基层社会管理面临的制度困境及法律对策

王喜

基层社会管理面临的制度困境及法律对策

王喜*

社会管理是社会建设的重要组成部分，各级基层组织是社会的组成细胞，因而基层的社会管理工作显得尤为重要。社会管理的重点、难点都在基层。纵观多年来的基层社会管理，存在着诸多的弊端，可谓是乱象丛生，管理混乱，已经引起当地民众的极大不满，有的已经引发较多的社会矛盾。本文系统分析了当前基层社会管理中面临的困境，并在此基础上提出了基层社会管理的法律对策。

基层 社会管理 创新

我国目前处于发展的重要战略机遇，又处于社会矛盾凸显期，必须加强和创新社会管理。而推进基层社会管理创新，是维护社会和谐稳定的一项源头性、根本性、基础性工作，关系改革发展稳定大局，关系党的执政地位巩固、国家长治久安、人民安居乐业。创新基层社会管理，完善社会管理机制，整合社会管理资源，改进社会管理方式，破解基层社会管理难题，成为当前加强和创新社会管理的重要课题。自党中央提出加强社会管理创新以来，各级党委政府围绕提高社会管理科学化水平，积极探索、大胆尝试，社会管理的成效彰显，但仍然存在一些需要解决的问题。

一、目前基层社会管理面临的新形势和挑战

（一）社会结构、社会组织形态发生了重大变化，而政府的管理方式不能适应这种变化的要求。面对社会结构阶层多元化，大量私营经济、个体经济、股份合营经济等新型组织的出现，大量社会成员由“单位人”转变为“社会人”。

（二）人口流动不断加快，就业方式日益多样，而社会协同、公众参与的管理新格局远未形成。目前，农民工、城镇下岗职工、大学生就业呈现多元化、大流动趋势，大量新成立的就业组织采取“非单位”的管理体制，使流动人口逐年增加，公民社会开始形成，经济社会管理带来新的难题，而社会中介组织发育滞后，城乡社会管理网络建设没有健全，出现了许多管理盲区，出现无人管无人理的“社会人”，给维护社会和谐稳定带来压力。

（三）网络媒体迅猛发展，特殊人群的逐年增加，而社会管理手段滞后。随着信息化社会的发展，手机、电脑在城市职工家庭中基本普及，农村手机、电脑用户迅速增加，而政府有关部门在对网络虚拟社会的管理方面既缺少专门管理人才，又缺少有效管理手段。

（四）新的社会事务大量产生，而社会管理体制落后。近年来，新的社会组织不断涌现，行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、信访、拆迁、征用、地摊、民生保障等方面的问题和纠纷大量出现，而社会管理体制机制落后，使一些社会纠纷和社会矛盾不能及时解决。[1]吴敬平.浅议基层社会管理存在的问题及对策.人民网.2012-5-3.

（五）城乡二元结构的户籍制度和保障制度，从政策上给社会管理带来难度。随着城市化进程的加速，计划经济时期形成的城乡二元结构的一整套制度已经过时。

二、基层社会管理面临的突出问题

加强和创新社会管理事关新形势下社会和谐和人民安居乐业，其重点在基层，难点也在基层。近年来，各级政府高度重视加强和创新社会管理，强化工作举措，积极探索创新，各地基层社会管理工作取得明显成效。但是，随着经济社会发展中各种矛盾问题的不断出现，一些基层党委、政府及部门存在基层基础薄弱、思想观念陈旧、服务意识淡薄等一系列问题，导致基层社会管理的难度空前增大。

（一）社会管理理念不够准确，重经济建设、轻社会管理的思想仍然十分突出。近年重经济建设、轻社会管理的思想仍然十分突出。在农业农村工作中仍然存在着偏重经济增长，招商引资、上大项目，对于社会民生建设缺乏兴趣和热情，对于社会基础设施的基本情况了解甚少，对于常规化和科学化的社会管理研究不多。很多情况下，往往只是等到社会矛盾突出、突发事件出现时，才会想起社会管理问题，采取临时抱佛脚的态度应急处理。

（二）政府多为基层社会管理的单一主体，社会管理主体不够多元化。政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。但是，近年来随着经济社会的发展，政府仍然作为社会管理的唯一主体出现，基层自治组织大多承担着政府指派的行政管理任务。一些本来应该由社会组织和市场解决的问题，政府却承担下来，成本很高但效率却不高，耗费大量人力、物力和财力，群众极不满意，很多矛盾集中到政府身上，出力不讨好，极易引发干群之间的矛盾。[1]杨建顺.行政法视野中的社会管理创新.中国人民大学学报.20111,(03).

（三）基层社会管理形式不够完善。公民参与社会管理不够，对社会组织的作用认识不足。在社会管理中仍然存在着简单管理甚至粗暴管理的现象，对公民权利缺少应有的尊重。社会管理主要采取单一行政干预手段，即政府凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法来实现对基层的领导、组织和管理。没有充分发挥基层组织的作用，更没有激发公民参与公共事务的热情，公民参与社会管理的渠道较为狭小，很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高。

（四）基层社会管理相关立法尚不健全。虽然我国社会管理法律法规体系建设取得了一些进展，但是由于基层社会管理牵涉的范围很多，对相关法律法规的需求进一步增大。另外，有关基层社会管理的法制建设还比较滞后，甚至在一些领域还存在着一些法律空白。

（五）社会组织的作用发挥不够，现代社会管理是一个以政府干预和协调为条件、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。当前，有些基层干部对社会管理主体认识不够准确，重政府领导、轻社会参与的现象比较突出，其他非政府的社会组织的社会管理职能难以正常发挥，政府包揽社会管理工作的现象依然存在，尚未形成“政府行政管理职能与群众自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动”的良性社会管理工作格局。

（六）基层社会公共服务与群众需求尚有差距主要表现在公共服务城乡一体化、均等化的任务十分艰巨。城乡之间除收入差距外，在水、电、路、教育、卫生、文化、居住环境等公共基础设施和公共资源等方面差距明显，在低保、养老保险、医疗保险等方面的社会保障水平差距较大。

三、创新基层社会管理的法治保障

社会管理创新要在“和谐社会”“小康社会”和“群众满意”这些具体的政策目标指引下，通过完善各项法律制度，努力改进法律实施的途径和方法，提高依法办事的能力，转变立法、执法和司法等法律实施工作的态度和作用，遵循社会发展规律，将现代管理学理念，特别是整体治理的工作思路引入法治建设领域，提高基于法治原则管理社会的效率，维护社会稳定和繁荣，全面建设和谐的社会秩序。[2]李立国.加强基层社会建设创新社会管理服务.求是.2011-2-1.

社会管理创新要不断实现从“有法可依”到“有法必依”的跨越，从“法律体系”到“法治体系”的迈进。社会管理是政府的基本职能，政府负责是完善社会管理格局的关键。我国现有的法律法规80%属行政法规。加快政府社会管理职能法制化，推进社会管理法制化，是加强和创新社会管理的必然要求。加强和创新社会管理，必须从基层抓起，强化城乡社区管理服务，推动街道（乡镇）把工作重心转到社会管理和服务上来。社区是社会管理的基层平台，抓好社区建设，构建和谐社区，是社会管理的重要方式。要在积极推进社区法制建设，建立新型社区管理和服务体系上下工夫。

化解社会矛盾是社会管理的重要目的，加强和创新社会管理，必然要求构建及时有效的矛盾纠纷预警机制和多元化调处机制，最大限度地减少社会不和谐因素，确保社会稳定，人民安居乐业。

四、破解基层社会管理困境的路径选择

（一）深入排查各类矛盾，加大调处力度，防止矛盾升级转化引发群体性事件。定期分析社会治安及维稳形势，掌握维稳主动权。深入推进大调解大走访活动，确保各项工作部署落到实处、取得实效。加大对涉及城镇化、工业化建设征地拆迁和重点工程建设潜在矛盾纠纷的排查力度，做好处突的各项准备工作。

（二）树立社会服务管理新理念，建立和完善社会管理工作新机制、新思路、新举措。牢固树立以人为本、服务为先的社会管理工作理念，着力解决好群众反映的热点难点问题，真正从根本上减少和化解各种社会矛盾，从源头上减少因利益冲突引发的社会矛盾。落实社会管理工作编制机构，科学配备工作力量，形成统一领导、统一指挥、统一协调的社会管理工作机制。

（三）加快政府职能转变，更加注重社会管理和公共服务，扩大公共财政对社会发展和社会事业的投入。积极争取县编办支持，尽快建立县社会管理服务中心，把人力、物力、财力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把工作着力点更多地放在解决社会矛盾和社会问题上。全面深化行政体制改革，充分运用法律手段解决基层社会管理中的各种问题。积极培育发展各类社会组织参与社会管理和公共服务，改变政府以往介入市场过多的“越位”和在提供社会公共服务方面的“缺位”现象，顺应社会公共管理新趋势。

（四）培育发展社会组织，吸纳社会组织参与社会管理。科学整合各种社会资源，探索多元化的社会管理机制，形成政府、市场、社会三者间的良性互动，有效解决目前复杂的社会矛盾和社会问题。充分发挥政府部门、社会组织、市民等多方面的积极性，形成政府调控、社会组织和市民协同参与的社会管理新机制。大力培育、发展各种社会组织、中介组织，包括律师、公证、会计、审计、等机构和行业协会、商会、基金会等社会团体，引导更多的社会力量参与社会管理。

（五）进一步健全社会矛盾化解新机制。建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，积极化解各种社会矛盾。进一步拓宽社情民意表达渠道，通过各种途径、方法，将政策向社会公开，使人民群众对于同自身利益密切相关的社会政策有充分而广泛的民意表达，确保政策的合理性和科学性。进一步健全社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党委政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

（六）加强基层基础建设。加强基层综治维稳机构基层派出所、司法所、人民法庭、检察室等建设，加强国家安全人民防线组织建设，保障人员、经费，配齐装备设施，组建社工队伍、志愿者队伍，建立健全覆盖社会各个领域的群防群治队伍，完善和落实有利于稳定基层队伍的政治经济待遇政策。加强基层公共服务网络建设，把村（社区）建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体和社会管理服务新平台。建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，不断提升社会管理信息化水平。

（七）创新社会管理体制机制。建立社会管理创新的组织领导体制和部门协作配合机制，形成条块结合、整体联动的工作合力。建立社会管理统计监测评价体系，健全社会管理工作责任制和督促检查机制、考核奖惩机制。全面打造社会管理创新综合示范点，形成多层次、多类型的综合试点工作格局。总结、提炼、推广社会管理创新的好经验、好作法，及时上升为制度规范，形成长效机制。建立社会管理创新新闻宣传和网络信息工作机制，完善突发事件新闻报道管理和应急工作机制，广泛开展社会宣传活动，形成社会管理人人参与、发展成果人人共享的良好局面。

五、有关地区创新基层社会管理的有益启示

乌坎村、白庙乡、殷都区，分属于东中西部三个社会基层标本，近年来其基层政权施政探索的酸甜苦辣，展现出我国当前基层社会管理改革的方向与得失。曾发生大规模群体性事件的广东乌坎村、被誉为“中国财务全裸第一乡”的四川白庙乡和进行“殷都试验”的河南安阳殷都区等东中西部三个基层社会管理改革标本。[1]陈朋.基层社会管理：重点与路径.学习时报.2013-02-24.这些曾深陷舆论旋涡的基层社会单位，通过“全透明”、“民做主”等改革实践，逐步从刚性管控走向柔性互动。一些干部群众和专家学者认为，这些探索实践为新时期社会管理改革探明了“主体在民”的方向，并建议系统整体推进。

启示一，顺应民意善用民意化解各种风险

乌坎和白庙的实践表明，只有解决好群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，才能及时调整不当政策、改善执政行为，才能真正把民意变成执政法宝，“否则，漠视民意、甚至背离民愿，将导致失信于民，甚至激起民愤、引发执政危机。”他们认为，应明确社会管理改革的民意导向，在适当范围和时间公开民调结果，制衡既得利益群体，发动群众当家做主，积极表达民意诉求，把改革风险降到最低。

启示二，创新基层社会管理要坚持以人为本的服务意识

中国社科院社会学所研究员单光鼐说，基层社会管理改革要始终体现“群众主体地位”，转变“政府是唯一主体”的传统思路，有效有序扩大群众的参与和主导，真正实现人民对社会事务的“当家做主”。一些专家也认为，基层社会管理改革要在四个重点领域转向：主体由政府唯一到政府、社会(社会组织)、企业、公民等多元;方式由命令与服从的单向管治到各主体协商决策、依法管治;秩序从单纯强制性到强制性与自治自律性并重;权力配置由政府集权到为社会放权和为群众增权。

启示三，基层社会管理改革要系统整体推进，适时总结推动创新

一些专家学者和基层领导干部认为，社会管理领域的改革艰巨复杂，进一步深化亟须系统整体推进：一是有关部门要建立基层社会改革的专门机构，指导和帮助地方政府因地制宜改革创新;二是建立完善基层改革试错机制，以宽松政策鼓励基层领导干部探索推进;三是适时总结经验教训，对经实践检验正确的给予肯定，错误的予以纠正，从而形成有利于社会管理改革的良好局面。

六、对做好当前基层社会管理的建议及法律对策

（一）具体建议

最大限度维护人民群众根本利益，最大限度减少社会改革中的利益调整障碍，最大限度激发社会活力，群众的幸福感有了极大提高，使老百姓自觉接受管理，主动配合管理，积极参与管理。推进基层社会管理创新，是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是坚持以人为本、顺应群众期待的重要举措。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样，现有的社会管理体制面临重大变化与挑战。因此，必须从法律角度提出相应对策措施。

首先，把以人为本作为创新社会管理的落脚点。社会管理本质是对人的管理和服务，在开展基层社会管理创新实践中牢牢把握这一本质要求，把管理与服务有机统一起来，寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务。坚持以群众呼声作为第一信号，以群众需要作为第一选择，以群众满意作为第一标准，通过推动社会管理法制化、科学化和人性化，积极解决与人民群众利益密切相关的就业、就医、就学、交通、治安等民生问题，最大限度维护人民群众根本利益，最大限度减少社会改革中的利益调整障碍，最大限度激发社会活力，群众的幸福感有了极大提高，使老百姓自觉接受管理，主动配合管理，积极参与管理。社会管理的各项工作有了良好的群众基础，反过来也有力地保障了社会管理工作的顺利开展。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，把人本理念贯穿于社会管理创新的全过程，努力在完善基本公共服务和社会保障体系、健全社会治安综合防控体系、强化食品药品生产等公共安全管理体系和加强生态环境管理体系等四个重要民生领域取得新突破，逐步构建起与建设宽裕型小康社会相适应的较为完善的社会民生保障体系。

其次，把共建共享作为创新基层社会管理的根本点。没有共享，就不可能有和谐的共建。注重各阶层、各群体的融合发展是做好社会工作的首要之道。只有让流动人口与本地人享有同等的经济社会权利，才会共同谋求长治久安；同样，没有共建，也难以实现真正的共享。社会管理关系到不同阶层和不同群体的利益，这就要求我们必须加快转变政府社会管理职能，从原来重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变，不断完善和规范基层群众自治组织，大力培育和发展社会中介组织，拓展公民参与社会管理的渠道，努力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理新格局。实践证明，只有真正做到在共建中共享，在共享中共建，才能建设一个真正的包容性社会，才能真正实现基层社会的可持续发展。继续深入推进多方参与、共同治理的社会管理模式，充分发挥党委在社会管理体制中总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的政治优势、组织优势转化为管理优势和服务优势，积极动员和组织人民群众与社会各方依法理性有序参与社会管理和公共服务，努力形成人人参与、人人共享的良好局面。与此同时，要大力推进覆盖城乡和不同群体的基本公共服务均等化建设，探索建立普惠型社会福利保障体系，使公共服务尽可能惠及到全体市民，让各类困难人群、弱势群体共享发展成果。

再次，把社区建设作为创新社会管理的着力点。基层社区既是满足百姓社会服务需要的最直接载体，同时也是社会矛盾问题产生的主要来源。因此，强化社区建设是加强社会管理、减少社会问题、化解社会矛盾的第一道有效防线。紧紧抓住基层社区这一关键环节，大力推进社会管理重心下移、资源下沉，实现社会管理从原来的市、镇(街)两级逐步向下延伸到居(村)一级，基本构建起以村(社区)党组织为领导，居(村)委会为主体，社区服务站为平台的社区服务体系。实践证明，把基层建设作为创新社会管理的着力点，致力于把基层社区打造成承载社会管理任务的重要依托的思路，既适应了当前我国基层社会结构从“单位制”向“社区制”转型，社会管理对象从“单位人”向“社会人”演变的客观要求；同时，也符合了社会管理要从当前重事后被动应对向更加重视源头治理转变的发展需要。要继续紧紧抓住基层建设这个核心环节，以推动村级传统管理体制向“两级统筹，三级管理和服务”的现代城市管理体制转变为目标，以村级体制改革为突破口，不断健全和完善基层社会管理制度。一是要健全宜居社区建设机制，在创新社会管理与服务，提升社区服务人性化、精细化水平等方面下工夫；二是要健全整合协调参与机制，在培育社区民间组织、完善社区服务组织体系、推进基层民主化建设等方面下工夫；三是要健全管理手段创新机制，在健全法治体系、发挥政治优势、依靠科技支撑、强化舆论引导等方面下工夫；四是要提高社区专业化服务水平，在推进专业社工进社区、提高社区工作人员素质、发展社区志愿者服务等方面下工夫。

最后，把体制改革作为创新基层管理的支撑点。体制创新既是社会管理创新的重要内容，也是社会管理创新的前提条件。如果说基层社区建设自下而上为社会管理创新提供了依托平台的话，那么体制改革则是从上而下为社会管理创新提供了制度保障。为进一步扫除基层社会管理创新的制度障碍，要继续深化重点领域改革，为推进新一轮社会管理创新保驾护航。一是以深化简政强镇和村级体制改革为契机，深入推进事权制度改革，按照现代城市管理要求，科学划分市镇村三级的事权范围和责任归属，尽快打破当前以行政村为单位的“单打独斗式”农村社会管理体制，在基本实现教育、社区卫生和社会保障的市镇统筹基础上，进一步探索社会治安和环境卫生等方面的统筹管理。二是围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政制度，实现各级政府事权和财权相统一，加大各级财政对基本公共服务的投入，重点对欠发达地区进行倾斜，使城乡居民都能享受到均等的基本公共服务。三是以实施积分制入户和探索建立新型社区为突破，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，逐步建立城乡统一的户口登记管理制度；加强和改进流动人口的服务管理，大力推行居住证制度，实现城乡社保、医疗、教育、就业、缴费、公交服务等“一卡通”，积极探索流动人口管理新办法。

（二）法律对策

加强社会管理领域立法，进一步完善法律法规体系。一是及时充实和不断完善社会管理领域立法，使加强和创新社会管理做到有法可依。[1]马梅英.在加强基层组织建设中创新农村社会管理.青海日报.2013-06-03.比如，流动人口管理、网络信息管理、社区矫正等方面的立法。二是增加人大等立法机构在基层社会建设和保障民生方面的立法内容。重点要加大以加强人民最直接最关心的问题为目的的社会管理创新内容，三是坚持立法、修改、废止的协调统一，重点对已经制定的有关社会管理领域的法律法规进行及时清理，该修改的修改，该废止的废止。四是创新立法机制，大力推进民主立法。

推动完善地方立法，为基层社会管理提供法律支撑。要推动完善地方立法，为社会管理提供法律支撑。围绕加强社会建设和社会管理创新亟需的基础性法规，将城市管理、城乡统筹、生态环境、平安建设、社区建设、民生保障等方面作为立法重点，深入开展调研，及时提出立法建议，推动相关法规政策的出台。全面清理地方法规、政府规章和政策规定，对不符合科学发展、创新社会管理要求，阻碍经济社会发展的法规规章及时进行修改或废止。

加快政府社会管理职能的法制化进程。合理界定政府社会管理职能，有助于强化政府社会管理职能，防止和避免出现政府职能缺位、越位、错位等问题。应以法律和制度等形式明确政府的社会管理职能范围及管理方式，使政府行使社会管理职能有章可循、有据可依。重点加强民生领域的立法工作，继续完善保障和改善民生的制度安排，完善社会保险法、社会救助法等相关民生法律法规，创新基层医药卫生体制，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。进一步加强法律规章备案工作，及时纠正处理那些与上位法相抵触的法律规章。

健全公众参与基层社会管理的法律机制。基层社会管理归根到底是为了实现公众的根本利益，只有公众广泛参与和积极监督，社会管理才能顺利实施并取得实效。动员和组织公众依法有序参与基层社会管理和公共服务，积极探索公众参与基层社会管理的有效途径，建立完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，支持和推动居（村）民依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的生动局面。

加强社会组织发展参与的法制建设。社会组织是社会的润滑剂和黏合剂，是基层社会管理体系的重要组成部分。推动社会组织法制建设，促进社会组织发展，加强社会组织监管，是加强和创新基层社会管理的一项重要内容。应在法律层面严格规范社会组织的行为以及准入、监管、退出程序，明确社会组织的权责范围，使社会组织的登记和管理走上法制化轨道；改进社会管理体制，明确政府与社会组织的分工，提高社会组织的自主性，充分发挥社会组织的作用；完善社会组织自身的运行和管理机制，增强其自律和自我管理能力，提高其运行效率。

完善社区管理和服务的体制机制。社区是社会管理的基层平台，抓好社区建设，构建和谐社区，是社会管理的重要方式。应积极推进社区法制建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。应理顺基层政府与社区之间的关系，实现社区管理责、权、利的有机统一，推进社区居民依法管理社区公共事务和公益事业，提高社区自治与自我服务能力，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；大力推进和谐社区建设，深入开展人民调解工作，把社会矛盾和纠纷化解在基层；完善政府扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，使社会组织在加强社区治理中有更大空间、更大作为。

大力推进司法公正，为社会管理提升司法公信力。大力推行基层阳光司法，坚持审判公开，加强警务公开、检务公开、狱（所）务公开。健全侦查、公诉、审判、刑罚执行监督机制，确保警风监督员、人民监督员和人民陪审员依法监督执法活动。从严查处执法人员、司法人员以权谋私、徇私枉法等违纪违法行为，防止冤假错案发生。完善执行工作内部制衡机制，深化司法拍卖制度改革，加大生效裁判执行力度，有效解决“执行难”问题。建立便民诉讼网络，大力推进电话预约立案、巡回审判、就地办案，实现群众不出乡镇即可就近打官司。

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*王喜，西北民族大学大学院，硕士。