我国失独者养老困境及援助路径研究

杨子仪

我国失独者养老困境及援助路径研究

杨子仪

失独者特指计划生育政策下独生子女意外过早离世的父母。他们因失去独生子女而面临诸多精神、生活上的困境，这是一个重要的，但是还没有引起全社会足够重视的问题。本文以福利多元主义为分析视角，认为应该建立一个由政府、社区、社会非政府组织等多元主体共同提供的、满足多方面、多层次需求的失独老人照护体系，这对于缓解失独老人养老压力，完善社会保障制度，全面建设小康社会具有十分重要的理论和现实意义。

失独者 养老困境 援助路径 福利多元主义

杨子仪，南京大学政府管理学院硕士研究生（南京 210008）。

我国独生子女政策实施30年以来，独生子女家庭已经成为一个十分庞大的群体。由于各种原因，该群体中有一部分家庭的独生子女过早离世，父母遭遇晚年丧子的痛苦，除了遭受精神打击外，医疗、养老等问题成为他们最大的后顾之忧。他们无法再获得养育子女的机会与能力，失去了晚年的精神及物质依靠，是真正的空巢老人，人们称之为“失独者”。他们是政策的易碎品，是面临高风险的家庭，如何切实有效地做好援助工作，解决他们的养老困境，是一个极为重要与迫切的问题。

一、失独者的生存现状及存在问题

目前，我国有超过一千万独生子女家庭遭遇丧子之痛，造成大约两千万失独者父母。据卫生部发布的《2010中国卫生统计年鉴》，中国每年新增7.6万个失独者家庭，50岁以上失独者群体日益庞大。人口学专家、《国空巢》作者易富贤推断：到目前为止中国有2.18亿独生子女，在25岁之前离开人世的孩子大概有2009万人，由于医学上把49岁作为生育极限年龄，他们很少人再育有第二子①资料来源：余瀛波，《全国失独家庭超过百万，各地陆续出台帮扶政策》，《法制日报》2012年10月23日。。这些触目惊心的数字告诉我们，失独者群体是我国社会新的弱势群体，是老龄化进程中出现的新问题，他们面临着精神生活与养老保障的双重压力，其生活状况令人担忧。

（一）养老院门槛难以跨过

由于老年丧子难以居家养老，机构养老则是失独者最好的养老方式。但是，这一方式会带来两个问题。

一种是无经济能力负担机构养老费用的老人，其收入只够用于支付日常生活之必需，无法支付对他们来说相对高昂的养老机构的费用。所以，他们往往只能呆在家中，过着艰难而又无人照看的日子。以北京市为例，2011年北京市企业退休人员养老金平均水平为2268元，月最低养老金为1100元，而北京市场化的养老机构收费却在每月2500元到5000元①资料来源：财经网，《中国“失独”老人的养老困局》，2012.07.19.http://www.21fd.cn/a/fengmianbaodao/ 2012071948945.html。相形之下，据《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》显示，农村养老保险覆盖率只有34.6%，月均养老金74元，仅为城市老年人平均月退休金（1527元）的近5%②资料来源：新京报，《中国医疗保险网.我国农村老人月均养老金74元，仅为城市老人5%》，http://www.chira. org.cn/ziyuanzhongxin/gaocengshengyin/book337422.html。由此看来，不管是城市还是农村老年人在基本生活都无法保证的情况下，更不用说支付高昂的养老机构费用了。

另外一种是有稳定退休金收入的老人，他们在经济上有能力支付养老机构较为昂贵的养老费用，但由于失独，在进入养老机构上会遇到一些麻烦。曾有这样一个例子，潘教授今年已经75岁了，在清华大学工作了53年。孩子去世之后，潘教授曾经跑过好几家养老院，想给自己和老伴的晚年找个安置，但所有的养老院都将他拒之门外。因为按照规定，养老院接收老年人需要子女签字，他们的失独现状致使无人可以给他们担负这个责任。

很多失独者虽有一定经济能力，但监护人问题是他们最棘手的问题，养老机构对接收这样的老人程序较为严格，一般至少需要两位远房亲戚签字担保才可以被接纳。机构一方面担心老人神志不清时需要承担的风险，另一方面担心老人的缴费问题。如有些机构规定，若没有亲戚，其他愿意做老人监护人的人员，如社区服务人员来签字也可以，然而，由于要因此承担一定风险以及具有很大的不确定性，很少有人愿意给没有任何血缘关系的老人担当监护人。

（二）法律支持缺乏

2001年我国颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》的第四章第二十七条中提及的失独群体社会保障条款为：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”值得人们深思的是条款中“必要的帮助”概念模糊，这里的“帮助”直接虚化甚至忽略了国家对失独者的具体责任性和义务性。2013年6月，《老年人权益保障法》修订并于7月1日实施，中国的养老问题再一次广泛得到社会各界以及政府的关注，尽管如此，在大规模扩容修订草案中也并未涉及到数量庞大的失独老人。失独者以个体的生育权被限制作为代价并独自承受丧子之痛，他们当年对国家宏观政策做出了具体贡献与奉献，理应获得相应的制度补偿。援助失独者，解决他们养老的精神与物质需求，应该是政府不可推卸的重要责任。

（三）补助标准低且缺乏刚性

直至2007年，国家人口与计生委、财政部联合发出通知，在全国开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作。根据此通知，女方年满49周岁且独生子女伤残死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于80元和100元的扶助金，直至亡故为止。而根据当年的居民消费水平，这样的经济救助对于数量庞大的失独家庭而言只能是杯水车薪，且年龄门槛的设置也使得很多失独家庭被拒之门外。由此可知，补助年龄条件之苛刻，标准之低，无法切实解决失独者的养老问题。

近年来，失独群体的养老问题随着其生活问题的逐渐凸显，已经逐渐引起了中国政府的重视。2012年4月国务院公布的《国家人口发展“十二五”规划》明确提出，鼓励有条件的地区在养老保险基础上，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。随后，各省制定了不同的扶助标准并进行实施。例如，上海从2006年7月1日开始，向符合一定条件的独生子女伤残死亡家庭，给予每人不少于3000元或5000元的一次性补助金①资料来源：第一财经日报，《失独老人养老困局：缺的不是钱而是服务》，2012.07.19.http://finance.sina. com.cn/roll/20120719/012012604125.shtml；北京市自2008年开始发放这项补贴，数额为每人每月200元，直至亡故②资料来源：新京报，《北京失独父母7746人,怕老怕病成该群体最大担忧》，2012.07.30.http://news.xinhuanet.com/health/2012-07/30/c_123493123_5.htm；陕西省决定对年龄在60周岁以上失独家庭夫妇提高扶助标准，同时建立失独家庭养老扶助标准动态调整机制，并在失独时一次性提供补助2～3万元③资料来源：人民网，《陕西将大幅提高失独家庭扶助标准》，2012.09.20.http://news.sohu.com/20120920/ n353620508.shtml；石家庄在对计划生育特殊家庭关怀上走在了前列，2012年7月，《石家庄市计划生育特殊家庭关怀扶助办法》规定失独家庭和独生子女父母发生意外的，均可得到相关救助，并将独生子女患重病救助金大幅度提升至1.5万④资料来源：王小波，《失独老人 孤苦的晚年如何安放？》，《燕赵都市报》2012年9月28日。。

由以上各地方政策可以看出，近几年各个地区都在加大对独生子女伤残死亡家庭的重视和扶助力度。但总体来说，这些扶助项目、范围都还比较有限。而且国家财政支持力度不强，更没有相关法律条文对失独家庭予以保障，各地方政府补助缺乏制度上的刚性，无法从根本上解决有特殊困难家庭的养老问题。

二、失独老人养老困境因素分析

（一）政府与社会的重视程度不够

独生子女家庭是一种存在着高风险的家庭结构，失独风险一旦爆发，将会对家庭乃至整个社会的安定和谐造成极大的威胁。2012年6月5日下午，80多位失独者聚集在国家人口和计划生育委员会人民来访办公室的小院内，他们想和计生委领导面谈一下自己的未来，但领导迟迟不肯露面⑤资料来源：吴家翔，《中国失独老人》，《南方人物周刊》2012年7月23日。。这在某种意义上揭露了失独者无发声的空间，没有“利益代言人”为其说话。

2012年3月，全国的失独父母们委托全国政协委员张晓梅向大会提交了一份建议，要求国家“有必要从政策、法律上扩大救助范围”⑥资料来源：王小波，《失独老人 孤苦的晚年如何安放？》，《燕赵都市报》2012年9月28日。。建议虽然引起了舆论哗然，但由于这部分家庭在整个社会中仍然是“小众”，还未普遍被社会关注，因此，其权益和境遇在很多地方仍然被漠视。然而，此事却提醒我们，这些个例发生的风险潜藏在每个独生子女家庭中。

（二）养老机构数量紧缺且失独者难以集中管理

由于失独者有难以抹平的心灵创伤，他们即使入住机构也会无法适应集体生活，甚至看到别人的儿女来看望父母，他们在心理上都会触景生情、无法平静面对，所以众多失独老人有产生了让失独者统一集中养老的要求。但是随着老龄化程度的不断提高，各地养老院床位紧缺，养老资源供给不足，为他们另立一套养老体系似乎很难实现。以养老机构和床位数为例，目前我国共有各类老年社会福利机构3.8万个，床位150.5万张，平均每千名老人占有床位数仅8.6张，与发达国家平均每千名老人占有床位数50～70张的水平相差甚远①资料来源：刘红尘、张晶晶，《养老床位不足——医养结合模式成发展主流”》，《老年时报》2007年4月12日。，远远不能满足老年人的机构照料需求。由于受我国总体养老资源的限制，失独老人的集中照料诉求很难得到满足。

尽管失独者数量庞大，但在社会上又较为分散，各地的失独群体数量相对较小且难以统计，容易使社会忽视失独者现象。由于失独者没有利益代言人，往往出了问题不知道找谁维权，在失独者与政府及社会之间形成一定的隔阂。必须充分认识到，失独群体面临的已不单纯是一个经济问题，更是一个社会问题，需要政府和社会形成合力加以解决。

（三）非政府组织发育不成熟

随着市场经济的发展，市场机制触及到社会生活的各个角落，虽然市场机制有众多优点，但也应该看到，市场机制在造成贫富差距，增加新的社会问题的同时，对于复杂的社会问题却是“失灵”的。而在“市场失灵”的领域，政府也是“有限理性”，政府不一定可以弥补市场的不足。非政府组织等第三部门通过专业服务、志愿者介入及社会资源的调动与整合，对特殊群体提供服务，增进社会福利，能起到政府组织不能起到的作用。相对于发达国家和发达地区，我国的非政府组织发育不良，发展落后，存在人均拥有量不足、经费不足、法制滞后、志愿者提供服务不足等问题。在非政府组织整体落后情况下，失独老人所期望的针对他们的一些特殊服务就难以实现。

三、失独老人养老援助路径分析

近年来，在西方社会福利与社会政策领域，福利多元主义广为盛行。该理论又称为混合福利经济，其核心理念是分权和参与，主张福利主体与福利来源的多元化，倡导应由包括国家、市场、个人与家庭、社区、志愿者组织和其他社会主体形成一个多部门参与的社会福利供给体系，并承担各自相应的责任，从而实现福利国家向福利社会的转型（Hatch&Mocroft，1983；Rose，1986；黄源协，2001）。以此为视角来分析我国失独者的养老困境具有积极的理论和实践意义。一方面，引入多元化主体参与对失独者的社会救助与福利供给，整合社会资源，扩大了失独者的援助范围，提升了对失独者的援助效率；另一方面，中国具有强调家庭作用的传统文化和价值观，有密切互动的邻里关系，它们在福利提供中有不可替代的作用，可以使区域自组织系统内部的各要素通过相互作用自发地形成某种秩序和模型，对援助失独者无疑是一个可行的路径。

（一）政府角色重建，发挥主导作用

福利多元主义视角下的政府被视为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理者、仲裁者以及促使其它部门从事福利服务供给者的角色。对于失独老人这样一个特殊的群体，在他们晚年无法享受天伦之乐，且因为“养儿防老”的路径已经断裂，国家负起养老的主体责任，对他们既是一种物质上的帮助，更是一种心理上的慰藉。

第一，完善针对失独者的法律规范，明确失独者多元化照护路径。由于法律规范的缺失，我国针对失独群体的政策具有补助低、标准不一且缺乏刚性等缺陷，要加强立法的针对性与可行性，将失独老人这一特殊群体纳入制度性保障框架内。以立法的形式明确家庭、社区、养老机构、非政府组织等责任主体的义务与作用，为失独老人照护提供权威性、制度性的法律保障，从根本上实现失独者多元化照护的路径。

第二，加强对失独老人的财政支持。站在福利多元主义视角，必须充分发挥政府、养老机构、家庭、私人营利机构和社会非营利机构的合力，提供多方位的失独者照护服务。在政府向其发放适当补助金的基础上，再由政府通过购买服务，由服务机构向失独者提供最基本的照护服务；加大对地方基层组织开展社区养老照护工作的财力、物力和人力资源支持，尤其是对经济困难地区应该加大财政补贴额度。政府在政策上大力扶持民营养老机构的发展，充分发挥其专门性与专业性的特点，为失独者提供养老服务，解决其具体问题。

第三，明确社会抚养费数额及去向，同时加强对各责任主体的监管。《中国经济周刊》记者姚冬琴曾报道过，有媒体曝出社会抚养费（即超生罚款）金额可能超过200亿，但是去向成谜。尽管没有准确的数字，但社会抚养费征收总额巨大，是一个不争的事实。《社会抚养费征收管理办法》明确规定，社会抚养费征收必须严格执行“收支两条线”，但在实践中，地方财政难以保障计生经费的情况并非个案，截留、挪用、挤占社会抚养费的情况时有发生。因此，要明确社会抚养费的数额及去向，利用该资金对失独者进行补助和帮扶。严格资金划拨监管，保证财政资金的有效合理利用，增进社会福利，切实保障失独者的权益。充分调动舆论、媒体和社会各界的监督力量，形成强有力的监督体系，将用于失独老人护理的财政资金落到实处，提高制度运行的透明度和效率。制定严格规范的养老服务机构、护理人员的资格审核机制和服务标准，保证照护服务的质量。

（二）养老服务机构为失独者开通绿色通道

福利多元主义强调社会力量的重要性，因此，养老服务机构应为“失独”者开通绿色通道。失独者入住养老机构存在经济和非经济两方面的问题。对于经济方面的问题，政府应积极承担责任，通过评估指定每个地区专门接收失独老人的养老机构，对其进行财政拨款，保证失独老人在养老机构能够老有所依、老有所终；对于非经济方面的问题，即失独老人担保人问题，应由各地计生部门负责，派专门人员管理这些老人的养老送终问题。

同时，作为专业性的社会照护养老机构，首要的职责就是向服务的消费者提供优质高效的照护服务、满足更高层次的特殊需求。加强行业自律，遵守社会法律法规，接受政府、消费者以及社会其他组织的监督。特别是对失独老人这样的特殊群体，他们在心理上更敏感和脆弱，因此，要提高照护人员的素质，使老人获得公平的对待以安度晚年。

（三）充分发挥社区优势，做好国家政策的传送带

福利多元主义强调福利服务中的分权和参与。“分权”是政府不再作为唯一的主体提供福利服务，“参与”是非政府组织参与福利的提供。社区是对失独者提供援助性服务的最为直接的载体和平台，是失独者服务体系中的重要力量。社区利用社区成员集中的优势，调动、整合与应用社区资源，调动社区成员援助失独者的积极性，推进社区互动互助，充当国家政策的传送带，实现社区养老资源的优化配置和合理利用。

第一，完善社区医疗服务。结合医疗服务中心或者医药研究所，在社区设立卫生服务站点，为社区内60岁以上失独老人建立专门的健康档案，由专职助老服务员为社区居家养老服务网点开展安全和卫生检查，并做好记录。同时，建立失独老人应急呼叫救助系统，为失独老人安装“平安铃”，每天安排助老服务员接听，并安排专门帮扶人员开展应急服务，以便老人出现紧急情况能够随叫随到，确保老人的安全。

第二，社区服务的全面化与多样化。组织与安排形式多样的活动，为社区失独老人提供多方位的服务。具体表现为：家庭慰藉服务——由社区工作者为失独老人提供慰问、聊天、陪伴等精神型服务；拓展型服务——社区工作者为失独老人组织并提供聚会、旅游、娱乐等扩大社会交往的服务；解困型服务——针对失独老人的具体困难，为他们在家务、医疗照顾等方面提供援助性服务；临终服务——在专业性心理疏导的基础上，缓解临终老人的紧张与痛苦，让老人走好最后一程。

第三，社区管理的信息化。社区照顾系统需要一个统一管理的平台，失独老人可以通过这个信息化管理平台得到更为便捷的服务。由专业软件人员操作与管理信息平台，对所有社区信息加以整合，从而使信息规范化以利于管理。同时，社区管理的信息化也促使社区信息传递更加通畅，提高社区管理效度，更好地为失独老人服务。

（四）社会工作介入失独者照护体系

第一，建立心理救助机制。社会工作运用正常化理论和回归理论来解决服务对象精神和心理上的问题。经历了“白发人送黑发人”的悲楚，步入老年的失独者很多不再愿意接触社会，他们的心理变得脆弱和敏感。因此，社会工作者应该帮助失独者置身于积极的社会关系中，走出自我封闭，重新回归社会，通过专业的社工提供合适的心理辅导和支援，建立和完善失独群体的心理救助机制，对于缓解失独者精神压力是十分重要与必要的。

第二，加强社会工作队伍的建设。失独者群体的个体差别会使精神援助工作变得极为复杂，所以，社会工作者要针对失独者进行个性化的志愿服务。但事实上，由于我国社会工作发展不完善，失独父母极少能够得到专业心理支援。在中国，这一块空白常常是由亲戚、朋友来填补，此类非专业人士所能提供的心理医治极为有限。因此，要积极加强基层社会工作者的专业化培训，促使社会工作者熟练掌握心理治疗技能并能运用到实践中去，使心理治疗工作更加高效有序地进行；同时应完善人才保障机制，使更多的社会工作者更加积极地致力于对失独群体的关心和爱护。

第三，社会工作介入失独者互助网络。社会网络理论认为，社会支持网络具有缓冲压力、直接及整体保护两大功能，是补足正规社会服务的一种有效支持模式（戴维·A·哈德凯瑟等，2008）。社会工作者善于采用个人网络策略、自愿联结策略、互助网络、邻里援助网络、社区授权网络等方法帮助个人或群体解决问题。因此，社会网络理论应当在失独者社会工作中受到广泛的重视及采纳，因为它能够提供一个系统的方法去分析人与人之间的联系，加深社会工作者与失独者之间、失独者与失独者之间、失独者与正常家庭之间的相互沟通及理解。

立足福利多元主义视角，失独者养老服务及援助应该是基于服务主体的多元化、服务内容的多元化、服务形式的多元化，建立一个以政府为主导、以非政府组织为实体，以机构养老和社区养老为依托的失独者照护体系。在老龄化程度越来越严重的大背景下，全社会要关注、关心、关切失独者问题，在制度上，把失独者保障作为特惠性政策加以制定实施，在援助形式上，把失独者服务作为特殊的社会服务加以重视与推进；把失独者援助与服务纳入到社会保障与社会福利体系的框架中，提到民生建设的高度来认识与实践。

[1]戴维·A·哈德凯瑟等，2008，《社区工作理论与实务（第二版）》，夏建中等译，北京：中国人民大学出版社。

[2]黄源协，2001，《台湾社区照顾的实施与冲击》，《台大社工学刊》第5期。

[3]Hatch,S.;Mocroft,I.Components of welfare Voluntary organisations,social services and politics in two local authorities[M]London：Bedford Square Press/NCVO.1983:112.

[4]Rose,R.Common Goals but Different Roles:The State’s Contribution to the Welfare Mix.In Rose,R.&Shiratori,R.(Ed)The Welfare State East and West.[M]Oxford:Oxford University Press.1986：5

编辑/杨恪鉴

C916

A

1672-4828(2014)01-0135-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.01.019