东莞第一法院适用小额诉讼程序的调研报告

陈 冰

东莞第一法院适用小额诉讼程序的调研报告

陈 冰*

2012年8月31日修改的《民事诉讼法》第162条确立了我国的小额诉讼程序制度。小额诉讼具有简易、便利、快速等特征,有利于降低诉讼成本,提高诉讼效率,方便当事人诉讼,其目的不仅仅在于分流民事案件,减轻法院的负担,更重要的还在于通过简便易行的司法解决纠纷机制,实现司法的大众化,即“通过简易化的努力使一般国民普遍能够得到具体的有程序保障的司法服务。”①[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,第275页。小额诉讼的实质是国家为公民提供的一种廉价司法救济途径。本文在实地调研的基础上,对东莞市第一人民法院(以下简称东莞第一法院)适用小额诉讼程序的实际运作情况作一些介绍和分析。

一、东莞第一法院适用小额诉讼程序的概况

东莞市第一人民法院成立于2009年1月1日,下设11个人民法庭,现有在编干警及职工278人,其中法官142人。作为东莞地区最大的基层法院,东莞第一法院连续四年结案数超过4万件,约占东莞两级四家法院案件总数的40%,连续三年法官人均结案数超过广东全省法官人均结案数的3倍(2012年该院法官人均结案数394.56件,全省约120件,全国约60件)。2011年5月5日东莞第一法院启动小额速裁试点,并安排2名法官专门审理小额速裁案件,开始对小额诉讼的实践进行探索,积累了一定的经验和办法。

自2013年1月1日新《民事诉讼法》施行至2013年8月31日,东莞第一法院受理符合小额诉讼程序的案件1317件,占一审民事案件11.17%。其中调解结案的1116件,调解率为84.74%;撤诉案件98件,撤诉率为7.44%;判决结案的103件,平均审结期限为15日。①本文数据来源于东莞市第一人民法院审判管理办公室。在此,要特别感谢为此次调研提供帮助的东莞市第一法院民一庭和审判管理办公室的法官们。

调研中我们发现,东莞第一法院审理的小额诉讼案件具有以下特点:第一,案件种类相对单纯化。小额诉讼案件的案由主要集中于一般侵权纠纷(含交通事故纠纷)、民间借贷纠纷、消费类的买卖合同纠纷、赡养费(抚养费)纠纷等债权债务纠纷,尤其小额分期付款和信用卡支付的案件比较突出,这与东莞经济较为发达的客观现状密切联系。第二,审判程序的“非正式化”。小额诉讼程序并不遵循严格的司法程序,其形式简化,程序相对宽松,法官通常不使用法律术语,原、被告双方在一种比较随和的诉讼气氛中参与案件庭审,可以在很高程度上缓解双方对立紧张的关系。低廉的诉讼费用(仅为普通案件受理费的1/2)也体现了经济廉价的特质。第三,小额诉讼程序的“优先化”。对符合小额诉讼条件的民事案件,法院在立案、排期和审理等环节予以优先,以便更好地发挥小额诉讼程序便捷、高效的功能。应当肯定的是,小额诉讼程序确实为当事人快速、便捷地解决纠纷提供了更多的程序选择,对纠纷的及时化解和维护社会和谐稳定具有重要意义,是司法为民、司法亲民、司法便民价值理念的重要体现。但也应当承认,小额诉讼程序作为一种新的诉讼制度,法律条文的粗疏使得基层法院的操作缺乏统一的规范,减弱了它的优势,并且增加了额外的工作量,导致小额诉讼程序实际适用比例偏低,小额诉讼程序的价值和功能未能得到充分彰显。

二、东莞第一法院适用小额诉讼程序的问题及分析

新《民事诉讼法》第162条仅对小额诉讼作出原则性规定,但未有详细的操作规则,最高人民法院迟迟未能颁布相关的司法解释,各地的做法极不统一。在调研中,承办小额诉讼案件的法官普遍反映无所适从,对小额诉讼程序的适用范围、具体程序以及救济途径等问题的困惑较多。

(一)关于小额诉讼程序的适用范围问题

新《民事诉讼法》第162条对小额诉讼程序的适用条件采用“主观标准”加“客观标准”的模式。“主观标准”是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单民事案件,需法官在立案和审理过程中对个案作出判断。“客观标准”是“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”。

根据广东省统计局发布的数据,2011年度广东省城镇就业人员年平均工资的30%仅为13546元。东莞市是广东省经济最发达的地区之一,2011年人均GDP为57600元。小额诉讼的标的额为上年度就业人员年平均工资的30%这一客观标准较之试点期间的5万元的标的额标准有大幅下降,由此成为客观上制约小额诉讼案件数量的主要原因之一。立法机关在界定小额程序适用标准时设立了“客观标准”和“主观标准”,本意是在实践中能尽量扩大小额程序的适用范围。实务中有些案件标的额虽然符合小额诉讼案件的“客观标准”,但由于当事人双方矛盾争议较大,不符合“主观标准”而导致小额程序无法适用。换言之,同时符合“客观标准”和“主观标准”的小额案件少之又少,从而限制了小额诉讼程序的适用空间,抑制了小额诉讼程序功能的发挥,导致小额诉讼程序成为空中楼阁,“好看但不好用”。

(二)关于小额诉讼程序的适用原则

对小额诉讼程序强制适用还是选择性适用,各国和地区的做法不一,有的采取强制适用,也有的采取选择适用。少数国家法律规定小额诉讼程序由当事人选择适用,如日本立法将选择权赋予双方当事人。一方面,原告欲适用小额诉讼程序,在起诉时必须向法院提出申请;另一方面,如果被告不同意,则可申请转入通常诉讼程序。这样,基于原告的选择而开始的诉讼就转入通常诉讼程序。不过,法律对被告的申请有严格的期间限制,即必须在口头辩论期日中被告辩论之前提出,若被告辩论完毕或口头辩论期日终了,则丧失申请权。①熊跃敏:《日本民事诉讼中的小额诉讼程序概述》,载《当代法学》2002年第5期。绝大多数国家和地区法律规定,对于符合规定数额的小额案件,强制适用小额诉讼程序,同时还规定,对于超过法律规定金额的案件,纠纷双方可以选择适用小额诉讼程序,例如,我国台湾地区规定,争议数额在10万元新台币以下的案件强制适用小额诉讼程序,50万元以下的案件当事人可以书面约定选择适用。②齐树洁主编:《台港澳民事诉讼制度》,厦门大学出版社2010年版,第111页。从民事司法实践经验来看,权利人基于尽快实现权利的需要,一般都愿意选择小额程序,而债务人通常是能赖就赖,能拖就拖,往往拒绝适用小额程序。也就是说,小额程序被双方当事人共同选择的概率很低,进而造成小额程序被闲置的可能性很大。小额诉讼程序在东莞市第一法院的实际运作中也同样面临上述困境,这与小额诉讼程序设立的目的和初衷背道而驰。一旦当事人之间发生了纠纷,形成对立冲突的关系后,在当事人普遍不具备诉讼理性的情况下,双方就程序事项达成协议的情形在实践中非常少见。如果要求小额诉讼程序的适用以当事人选择为条件,小额程序事实上将失去适用价值而形同虚设。

在调研中,部分法官表示,现行立法对小额诉讼程序的强制适用限制了当事人的程序选择权,使得简化的小额诉讼程序由于缺乏当事人的合意而有失程序的正当性。我们还发现,小额案件的当事人很多情况下都会对小额诉讼程序的适用有异议。对于是否应当赋予当事人的异议权以及对当事人异议如何处理,现行立法未有明确回应。东莞第一法院在审理小额案件的过程中,审判人员往往会结合案件具体情况,判断是否应当适用小额诉讼程序。由于小额诉讼推行的时间还不长,本着“逐步推进,平稳实施”的基本方针,法院对小额诉讼程序的适用比较谨慎,这是可以理解的。这也是小额诉讼程序实践中适用比例偏低的原因之一。

(三)关于小额诉讼程序的救济方式

新《民事诉讼法》规定小额诉讼程序实行一审终审,但对于小额诉讼程序的救济途径未作出明确规定。从立法设计的意图来看,一审终审是小额诉讼程序区别于简易程序的本质特征。然而,一审终审之后的判决如果出现错误,应如何救济呢?

从东莞第一法院的实践来看,其受理的1317起小额案件中有1116件是调解结案的,由于调解本身就排除了上诉,无法证明一审终审的必要性。在符合小额诉讼程序的判决结案的103起案件中,当事人无一人申请再审。从表面看,小额诉讼程序似乎完美地解决了纠纷,做到了案结事了,然而事实上,小额诉讼程序在一定程度上是以牺牲程序的正式性乃至牺牲一部分正义来实现效率的。在与当事人接触的过程中我们也了解到,正是小额诉讼程序的一审终审对当事人上诉权的限制,使得大量当事人不愿选择适用小额诉讼程序,如若再不赋予当事人以其他救济手段,当事人以牺牲正式程序所换来的“正义”有可能是“不正义”。

在调研中我们还了解到,有法官认为,民事诉讼法设立小额诉讼程序的目的在于快速解决纠纷,如果一审判决生效后仍赋予当事人申请再审的权利,则难以实现小额诉讼程序的立法目的。到底应以何种方式对小额诉讼程序进行救济,是申请复议还是申请再审?如果规定申请复议,是向同级法院还是向上级法院?如果向上级法院申请,复议与二审的区别何在?如果允许申请再审,再审的标准应如何界定?这是此次调研中法官反映强烈并希望尽快解决的问题之一。

三、东莞第一法院小额诉讼程序适用的具体做法和对策

东莞第一法院以2012年广东省高级人民法院《关于适用小额诉讼程序审理民事案件的操作指引》(以下简称《操作指引》)的相关规定为指导,结合该院小额诉讼程序实际使用的特点,总结出一套经验和做法。

(一)扩大小额诉讼程序的适用范围

鉴于新《民事诉讼法》对适用小额诉讼程序标的额的客观标准规定得非常明确,暂无松动的空间,故为了扩大小额诉讼程序的适用范围,真正发挥小额诉讼程序及时化解纠纷,迅速实现“案结事了”的基本功能,应尽可能地扩大小额诉讼程序适用案件的范围。

1.扩大适用该程序的民事责任类型

理论界和实务界都倾向于将小额诉讼程序的适用范围限定于“金钱给付”的民事责任,以避免小额诉讼程序被滥用。但事实上,诸如排除妨碍、恢复名誉、消除影响等类型的民事责任,并不一定影响案件审理的难易程度。为此,东莞第一法院在实践中并未将此类案件限定于“金钱给付”类型。

2.扩大适用于所有合同纠纷

鉴于合同纠纷类型广泛,仅从案由区分是否可用于小额诉讼程序也不尽合理,东莞第一法院按照《操作指引》的规定,将小额诉讼程序扩大适用于所有合同纠纷案件,包括但不限于借贷、买卖、租赁、借用合同纠纷以及供水、电、暖、热等合同纠纷。

3.扩大婚姻家庭纠纷案件的适用范围

东莞第一法院将“身份关系明确的继承纠纷、不涉及子女抚养的离婚后财产纠纷案件”一并纳入小额诉讼。为缓解巨大的案件压力,该院根据试点期间的经验,对“身份关系明确、不涉及子女抚养”的简单的继承、财产分割纠纷,予以适用小额诉讼程序。

4.扩大适用于劳务合同纠纷

对于劳务关系清楚,仅在劳务报酬给付数额、时间上存在争议的劳务合同纠纷案件,其事实较为清楚,性质较为简单,可以将其纳入小额诉讼程序的适用范围。

5.扩大适用于劳动争议案件

劳动争议案件在广东省民商事案件中占较大比例,且当事人往往有多项请求权,包括工资、加班工资、经济补偿金、赔偿金及工伤保险待遇等。若依照一般案件的做法,很多劳动争议案件的上述诉讼请求标的总额将超过小额诉讼标的额,无法适用小额诉讼程序。

最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第13条规定:“劳动者依据调解仲裁法第四十七条第(一)项规定,追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金,如果仲裁裁决涉及数项,每项确定的数额均不超过当地月最低工资标准十二个月金额的,应当按照终局裁决处理。”即只要劳动者的分项诉讼请求符合上述标准,则仲裁委对该项的裁决为终局裁决,用人单位不服该裁决的,不得提起诉讼。参照该条规定的精神,东莞第一法院规定,对劳动争议案件当事人请求的单项数额符合上述规定条件的,可适用小额诉讼程序审理。此规定有利于扩大小额诉讼的适用范围,尽快化解劳动争议纠纷。

6.不排除当事人变更诉讼请求、追加当事人情形下的适用

当事人变更诉讼请求或追加当事人并不必然导致案件的难易程度发生变化,不应仅以此为据将其排除在小额诉讼程序的适用范围之外。因此,在当事人变更诉讼请求、追加当事人的情况下,只要符合小额诉讼规定的,仍可适用小额诉讼程序审理。此外,当事人变更诉讼请求、追加当事人以及提起反诉的情形,如果双方当事人同意,经法院准许应当可以适用小额诉讼程序。

此外,《操作指引》还规定,对于“其他适宜适用小额诉讼程序审理的案件”,法院可根据情况予以适用。目前,东莞第一法院考虑到该院案多人少的实际情况,将不当得利和无因管理纠纷案件也一并纳入小额诉讼程序的适用范围。

(二)当事人选择适用

小额程序实行一审终审,限制了当事人上诉的权利。因此,小额程序的具体设计应尽可能地赋予当事人的程序选择权,以制约由于过分追求效率所可能导致的基本程序保障的缺失。东莞第一法院出于尊重当事人程序选择权的考虑,突破了我国现行立法对小额简单案件强制适用小额诉讼程序的规定,在实践中对小额诉讼程序的适用以自愿为原则,双方当事人可以约定适用小额程序,在其提出诉讼时,可以衡量各种诉讼程序的利弊得失,自行选择适用何种程序。法院应对案件进行审查,符合小额程序适用情形的应当准予适用;不符合的,则裁定适用简易程序或者普通程序。

最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》赋予当事人程序异议权,而与一般简易程序相比,是否适用小额诉讼程序对于当事人具有更大的程序利益。在实践中,东莞第一法院允许当事人对法院适用小额诉讼程序提出异议。《操作指引》规定当事人的异议申请可以口头或书面形式提出,但未明确使用异议权的概念。为了充分发挥小额诉讼快捷高效处理纠纷的程序功能,《操作指引》尽可能简化对当事人异议的处理方式。规定主审法官经审查认为当事人的异议不成立的,可当庭或在收到异议之日起3日内,以口头或者书面形式作出裁定,驳回其异议申请;如当事人异议成立的,则以口头或书面形式作出裁定,将案件转入简易程序或普通程序审理,并及时告知各方当事人。口头裁定的,应记入笔录。当事人对该裁定不服的,不得提出上诉。

(三)将再审作为小额诉讼程序的救济途径

从小额程序的性质来看,小额程序并不属于非讼程序,而是一种更加简化的简易程序,仍然属于诉讼程序。小额诉讼实行一审终审并不意味着剥夺当事人获得救济的权利。小额诉讼实行一审终审的原因,主要是考虑到小额案件标的额较小,案件事实简单、法律关系清楚、争议不大,一次审理就能够查明事实,解决争议,因而在操作程序上予以简化。由于小额诉讼程序的审理过程不受法庭调查、法庭辩论的限制,当事人的诉讼权利在适用小额程序过程中已经被正式司法程序所简化了,因此,为保障当事人获得公正司法裁决的权利,必须赋予其有效的救济手段。

小额诉讼实行一审终审是区别于简易程序和普通程序的本质区别。由于一审终审已经限制了当事人的上诉权,如果不赋予小额诉讼当事人有效的救济途径,当事人的程序保障权将受到严重影响,也与司法为民的理念背道而驰。从保障当事人合法权益的角度出发,应允许当事人申请再审。人民法院经审查,原小额诉讼判决符合《民事诉讼法》第200条规定的条件的,应决定再审,并依照《民事诉讼法》第207条的规定决定适用的程序。如由原审法院审理的,按照第一审普通程序审理,所作出的判决、裁定,当事人可以上诉。如由上级法院提审的,按照第二审程序审理,所作出的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

总之,一审终审的判决和两审终审的判决一样,都属于生效判决,而所有的生效判决如果存在法律规定应当纠正的错误,应当统一适用再审程序。从另一角度看,通过再审程序对小额案件的当事人进行事后程序救济,也有助于建立审理小额案件的法官约束机制。

(四)关于小额诉讼案件的审理程序问题

小额诉讼程序具有程序便捷、高效的优势,因而应尽可能为当事人提供诉讼便利,灵活安排案件的审理时间和地点,简化审理程序。

1.灵活确定审理期限

小额诉讼程序是一种特殊的简易程序,快速高效是其最大优势与特征,应比一般简易程序更为快捷,因而审限应较一般简易程序更短。有观点认为,小额诉讼程序应在一个月内审结。①高民智:《关于小额诉讼程序的理解与适用》,载《人民法院报》2012年12月6日第4版。《操作指引》亦规定适用小额诉讼程序审理的案件,一般应在立案之日起一个月内审结,但对于案件未能在一个月内审结的,也并不必然转入普通程序重新开庭审理,否则将浪费司法资源,不利于发挥小额诉讼程序的优势。东莞第一法院考虑到多数案件可能确实难以在一个月内审结,办理审限延长手续反而增加工作量,因而参照《民事诉讼法》对简易程序审结期限的规定,规定小额诉讼案件如因各种原因导致案件确实无法在3个月内审结的,应当将案件转入普通程序审理。

2.缩短举证期限和答辩期

由于适用小额诉讼程序审理的案件事实简单、法律关系清楚,故对于当事人的举证或答辩期限应相应缩短,以便及时结案。对于双方当事人均已到庭,且明确表示放弃答辩期和举证期限的,法院可在告知放弃答辩期和举证期限的法律后果后,将有关情况记入笔录,立即开庭审理。当事人明确表示不放弃答辩期或举证期限的,可由法院指定或当事人自行约定不超过7日的答辩期或举证期限。

3.简化传唤、送达方式及审理程序

东莞第一法院广泛采取电话、电子邮件、传真、手机短信等方式简化传唤、送达方式。庭审程序可不受法庭调查、法庭辩论、最后陈述以及法庭调解等程序限制,庭审程序可灵活安排,争取做到一次开庭,当庭宣判,当庭送达裁判文书。

4.对当事人申请委托鉴定、评估、勘验和提出管辖权异议的处理

在小额案件审理过程中,当事人对一些证据材料会提出异议,并申请委托鉴定、评估、勘验,或者对法院的管辖权提出异议。如因当事人申请委托鉴定、评估、勘验和提出管辖权异议等情形导致案件确实不宜继续适用小额诉讼程序审理的,人民法院可转入其他程序继续审理。如当事人的异议并未增加案件的复杂程度的,可继续适用小额诉讼程序审理,但委托鉴定、评估、勘验期间和管辖权异议审理期间不计入案件的审理期限。

5.简化裁判文书的制作

法院可适当简化小额诉讼案件裁判文书,重点载明当事人姓名、事实要点、裁判基本理由、给付数额及期限等内容;亦可采取表格式文书,仅记载当事人基本情况、争议事项、裁判主文,提高审判效率。

(五)关于程序转化及衔接问题

《操作指引》规定,出现不宜继续适用小额诉讼程序审理的,人民法院应将案件转入简易程序或普通程序。例如出现被告下落不明的,依法应转入普通程序审理;当事人变更诉讼请求,超出小额诉讼案件标的标准的,可考虑转入简易程序审理,确实无法在3个月内审结的,则应将案件转入普通程序审理。为减少当事人讼累,节约司法资源,对于案件转入简易程序审理的,如当事人均未提供新证据且案件已经开庭审理的,可不再开庭审理。如案件转入普通程序审理的,由于审判组织由独任庭变为合议庭,因而必须重新开庭审理。

结语

小额诉讼制度在我国民事诉讼体系中已经正式确立,但有关条款的制定并不代表制度的完善,也不代表小额诉讼制度必然在实践中发挥其应有的作用。自新《民事诉讼法》实施以来,小额诉讼程序实际适用率较低。在小额诉讼程序的实际适用中,法官并没有立法者所期待的那种热情,反而充满担忧和困惑。法官们对小额诉讼程序的适用十分谨慎,甚至尽可能地回避小额诉讼问题,以减少和避免因为程序问题导致的错案或者其他差错。实践中,案件标的额小而且案情较为简单的案件占民事案件的较大部分,但是目前这类案件中只有很小部分被适用小额诉讼程序。当事人只要提出一些事实上的异议,承办法官由于对这些问题难以把握,为了案件的稳当和不出差错,就不适用或停止适用小额诉讼程序。

综上所述,小额诉讼程序作为我国正在进行的司法改革的一个环节,能否实现其积极意义,并不是单一的程序可以完成的。除了从立法模式和程序设计上不断完善小额诉讼程序的规定之外,更要考虑到小额诉讼程序与先行调解、ADR等相关纠纷解决机制的衔接与协调。只有这样,小额诉讼程序才能得到不断的发展与完善,才能适应社会大众接近司法的需求,真正成为司法为民、便民、利民的一项有效举措。

*作者系贵州师范大学法学院讲师,厦门大学法学院诉讼法博士研究生。