从社会管理到社会治理——探索我国养老制度的改革

杨茜

从社会管理到社会治理
——探索我国养老制度的改革

杨茜*

2010年第六次全国人口普查的结果显示，我国人口老龄化形势正在加剧，近几年几乎每一秒钟都有一个人退休，而由于体制原因造成的养老金个人账户“空账”现象和国家机关事业单位与企业养老制度的双轨制，又使得我国的养老保障体系备受质疑。在养老制度中的社会矛盾日趋尖锐之时，党的十八届三中全会通过的决定给人民注入了一剂强心针，表明中央大刀阔斧改革的决心。我们可以在借鉴西方成功经验的基础上结合自身国情，坚持现存的社会统筹与个人账户相结合的基本养老制度，并逐步推进国家机关事业单位的养老制度改革。

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一、社会管理与社会治理

所谓社会管理，是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。更多地强调政府的主导作用，而本文重点讨论的养老制度则是社会管理的多项内容中尤其重要的一项。

社会治理作为一种公共管理模式,是西方国家在现存政治制度的基本框架内,在政府与市场、政府与社会、政府与公民基本关系明确定位的前提下诞生出来的新的社会管理方式。它改变了长期以来国家支配社会的模式,缓解了社会转型过程中来自于国家的顽强阻力;同时,培育了社会的自主性、自治性。社会治理打破了政府对公共管理的垄断,使政府不再是唯一的公共服务提供者,有利于促进公共服务创新。[1]贺龙栋.社会治理：中国政府治理模式的逻辑延伸[J].唯实,2005(12).

社会治理概念相较于社会管理概念更加强调政府与市场、社会、公民之间的互动，推进大家共同来管理社会，共同为自己的生活营造一个更加良好的氛围。社会管理的主体相对来说较为单一，主要是指各级党委和政府及其职能部门。而社会治理的主体则是多元的，党政机关、企事业单位、社会组织、公民都是社会治理的重要行动主体。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该《决定》第十三条提到创新社会治理体制，对我国的社会治理课题提出了新要求。《决定》指出，“创新社会治理，必须着眼于最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。”《决定》强调要做到以上目标必须“改进治理方式”、“激发社会组织活力”、“创新有效预防和化解社会矛盾体制”。

二、我国人口老龄化形势加剧

2010年我国进行了第六次全国人口普查，此次人口普查登记的全国总人口数为1339724852人。比2000年第五次人口普查相比，增加7390万人，增长5.84%，年平均增长0.57%，比1990年到2000年年均1.07%的增长率下降了0.5个百分点。6岁及以上人口占13．26%，比2000年上升2．93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年第五次人口普查上升1.9个百分点。国家统计局局长马建堂表示，我国人口年龄结构变化，说明随着我国经济社会快速发展、人民生活水平和医疗卫生保障事业的巨大改善，生育率持续保持较低水平，老龄化进程逐步加快。

面对如此严峻的人口老龄化趋势，我国政府、社会和家庭都承受了很大的压力，但原本作为人民老年最大保障的养老金又出现很大缺口，此时的中国该如何应对。首先必须先搞清楚我国巨大的养老金缺口是如何造成的。此处笔者论述的养老金仅为企业养老金，即由社会统筹和个人账户组成的养老金，由于我国的特殊国情，由国家财政全额支付的国家机关和事业单位养老金不在此讨论之列。

企业养老保险是国家规定的企业必须为本企业职工缴纳的一种保险金制度，征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工、城镇个体工商户和灵活就业人员。中国养老金账户分为统筹账户和个人账户，员工个人缴纳工资的8%和企业缴纳员工工资的20%进入员工的个人账户，退休后可以作为养老金领取，而统筹账户里的钱则支付给现在已经退休的人员作为养老金，形成了年轻人在养老年人的现象。

由于我国养老保险征收的方式是按照工资的比例进行征收，随着社会工资的上涨，养老金的征收量越来越多，但是养老金占工资的比例却越来越少。与此同时，最能体现老年人口生活保障的一项重要指标——养老金替代率也在逐年下降。养老金替代率就是养老金占退休前工资的百分比，养老金替代率是衡量养老金保障水平的一个重要数据。养老金替代率在70%以上的，代表老年人可维持退休前现有生活水平，替代率在60%到70%之间的，代表老年人可维持基本生活水平，替代率低于50%的，代表老年人的生活水平较退休前大幅度下降。根据中央财经大学褚福灵调研显示，1999年到2011年，中国养老金替代率逐年下降，1999年的替代率为69.18%，到2011年替代率仅为42.9%，这远远低于国际劳工组织建议的最低替代率55%。另外，我国的养老金替代率现状为，国家机关、事业单位的替代率达到80%到90%高居榜首，只有山东、新疆、青海三省的替代率超过55%，其余省份的替代率包括全国平均替代率都在55%这个最低标准之下。国家机关和事业单位的人员不用缴纳养老保险，但却能拿到高额的养老金，而企业职工缴了养老保险却只能拿回低廉的养老金，这就是我国养老金双轨制造成的奇怪现象。

养老金个人账户的“空账”现象是怎么形成的呢？最近几年，中国每天都会有2.5万人进入到60岁以上老年人的行列，现在已经退休的人大部分都是1953年之前出生的人。由于之前我国实行计划经济体制，政府并没有为这一部分退休人员积累养老金，也就是说这些人的个人养老金账户是空的，但是他们退休之后却要享受养老金制度，在养老金制度改革后，政府就只能将在职职工养老保险个人账户里的钱给已经退休的没有养老金个人账户的积累的退休人员发放养老金，从而形成了养老金个人账户的“空账”。按照去年全国净增长620万退休人员计算，全年252个工作日，平均每天2.48万人办理退休，几乎每一秒钟就有一个人退休，因此养老金个人账户的缺口越来越大。[1]大病提取公积金买房前治病 养老金缺口越来越大变“空账”[EB/OL].[2013-11-16].http:// www.sxdaily.com.cn/n/2013/1116/c366-5270542-13.html.从2007年起，我国个人账户空账额一直高于养老金余额，如果实现国家机关事业单位养老金与企业养老金的并轨，则机关和事业单位里那些没用缴过养老保险的退休人员领取的养老金，就不是国家财政发放而是从社会统筹基金里面支取，这会造成养老金的缺口越来越大。

三、我国的养老制度简介及其缺陷的揭示

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十二条“推进社会事业改革创新”中提到“建立更加公平可持续的社会保障制度”，对我国将来养老保险制度的改革作出了指导，“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”。本次《决定》让人稍有失望的是并没有触及养老金双轨制问题，只用一句“推进机关事业单位养老保险制度改革”寥寥几字便将这一重大问题带过。

1．我国的养老制度概况

我国2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》第二章规定了“基本养老保险”。第十条规定“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”第十一条规定“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”与此同时，《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》也经人力资源和社会保障部第67次部务会审议通过，于2011年7月1日起施行。这两项法律法规为我国社会保险制度的发展奠定了坚实的法律基础。

2．我国现行养老制度的缺陷

我国的现行养老制度虽然取得了一些成绩，但仍然存在许多缺陷：（1）养老保障体系层次比较单一。中国养老制度改革主要局限在国家基本养老制度上，就企业年金覆盖人数来讲,2000年仅为560.33万,占国家基本养老保险参保人员的5.3%;2002年为655万,占参保人员的5.9%;2005年为924万,占参保人员的8.4%;2006年为964万,占参保人员的8.8%。[2]发改委：中国企业年金发展情况概述[EB/OL].[2006 - 10 - 24]. http: / / jys. ndrc.gov.cn/ gzdt / t20061024_89477.htm.我国的企业年金制度和个人养老储蓄制度的发展严重滞后，很多人完全不知道除了基本养老保险之外的养老方式，导致承担基本养老保险重任的政府压力很大，也使得很多人合法养老权益被忽视。（2）养老保障所覆盖的面积较小。就基本养老保险制度而言,参保的在职职工加上机关事业单位职工还不到2亿,相对于近2.8亿城镇从业人员、4.2亿第二第三产业从业人员以及7.6亿全社会从业人员的总数来说,养老保险的覆盖面分别只有70%、45%和25%左右。[3]陈佳贵,王延中.中国社会保障发展报告(2007)NO.3:转型中的卫生服务与医疗保障[M].北京：社会科学文献出版社,2007.（3）对农村老年人的关注程度不够。《社会保险法》第二十一条规定“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。”虽然《社会保险法》规定了新型农村社会养老保险制度，但是过重的个人缴费以及感受不到养老保险带来的实惠等因素还是使得农村老人望而却步。

四、西方发达国家养老制度概况

1．英国养老制度

英国社会保障制度的基本特点是“全民保障、全面保障”,政府称其为“从摇篮到坟墓”的制度体系,制度设计全面科学,管理严密规范。[1]王克冰.英国养老制度及其运作方式管窥[J].现代财经-天津财经大学学报,2008,(12).英国的养老金来源于国家、企业和个人三个方面，养老制度分为三个层次，第一层次是国家养老金制度，第二层次是职业养老金制度，第三层次是私营养老金制度。首先，国家养老金是强制性的，每个居民必须参加，国家养老金还可细分为国家基本养老金和国家第二养老金。居民缴足最低缴费年限的保险费，在退休之后便可以享受国家基本养老金，缴纳国民保险符合一定条件的居民退休后还可以领取国家第二养老金，如果居民申请加入其他形式的养老金制度，可以与政府签订协议退出第二养老金，政府则以返还部分国民保险资金或降低一定程度缴费比例作为补偿，但补偿资金必须用于参加其他养老金制度。其次，职业养老金是由企事业单位雇员自愿向单位缴纳约定费率的养老保障金，同时单位提供一部分资金，共同构成养老基金，由单位运作并产生收益，退休后，单位一般向雇员承诺提供不低于国家第二养老金制度的待遇；最后，私营养老金主要包括风险养老金机构、私人养老金机构、保险公司等提供的各种养老保障服务。职业养老金和私营养老金制度主要是由英国一些中高收入人群参加。

2．德国养老制度

德国的社会养老保险体系由公共养老保险、职业养老保险和个人自愿养老保险三部分组成，其中公共养老保险是国家强制性的，职业养老保险和个人自愿养老保险均为商业性质保险。随着人口老龄化加剧，占德国养老体系85%的公共养老保险也感觉到了强大的压力，这对于政府的财政支出是一个重大的考验，2004年德国推出两项养老保险改革措施：扩展原有的公共养老金指数计算公式，将“可持续因子”纳入公式之内；在2030年以前将德国的法定退休年龄由65岁提高至67岁，以应对人均寿命延长的趋势。

3．美国养老制度

美国的养老制度同样也是由三大支柱构成。第一支柱是由政府强制保障实行的社会保障计划，它覆盖了全国96%的就业人口，是绝大多数美国人民退休后生活的基本保障；第二支柱是由政府或者雇主出资且带有福利的退休金计划，该退休金计划又可以分为缴费确定型和支付确定型；第三支柱是以家庭为主的个人退休储蓄与投资保险，是一个补充养老金计划，由联邦政府通过提供税收优惠而发起，个人自愿参与。

五、探索我国未来养老制度改革的方向

我国未来的养老制度改革应该紧紧围绕十八届三中全会的中心思想，继续秉持社会治理理念中要求多方参与的精髓，坚持政府主导与社会参与相结合的原则，不断完善我国的养老制度，使更多老人能享受到老有所依的幸福。

1．机关事业单位养老保险与企业养老保险并轨

《社会保险法》第十条规定“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”本条法律赋予了养老保险双轨制的法律基础，但是这样的制度建构本身就是不公平的，企业员工赚的钱不仅要缴纳养老保险还要向国家缴税，国家再将这些税收给公务员和事业单位人员发放养老金，这样让企业在职人员承担缴纳双重养老保险费的压力是极为不合理的。只有尽早的实现机关事业单位养老保险与企业养老保险的并轨，让原本就享受高福利的体制内人群也缴纳养老保险才能使我们的统筹基金账户充盈起来，真正实现社会公平。

2．建立多层次的养老金制度

我国应该借鉴西方发达国家的经验，建立多层次的养老保障制度。我国也可以在以国家为主的基本养老保险之外建立以企业为核心的企业养老保险制度和以家庭为核心的个人储蓄养老保险制度。同时完善法律法规，鼓励更多的保险机构、金融机构、房地产机构进入我国的养老产业，充分激发市场活力，让市场来为政府的社会管理工作分担风险和责任。

3．循序渐进的推迟退休年龄

对于前段时间媒体和专家学者们热议的为了缓解养老金个人账户“空账”的窘境，我国应当推迟法定退休年龄，大多数人主张将男性法定退休年龄提高到65岁、女性退休年龄提高到60岁。这样的建议在普通老百姓当中似乎并不讨巧，尤其是即将退休的企业职工，他们已经辛苦工作三十多年，希望早日退休在家领取养老金过舒适的生活，若此时将法定退休年龄推迟五年，他们对幸福晚年的期待感会大打折扣，这样的规定必然是他们不能接受的。因此，我国目前只能循序渐进的推迟退休年龄而不能指望一步到位，可以采取三年提高一到两岁的措施先缓解养老金“空账”的尴尬。

4．完善社区居家养老模式，辅以机构养老

随着我国城镇化进程的不断深入，城市中的社区概念越来越突出，人们的居家生活离不开社区。由于中国传统家庭文化的原因，家庭养老模式仍然是我国未来最主要的养老模式，但是我们可以将社区养老模式与家庭养老模式相结合，建立社区居家养老服务。社区居家养老服务,是指以家庭为核心,以社区为依托,以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式,并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。[2]阎安.论社区居家养老：中国城市养老模式的新选择[J].科学经济社会,2007,(2).老人仍然在自己家里住，社区养老服务组织将老人组织起来开展各种活动，并定期帮扶困难老人和孤寡老人，给晚年的老人们一种别样的家的归属感。另外我国对于养老机构的建设不可忽视，以满足不同人群的养老需求，并有助于我国建成多层次、完善的社会养老模式。

*杨茜，华东政法大学研究生教育院国际法专业。