为什么要推进“镇改市”试点

冯 奎



为什么要推进“镇改市”试点

冯 奎

7月下发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》中提出“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”，即媒体所说的“镇改市”试点，引起社会广泛关注。

目前，全国有19800多个建制镇。小城镇在经济、社会发展方面，分化非常大。其中有一类镇，吸纳外来人口特别多，经济也比较发达，社会发展水平相比一般的镇要更高一些。据不完全统计，这一类镇中，人口在5万人以上的镇，全国就有800多个；人口在10万人以上的约有200个，被称为“特大镇”。

“特大镇”现象在浙江、江苏、广东、福建等沿海发达省份尤其显著。笔者曾于2012年对浙江省乐清市柳市镇、永嘉县瓯北镇、苍南县龙港镇、平阳县鳌江镇、瑞安市塘下镇进行调研发现，这5个镇在当年全国“千强镇”中的排名在第20～300位之间；镇区人口在10万人上下；镇域GDP在80亿～400亿元之间；财政收入在10亿～20亿元之间，占所在县（市）的比例都在30%以上；第二、三产业比重超过了80%。这些镇从经济意义上来看都可称为小城市，但从行政意义上说还是镇的建制。这些镇已基本不再需要一些涉农部门，但按照镇的标准照样配备，而事关城市经济发展的部门，地方急需却苦于没有相应编制而无法配备。再如社会管理的部门，如公安局、派出所等，按照镇的标准设置，导致人手、经费严重不足，无法满足管理10万人口级社会所需。再扩展一点来说，财权、规划权、土地指标和开发等权限，按照经济社会发展水平来看，这些镇都应享有而实际上却没有。可见，行政体制已经不能适应发展需要，掣肘城镇健康发展。因此，推进“镇改市”试点的意义重大。

第一，有利于巩固已有的改革探索。我们过去进行过一些扩权强镇的改革探索。但有些权力放放收收、收收放放，并不稳定，改革得并不彻底。经过不断发展，“特大镇”变市的条件已经成熟，应该适时给它们以市的称呼，同时赋予更大的管理权限，让它们站到新的更高的发展起点上。

第二，有利于优化与完善城镇体系结构。未来的城镇化发展，要以城市群作为主体形态，依托大城市，重点发展中小城市。中小城市从哪里来？光靠现有的县级市远远不够。重要的是要发展一批有潜力、有活力的中小城市，“镇改市”就是一条极其重要的途径。

第三，有利于推进城镇化进程中的行政管理体制改革。近20年来，由于各种原因，没有修订过设市标准，也没有较大规模地设市。恰恰是这20年，我国城镇化进程非常快，城镇化人口增加3亿多。如何通过低成本的设市模式探索，走出一条道路来，需要试点。从“特大镇”入手，推行“镇改市”试点，切口小，又有可复制性。

第四，有利于推动“特大镇”自身发展。广东、浙江、福建、江苏等地在一些镇进行小城市培育，规划标准上去了，行政管理架构优化了，社会资本活跃了，使得经济发展水平、基础设施与公共服务水平有了明显提升。这样来看，通过城镇化推动经济与社会发展，“镇改市”的探索与实践中蕴藏着巨大潜力。

当然，“镇改市”试点牵涉面极宽，需要配套的相关改革条件很多，不能操之过急。且试且行、且看且思最为关键。

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委员会秘书长）

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