民主是方向，法治是轨道—— 俞可平谈国家治理的现代化

专家 / 俞可平 采写 / 凌燕

名家访谈

民主是方向，法治是轨道
—— 俞可平谈国家治理的现代化

专家 / 俞可平 采写 / 凌燕

俞可平教授：

政治学博士，教授、博士生导师，著名学者，中共中央编译局副局长。主要研究领域是当代中国政治、政治哲学、比较政治、全球化、治理与善治、公民社会、政府创新等。

2013年12月14日，中央编译局副局长俞可平教授在首届中共中央编译局西南政法大学政治学法学高峰论坛专题学术研讨会上，对如何推进法治中国建设、推进国家治理体系和治理能力现代化进行了主题演讲。他指出，党的十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》，它囊括了经济、文化、党的建设各个领域的改革。从政治学的角度来看，《决定》最大的亮点就是把完善中国特色社会主义制度，推进国家治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。本刊编辑也参加了此次会议，并在会后就国家治理现代化的问题采访了俞可平教授。

理论版编辑部：党的十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》里提出了社会治理，对这一提法您怎么理解？

俞可平教授：我们以前讲国家统治，现在我们讲国家治理；我们原来讲社会管理，现在我们讲社会治理，虽说是一个字的差异，但却不是一个术语的差异，而是一种全新的政治理念。现代国家治理体系是什么？简单地说，现代国家治理体系就是规范权利义务，维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为、社会行为的一系列制度和程序，它有三个重要的治理体系：政府治理、市场治理和社会治理。国家治理体系是一个制度体系，它包括国家的行政体制、经济体制、和社会体制，它涉及了三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得如何。这三个问题也就是国家治理的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。

从统治到治理的转变，提出了国家治理体系和治理能力这一新的概念，突出了国家治理现代化的重大意义。中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志，就是对马克思主义理论的重要创新。实际上，国家治理体系的现代化也是现代化的重要理念，国家治理现代化就是政治体制的现代化的重要内容，它体现了国家从统治走向治理的人类进步的趋势。

理论版编辑部：统治与治理的区别是什么？

俞可平教授：统治和治理的主要区别，至少有五个方面。首先是权威主体的区别。无论是统治还是治理，都需要权威的主体，但统治的权威是单一的，就是国家公共权力，在中国来说就是党和政府；而治理的主体是多元的，除了国家公共权力即党和政府，还包括社会组织、企事业单位等。第二，统治和治理的权威性质不同。国家统治是强制性、命令式的，治理则可以是强制的，但更多的是协商。第三个区别是权威的来源问题，统治的权威来源是国家法律，也就是所谓的“硬法”，而治理的权威当然也要依靠国家的法律，但是经常甚至更多的需要是依靠“软法”，即各种各样的社会契约、社会组织的自我章程等。第四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下，而治理的权力运行可以是自上而下的，但更多的是平行的。第五，作用所及的范围不同。统治的作用所及范围就是国家权力、政府权力的边界，国家权力的边界到哪里，统治就到那里；而治理的范围就大得多，除了国家权力边界以外，大量其他事务均可纳入治理的范围。因此，一个国家治理体系的现代化程度，从某种意义上来讲也反映出了这个国家民主法治的成熟程度。比如，前段时间美国联邦政府关门了，虽然受到了影响，但是整个社会还是在有序运转。这表明美国的国家治理已经相当成熟了。国家治理的现代化对于一个社会来说极其重要，所以从21世纪开始，“少一些统治，多一些治理”，成为世界各主要国家政治变革的重要特征。

理论版编辑部：十八届三中全会改革的总目标里提出了国家治理能力的现代化。那么，国家治理体系和国家治理能力是一种什么关系？国家治理能力的现代化如何实现？

俞可平教授：简单地说，国家治理体系和国家治理能力，指的是国家的制度体系和制度的执行力。国家制度体系和制度执行力是一个有机的整体，推进国家治理的现代化与增强国家的治理能力是同一个过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系才能提高国家的治理能力，反之，只有提高了国家的治理能力才能充分发挥国家治理体系的效力。

国家治理体系的现代化有五个标准。第一个是制度化，也就是公共权力运行的制度化和规范化，要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；第二个是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；第三个是法治化，即宪法和法律应当成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；第四个是效率，即国家治理体系应当有效地维护社会稳定和社会公共秩序，有利于提高行政效率和经济效益；第五个标准是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度体系，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。这五个标准里，我认为最主要的是民主与法治，这二者是现代国家治理体系的本质特征，或者说是国家治理现代化的本质特征。

理论版编辑部：民主与法治是什么样的关系？它们在现代化国家治理中各自发挥怎样的作用？

俞可平教授：现在我们讲民主与法治，总要把它对立起来讲，为什么会对立起来讲，因为现在有一个倾向，有些人认为，民主与法治是可以割裂开来的，甚至有观点认为中国应当是先有法治才有民主。这种说法从政治学的角度来看，是违背常识的。因为民主是一个国家制度，作为国家制度它有很多要素。民主制度必须有对权力的制约，必须有公民参与，必须有选举，必须有法治。打个比方说，民主就像是一张桌子，它必须要有柱子，法治是其中的柱子之一，民主本身就包含法治的意义。没有民主，不可能有法治；反过来说，如果没有法治，这个民主是不完善的，民主和法治好似一个硬币的两面，本来就是不可分割的。

民主与法治是现代国家治理体系的本质特征。说它是本质特征，也就是说它是区别于传统国家治理体系的根本所在。我们中国传统社会有些时候有些朝代，虽然治理得非常有效非常好，但是它不可能是现代国家治理体系，为什么？因为它是皇权，它所有的国家治理都是皇帝说了算，不是民主，不是让人民当家作主，不是保证人民主体。所以，谈到现代国家治理体系的时候，我们通常也把它称之为民主治理；反之，当我们说到民主制度的时候，自然会把它当作是现代国家治理体系。

民主与法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本途径。有序推动民主，是国家治理现代化的正确方向。这个方向非常重要，因为民主是人类社会的普遍价值，是世界历史的潮流，也是我们社会主义和中国共产党追求的根本价值所在，发展民主是我国现代化建设坚定不移的根本目标。民主从根本上来讲、从整体上来讲，是造福人类的，即使现在有些国家由于民主造成了社会动乱，但这并不是民主本身带来的过错。我们不能因为有点波折就放弃对民主政治的追求，有序地推进民主，是中国共产党人的历史使命。

民主的关键在于制度，在于一系列保障主权在民或者人民当家作主的制度。民主其实不复杂，简单地说可以概括为四个字：授权、限权。所谓授权，就是我们必须要有一套制度，最终由人民来选择和罢免国家的掌权者，由人民对政府进行授权，也就是习近平总书记所说的权为民所赋。所谓限权，就是要有一套制度对政府官员的权力进行限制。十八届三中全会指出，我们现在的根本目标是要保障人民当家作主，体现人民的主体地位。没有民主法治，不可能有中国的现代化，离开民主法治，也难圆复兴中华的中国梦。

理论版编辑部：法治在实现国家治理现代化中的角色是什么？

俞可平教授：严格遵循法治，这是国家治理现代化的正确轨道。方向明确了，轨道也要铺好，这个轨道就是法治。在这个方面，我想强调三点，第一点是，宪法和国家的法律至上，这是法治最根本的含义。任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的框架内运行，这也是宪法与党章的基本要求，是法治国家的根本目标。第二点就是要坚持依法治国，建设法治中国。我们执政的基本方略就是民主执政、依法执政、科学执政，这三者密不可分。第三点，是我主张的，即应当以依法治党来带动依法治国。我们的民主发展道路非常清楚，自十六大始就明确表述为：以党内民主带动社会民主。这是适合中国特色的民主政治的发展道路，如果由党内民主带动社会民主是我国民主发展的现实道路，那么我认为，建设法治中国也需要党内带头，党带领我们依法治国。我非常赞同会上罗豪才教授所讲的，以法律来管理政党并不是要产生一个政党法。依法治党，首先，党领导人民制定法律，自己必须带头遵守法律，带头维护法律的权威。党带头遵守宪法和法律，带头维护宪法和法律的权威，实际上就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。第二，各级党组织必须在宪法和法律的框架内活动，这是建设社会主义法治国家的基本要求。第三，党的各项方针政策必须符合国家的法律。第四，严格依照法律的规定和党章的要求处理党组织与立法、行政和司法部门的关系。第五，全体党员，特别是党员领导干部，都要严格遵守党的法规。要加强党员的法制教育，增强党员的法治意识，培养党员的法治精神。牢固确立在国家事务中“宪法至上”和在党内事务中“党章至上”的观念，坚决破除“党大还是法大”、“权大还是法大”的谜思。

这次十八大以后党中央出台了一系列关于党内法规的决定，包括党内法规制定条例和党内法规的规划纲要。这次三中全会有许多改革举措非常好，如关于完善人民代表大会制度，关于协商民主制度，关于司法体制改革，关于党的领导体制改革，都有一些重要的改革举措，很有针对性，应当认真地落实。例如，《决定》有一条是要健全完善探索人民代表的联络体制，这个举措实际上是非常有针对性的。现在我们的人大代表、政协委员选出来后，如何让他们更加紧密地联系群众，这需要一系列的制度保证。目前全国有些地区在探索一种制度，叫做人大代表联络站或工作站，由当地的政协委员、人大代表和党代表轮流值班，当地的老百姓有什么问题可以通过他们有组织地向政府部门反映。这个制度应当说是很有成效的，我们调研时发现，凡是建立了这样一种人大代表联络站或工作站的地区，该地的信访数量都有明显的下降，因此，这种制度是非常值得探索和推广的。另外，司法体制的改革探索，从古今中外政治管理的经验来看，行政权和司法权是不一样的，司法的机构不宜随着行政权而设立，但现在我们的司法机构是随着行政权而设立。这次十八届三中全会提出的要探索相对独立于行政权的司法体系，这同样也是建设法治中国的重要举措。

总之，只有沿着民主法治的道路才能真正实现国家治理体系的现代化，反过来讲，国家治理体系的现代化进程，不仅在很大程度上反映了社会现代化的程度，也极大地反映了中国民主法治的进程。

理论版编辑部：实现国家治理的现代化必须破解官本主义的遗毒，您认为可通过什么样的制度来破解？

俞可平教授：我们改革开放35年，社会、经济、政治、文化全面进步。中国确立建立社会主义法治国家的目标，并把人民民主当做社会主义的生命，这些都是了不起的成就。但在现实生活中，“有权就有一切”的官本主义余毒还大量存在。这次十八届三中全会《决定》把“破除官本位观念”列为改革的重要任务，可谓切中要害。所谓官本主义，在中国其实质是以权力为本位的政治文化和社会政治形态，权力关系是最重要的社会关系，在官本主义的条件下，权力成为了衡量人的社会价值的基本标准，也是影响人的社会地位和社会属性的决定性因素。权力包括物质资源和文化资源在内的所有社会制约的配置，拥有了权力就意味着拥有社会。 我们从国家统治到国家治理，就是国家权力从单一的、单向的对社会进行控制，向多元合作地对社会进行管理的转变。在社会领域里，这种多元合作式的社会治理，并非不需要秩序，但这个秩序是不能完全按照权力本位、按照公权力来管控。官僚主义和官本主义不一样，官僚主义常常是作风问题，它并不是分析社会的范式，而官本主义在中国常常体现的是其权力超越了行政体系，比如现在中国行政体系里有一个重要的概念，下属权力，所谓下属权力即是在职责以外不能干预下属，而官本主义的权力远远超越在行政体系之外。

要破解官本主义的遗毒，要靠两项制度。一套制度是授权制度，要与我国社会主义现代化进程相适应的授权制度。政治学说有一个公理，即是谁产生权力，权力就对谁负责。我们是民主国家，我们是人民当家作主，我们要保证权力是人民授予的。授权制度还包括罢免制。第二套制度是限权。权力必须受到限制，要把权力关进笼子里，用制度来保障人民权利。 有了这两套制度，官本主义的遗毒会被破解。当然在这个过程中，我们会遇到很大的阻碍和困难，需要我们沿着民主法治的道路，坚定地进行改革，推进国家治理体系现代化。