，市场机制也无法彻底避免失灵现象[8]。虽然传统经济学理论主张最有效的市场是理性市场，但这样的理性市场需要建立在完全理性和完全信息的基础上，这就意味着市场是完全竞争，市场行为人是理性的，且所有的信息都必须是公开、透明的，交易主体在获得充分信息的前提下可以对自己的交易决策作出准确的判断。显然，这种理论上所主张的完全理性和完全信息在实践中几乎不可能存在。作为一种民主经济，市场经济天生具备自由和平等这两项民主品格，因而其提倡的自由竞争可能导致垄断，以致出现资源配置的低效率；某些公共物品的供给如果要完全依赖市场可能根本得不到妥善解决；外部不经济[9]问题更是市场自身难以消除的“魔障”，为追求经济发展而不惜以破坏生态环境为代价就是外部不经济问题的一大恶果。因此，政府通过积极的经济干预、行政规制来弥补市场调节的缺陷，避免市场失灵，给予市场竞争中的弱势群体最低社会保障，维护社会经济秩序，维护公共利益，维护宪法所倡导的公平、正义，逐步成为了各国的共识。在对市场进行监管时，执法者逐渐发现传统的行政处罚、行政强制等刚性行政方式往往会受到行政相对人不同程度的抵触，甚至引起公众的反感，执法效果并不理想。要想有效阻却违法者继续违法，让其他人不以身试法，维护良好的社会秩序，产生更好的经济效益和社会效益，执法者必须转变思维，更新执法方式。违法信息行政公告虽然直接向社会公众作出，却也会间接对第三方（信息所属人）产生影响，这种行政事实行为兼具规制与服务的双重属性，在让公众及时了解市场出现的各种违法事实、谨慎选择交易对象、避免受骗上当和遭受损失的同时，也可以惩戒违法、稳定交易秩序、提高行政效率，无疑成为了实现市场监管、弥补市场失灵的首选柔性行政方式。

一方面，违法信息行政公告可以降低行政管理成本，提高行政管理效率。传统的针对市场的执法方式投入成本较高，管理效率却并不理想，规制方式与规制目标的不匹配导致执行成为一大难题，有限的监管力量和资源根本无法应对层出不穷的问题。随着经济社会的再度活性化，世界各国开始重新认识和反思许认可等规制监督行政，不规制运动、规制缓和改革几乎成为了法治发达国家共通的课题[10]。信息时代的来临意味着信息技术的全面革新，也意味着信息传递愈加便捷、便宜。信息规制因成本低、效率高、影响广、震慑强、方式灵活等优势逐渐成为各国政府和行政机关首选的规制手段。尽管没有强制约束力，不会直接产生任何法律效果，但任何类型的违法信息行政公告，都会随着信息的广泛传播，在客观上带给违法行为人一定的负面影响。公众对违法信息的知晓、道德批判和行为抵制势必会减损违法行为人名誉，降低其社会综合评价，减少其和经济利益直接挂钩的交易机会。违法行为人为了避免这些不利后果，避免经济上遭受损失，就会被迫加强自律、履行法定义务，不再违法。其他人则能从已经发生的个案中吸取教训，不再以身试法。相关职能部门也能从这些公开的违法信息中及时、全面地了解情况，确保行政执法的连续性、协调性和统一性。可见，违法信息行政公告通过违法信息的公开和传播，整合社会舆论监督的力量于无形，与行政监管形成一种强大的合力，可以有效缓解行政管理机构的执法压力，在宣传法律规范的同时，确保市场管理任务的实现，促使行政管理效率大大提升。“这种公示的价值在一个分工与交易发达的市场体制社会中尤其重要，其对法律实施的促进作用在很多情形下是单纯的罚款工具所无法比拟的，并且市场经济发展越成熟，这种方式就越有效”[11]。违法信息行政公告借助社会力量来达致管理目标，行为本身蕴含着深刻的成本收益考量，不但有助于降低执法成本，还有助于减缓因违法行为众多而带来的巨大执法压力，更有助于大幅提升执法绩效。

另一方面，违法信息行政公告可以促进行业自律和市场良性竞争。对企业而言，处罚是否真正能够起到作用应该从罚款的支出、交易机会的减少和品牌价值减损等多个作用层面进行考量[12]。单纯的罚款对于经济实力雄厚的企业往往收效甚微，起不到真正的惩戒作用。显然，从这一角度出发，与声誉机制和道德谴责相勾连的违法信息行政公告的社会实效远甚于传统的行政处罚。正如美国学者所说，“A clear pre-requisite for corporate self-regulatory codes to be effective is disclosure.”（信息披露是确保企业自律章程得以有效实现的明确的前提条件）[13]。对企业来说，企业的名誉是一种重要的无形资产，众多企业的高层都将企业名誉、商业信誉与市场竞争能力紧密联系在一起，视作培育和保护的重要对象。违法信息一旦公开，面对公众的道德谴责和舆论压力，违法企业往往会强化管理、改过自新、守法经营。相关企业也能受到警戒，从而规范自己的生产、销售和服务行为。例如，受国家工商总局广告司委托，中国广告协会定期通报违法广告案件查处的落实情况，并定期公开点评涉嫌违法违规广告，从而有效地通过大众媒体和社会公众的监督共同促进广告行业的自律工作[14]。此外，作为公共服务的重要内容，违法信息的公开与传播为社会公众的价值判断和行为选择提供参考，有利于企业、团体今后选择诚实守信、遵纪守法的商家作为交易对象和合作伙伴，在保护自己合法权益的同时增强应对市场的能力。可见，作为市场监管的重要手段，信息规则在一定程度上促进了市场淘汰机制的形成，有利于市场的良性竞争，有利于创建公平、开放和透明的市场规则，弥补了市场失灵。违法信息行政公告的作出通过向公众提供相应的违法信息，实现公众的自我判断和自我选择，实现市场主体的自我规制和自我约束，可以有效预防民事纠纷，实现政府对市场的间接调整。

由此可见，违法信息行政公告作为信息规制工具，主动将公权机构对市场的管理置于公众监督之下，增强了行政执法的透明度，便于公众参与和舆论监督，防止暗箱操作和行政腐败，可以实现对市场的高效监管，可以促进行业自律和市场良性竞争，可以预防和纠正违法，从而维护国家法制尊严，维护市场经济秩序，促进社会的公平正义，增进人民福祉。同时，这种柔性行政方式的运用，还可以减缓传统刚性行政方式引发的执法冲突，化解了官民矛盾，增强了行政管理实效，促进了社会治理方式的多元化。

三、对人民主权的积极回应

随着西方近代民族国家的兴起，主权理论开始崭露头角。法国古典法学家让?博丹作为这一理论的首创者，提出主权具有最高性、永久性和统一性的特征。洛克则强调作为最高国家权力的立法权在行使时不能违背人民的意志和利益。而作为人民主权思想的集大成者，卢梭强调国家是社会契约的产物，政府的统治源于人民的委托，人民通过“公共意志”的表达来完成这种委托。基于“公意”理论，卢梭进一步论证了人民主权的两个基本特征，即人民主权的不可分割性和不可转让性。当代德国思想家哈贝马斯则提出了一种程序性的民主理论。他认为人民主权并不意味着每个人都要参与到政治决定中，也不仅仅体现在代议机构由人民掌控，而是应该强调市民社会中个人和团体之间的“交往互动”[15]。

违法信息行政公告是行政机关或法律法规授权组织依职权主动公开违法信息，属于政府信息公开的范畴。而信息公开，正是对人民主权理念的回应。正如汉密尔顿和麦迪逊所说：“人民是权力的唯一合法泉源和原始权威”[16]，人民主权理念的核心思想就是承认国家的一切权力属于人民，政府只有得到人民的授权才具备对国家进行治理的正当性。而政府出于管理职能的需要，在对国家进行治理的过程中必然会涉及对各种信息的收集、制作和处理[17]。这些信息，从本源上说，也属于全体人民所有，政府只能按照人民的授权妥善收集、制作、使用和保管信息，不能也不应垄断各种信息，更不能刻意封锁任何与公众切身利益相关的信息。就像学者所说，互联网时代，从信息传播的角度看，以往中国金字塔形的社会结构正在逐步演变成为一种平坦的“罗马角斗场”结构。这是“一种围观结构，是众人对个体展开的凝视和控制”。政府作为社会管理者，其管理方式、管理手段充分暴露在众目睽睽之下，依靠信息不对称进行公共管理已然失去了作用并“遭受到前所未有的危机”[18]。除了关涉国家安全、个人隐私等特殊信息以外，人民有权要求政府提供内容正确、数量充足的各种信息以便作出行为选择，如果政府拒绝信息公开就与民主原理背道而驰。

上世纪以来，经济、科技、文化的飞速发展，使得人与人之间、社会组织之间、人与社会组织之间、人与国家之间、地区与地区之间甚至国与国之间的交往日趋频繁，公共管理需求大幅增加[19]。服务行政的兴起，意味着行政管理和行政法制的实践中必须更多地注入民主的因素。在一个高度多元化的社会里，公共行政与服务行政的第一要义，就是要承认价值和利益的多元，畅通利益表达的途径，以便公共决策在作出时可以兼顾各种正义理想，并积极化解其中的对立和矛盾，切实提供公共服务，保障公共利益、公民福利。从某种程度上说，采集和制作信息是政府职能部门提供公共服务的前提。与此同时，信息的传播也意味着协商与交换，违法信息行政公告可以在行政执法部门与公众之间产生一种积极的理解与互动关系。从这个角度讲，信息不仅是政府治理的对象，更是政府治理的方式与手段。政府信息的公开，不但有利于公众理智选择行为，有利于公众对公共政策形成共识，还能通过信息的交流与反馈真正达致哈贝马斯提倡的 “交往互动”，将民主政治落到实处。换言之，违法信息行政公告在提供信息服务、规制市场的同时，更为重要的是将政府职能部门发现违法事实、处置违法行为的措施、防控违法行为的举措等主动置于公众监督之下，这种行为所强调的是宏观民主政治体制的运作。虽然行为的实施切实地保障了公众的各项基本权利，履行了服务职能，但是其终极目标应该是对民主政治的回应[20]。

四、结语

当信息公开随着民主法治的进步成为一种势不可挡的世界潮流，屡经发展的违法信息行政公告带着鲜明的时代气息，成为政府在信息社会首选的信息规制工具。首先，这种监管方式契合信息公开法制的要求，提高了行政执法的透明度，便于民主监督的实现。其次，“信息文化具有社会整合功能，它通过价值整合、规范整合、结构整合来实现对社会的整合”[21]。在分工和交易都发达的市场体制社会中，带有较强目的性和针对性的违法信息行政公告，藉由信息的广泛传播导致社会对违法行为人的评价普遍降低，缩减违法行为人的交易机会于无形，从而迫使其作出守法的选择，大大缓解行政机关的执法压力，具有重大价值[11]。不过，作为一种信息规制工具，违法信息行政公告是在利用信息的传播提供信息服务的同时实现行政规制的。对于违法信息行政公告的直接行为对象来讲，其服务功能尤为突出。近代以来，我国行政管理领域中，违法信息行政公告相对“活跃”，其在确保行政实效的同时，宪法价值也得到了最大的发挥，为社会公众提供了有效的行政服务，也对民主政治予以了有效回应。

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(责任编辑:李宗侯)

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特此声明

《四川警察学院学报》编辑部

On Service Function and Constitution Value of an Illegal Information from Administrative Announcement

YU Zhu-rui

Although the administrative organs and organizations authorized by laws and regulations can regulate the illegal information announcement basing on the administrative functions,they have more appropriate service function and special constitutional values.This is the legitimacy base to implement the illegal information form the administrative announcement.In general,the spread of illegal information from the administration announcement is used to supply information services,while the administrative rules and regulations can be taken in action.It embodies the respect to the fundamental rights,properly maintains the fairness and justice and positively response to people's rights.

Illegal Information from Administration Announcement;Legitimacy;Service Function; Constitutional Value

DF3

A

1674-5612（2014）05-0094-07

2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目 《权利保障视野下的违法信息行政公告研究》，项目编号：14YJC20068。

2014-07-10

禹竹蕊，（1975- ），女，四川泸州人，法学博士，四川警察学院教授，研究方向：行政法理论与实践。