中国成人教育法制化思考*

张师伟

(菏泽学院继续教育学院，山东菏泽274015)

一、中国成人教育法制化的形成与发展

(一)成人教育法制化的内涵

成人教育是构建学习型社会的有机组成部分，是对普通教育有益的补充，它不分年龄、性别。通过成人教育，使社会成员增长知识，提高能力，完善人格修养，改变其态度和行为。成人教育的对象比较广泛，是社会成员中每一个有这方面需求的成人。一切具有工作劳动和生活能力的人，根据他们的不同需要对其人力资本开发，提高知识水平和完善人格修养。成人教育具有强烈的实践性、规定性和针对性。在教育的目的上，一方面满足成人的“生计”需要，另一方面是满足“人文”的精神需要。它的最大特征是社会性和非正规性，社会性就是成人教育要深入到社会生活的各个领域，与社会生活密切相关，具有全民性。非正规性就是成人教育是一种非传统教育，具有极强的灵活性和应变性，最大限度满足个人的教育需要。在教育的形式上，有学历教育和非学历教育两种形式，学历教育有成人高等教育，自学考试和电大教育，非学历教育如各种岗位培训等。

规范成人教育的一系列法律法规是成人教育制度的重要构成部分，成人教育制度是成人教育发展完善的必要规范。成人教育的实践不断的表明，成人教育制度涉及到如何最大限度办好成人教育，主体的权利义务如何规范，如何将其权利义务转移给合作办学主体，其成立条件如何。在多元化办学主体存在的条件下，如何规范办学自主权，企业及社会如何介入成人教育。在办学体制上如何处理中央和地方的关系，怎么实现集权与分权，怎样规范招生权、办学权、管理权。在成人教育过程中实现法制化就要对与成人教育相关的各种关系及其程序依法规制，有效运转的进程。它反映成人教育制度的演变，标志着成人教育已由初始阶段的自发状态上升为国家意志，反映成人教育法律制度的体系化、系统化和有效性。其主要内容就是规范成人教育的目标、内容、措施、体制机制等。

(二)中国成人教育法制化的发展

随着成人教育实践的丰富，我国成人教育制度逐渐发展壮大，成人教育事业呈现出蓬勃发展的局面，培养出大批知识人才，我国成人教育法制化进程经历了三个阶段［1］。三个阶段的历程揭示了人们对成人教育本质认识的不断深化而逐步建立的过程。

第一个阶段，成人教育法制的确立阶段。从上个世纪新中国建立不久到整个50年代。新中国建设百废待兴，在党和国家号召下，很快开展开了工人、农民教育的浪潮，提高工人、农民的教育水平，使之与普通教育平行发展。第一次全国工农教育会议是在教育部、全国总工会的主持下于1950年9月在北京胜利召开，大会制定了工农教育实施方针、政策和措施。1951年10月，政务院发布《关于改革学制的决定》，《决定》第一次从国家角度以法令形式提出成人教育制度问题。新的成人教育制度由政务院于1952年发布实施。中国高等函授教育的学制也由教育部在1955年确立。次年，业余高等学校本、专科和特别班的学制也得以确立。根据实践的需要又多次进行完善，成人教育制度终于初步建立。

第二阶段，成人教育法制发展阶段。从上世纪70年代末到90年代初。在这个阶段，随着改革开放基本国策的确立，工作重心的转移，成人教育在国民经济发展中的作用非常明显，于是加快了成人学历补偿教育。同时，明确提出实施继续教育和岗位培训，初步形成成人教育体系，为成人教育制度的建立打下了坚实的基础。十一届三中全会后，成人教育进一步促进了经济社会发展，其法制化呈现迅猛发展。高等教育自学考试制度的建立也提上日程。《关于高等教育自学考试办法的报告》被国务院在1981年批准，中共中央在1985年作出《关于教育体制改革的决定》，岗位培训制度被正式提出。国务院随后要求建立和逐步完善继续教育制度以适应人民接受教育的需要。1987年，《关于改革和发展成人教育的决定》出台，这对于中国成人教育制度建设十分重要，具有里程碑意义，逐步确立了中国成人教育制度主要框架，成人教育的任务进一步明晰、职责更加明确，制定了各项政策来解决成人教育发展中暴露的问题。如三种证书制度的实行、考核机制与岗位合格证的颁发、成人高等学校发展的重点，大学后继续教育和各类学校之间的联系、协作。并对成人教育经费的投入进行了明确规定，完善各类成人教育管理机构，对其各自的职能和作用也进行了规范，实行分权和放权相结合分级管理的体制。

第三阶段，成人教育以基本法为主体的法制化形成阶段。从90年代中期开始至今。1993年，国务院出台《中国教育改革和发展纲要》。1995年，颁布《中华人民共和国教育法》。1996年，推出《中华人民共和国职业教育法》。1998年，《中华人民共和国高等教育法》正式出台。这个阶段法制化建设由分散单项的制度安排上升为整个成人教育制度战略构想和法律规范的高度。1993年出台的《中国教育改革与发展纲要》明确指出:成人教育不仅是传统教育的完善，而且是建设终身教育的创新。国家要不断完善成人教育制度，继续建立适合社会发展需要的一系列教育制度，如岗位培训制度、证书制度等，并深化改革成人教育办学体制，实现以政府办学为主体，社会各界共同办学的合理体制。我国成人教育实现法制化的重要标志是《中华人民共和国教育法》的建立与完善，不仅推动了普通教育法制化，而且对成人教育进行了纲领性规定。奠定了成人教育法制化的法源基础。指出成人教育制度是国家保障从业人员获得职业培训、继续教育重要途径。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》正式通过，该法的出台标志着民办教育也走向法制化道路，进一步丰富了我国多元办学体制。2004年，国务院制定《中华人民共和国民办教育法实施条例》。2004年，批准《教育振兴行动计划》，大力推动多样化成人教育和继续教育的发展。实现了成人教育以学习者为主体，政府资助，单位鼓励的体制。2010年国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展纲要》，确立加快发展继续教育，建立健全继续教育体制机制，构建灵活开放的终身教育体系。2014年，国务院颁布《关于加快发展职业教育的决定》，积极发展多种形式的继续教育，建立有利于全体劳动者接受的职业教育、培训学习制度，服务全民学习，推进学习型社会建设。建国以来，特别是改革开放以来，我国成人教育制度的基本框架已经形成，它有效地引导和保障了我国成人教育的发展。

二、我国成人教育的现实困境及法制化建设中的问题

(一)成人教育存在的现实困境

1．社会对成人教育的认识不够。教育管理机构偏重普通教育而忽视成人教育，对成人教育的重要性认识不足，措施不力。企业及社会认为成人教育是市场调节的主体，对成人教育参与热情不高，支持力度不大，没有真正认识到成人教育的直接受益者是个人、企业、社会。办学主体在举办成人教育过程中，过分看重经济利益，忽视成人教育的社会职能，许多高等成人学校在资金投入、师资配备、教育资源利用上没有得到应有的重视与支持。只把成人教育作为一种创收的手段，没有站在全局的高度，站在提高国民素质的高度去看成人教育。尽管中央三令五申推进职业教育、终身教育，但是由于社会基层对成人教育认识不到位，甚至存在偏差，造成成人教育社会推动力不够，在法制建设上自觉性不强。

2．成人教育的机构职能不到位。从国家层面上看，缺少成人教育统一指挥系统。从地方层面上看，有些成人教育系统被合并、撤销。或者虽有机构但在成人教育办学过程中管理不到位。导致成人教育机构无法协调指导、细心管理。正是由于管理机构、管理力量、管理职责的不到位或缺失，造成成人教育市场后继乏力。

3．成人教育的市场混乱。我国的成人教育市场很大，竞争也很激烈。成人教育各自为战，放任自流。受经济利益的驱动，一些办学合作单位为了招揽生源进行了恶性竞争，在同一区域、同一学校多家办学合作单位争夺生源，打价格战，甚至国外的办学机构也参与了这场竞争，竞争达到白热化程度，这些无序的竞争破坏了成人教育健康发展。

4．成人教育特色不鲜明。把成人教育等同于普通学历教育，忽视学历之外的岗位培训、继续教育，以至于形不成成人教育的特色和亮点。把成人教育应有的针对性和实践性没有发挥出来，出现了为了学历而上学，学不学一样拿文凭的怪现象。

5．成人教育教学质量下降。由于生源质量差，学生的自学能动性不高，制度的约束力不强，教学管理的不到位，国家对成人教育质量的监控体系缺失，造成成人教育教学质量的下降。

6．社会认可度低。在传统观念和习惯势力的影响下，社会对成人教育学生“另类”看待，不属于大学毕业，一些工作岗位成人教育学生被排除在外，在晋级提升也被作为“另类”人员，得不到应有的社会承认。

(二)现行法律体系存在的问题

1．缺少基本法的支撑与保障。成人教育是终身教育的有机组成部分，它与普通教育共同构成我国教育的完整体系，共同支撑我国国民经济的发展，作为教育的重要一极，有着普通教育无可替代的作用，它是建设学习型社会和终身教育的基本途径和方法。但是我国社会成人教育法制并未得到应有的重视。在宪法层面，建设学习型社会，实行终身教育，发展成人教育并未列入现行宪法。在法律层面，建立了高等教育、基础教育、成人教育、职业教育四大教育体系，但是《成人教育法》一直缺位。在行政法规和地方性法规层面，虽有国务院颁布的规范性文件，但就成人教育没有单行条例。成人教育的法制大多散见于政府文件或其他低层次规定中，这些规定是一些零碎的、浅显的，缺乏系统性和强制力，而且立法空白太多，内容滞后，不具协调性和前瞻性，对成人教育实施场所、经费保障、管理机构、资源配备、体制机制缺乏强制性规定。发展成人教育没有基本法保障，这在我国法律体系中实属遗憾。

2．现行政策强制力弱。由于我国缺少统一的《成人教育法》，从而使成人教育虽有大政方针但无法在统一的规范下落实，虽有各部门的单行规定，各办学主体的章程，但法律的空白多，它们之间相互冲突，造成执法者无法可依、执行者无法遵循，法律难以适用。更有甚者，由于法律层次低，行政单位无权行使处罚权，或虽拥有处罚权，由于大环境的影响难以实现处罚。就现行政策来讲，由于政策具有时代性和针对性，使原有政策面对新出现的问题显得力不从心。由于市场机制的引入，办学主体多元化，但相应法律制度没有建立，办学行为出现混乱局面。为了规范自主权，2007年教育部下发《关于加强成人高等教育招生和办学秩序管理的通知》，各地教育部门相继制定管理意见，但是由于层次太低，成人教育混乱局面没有得到根本治理。成人教育规范化，需要以《成人教育法》为主干，以行政法规、地方性法规、规章为具体实施，形成层次分明、调整有效、坚强有力的法律制度。

3．成人教育依法实施的意识淡薄。就办学主体来讲，一些不具备条件的主体也能得到行政许可，教学质量多次达不到要求的没有得到应有的限制;一些违法行为得不到应有的处罚。一向遵纪守法、办学成绩较好的办学单位，得不到应有的保障。就成教学员来讲，以拿到文凭为目的的成教学习观念还没有根本转变，在此基础上学习制度、考试制度无从实施与遵守。社会对成人教育依法实施的意识普遍淡薄，阻碍了成人教育的发展壮大。

三、西方发达国家成人教育法制化建设的启示

(一)欧盟成人教育法制化建设历程及启示

在欧盟范围内，英国成人教育是成功的典型。英国相关法律体系的构建既是成人教育科学发展的法律保障，又是实现人人享有受教育权和学习权的法律基石。英国在成人教育发展的每一个重要阶段都会颁布一些具有重大影响的法规［2］。1919年，颁布《史密斯报告》，该报告使英国成人教育作为制度被确立下来。1924年，《成人教育章程》颁布实施，该章程不仅详细规定了成人教育入学的条件，而且对课程内容也进行了规范，深刻影响了成人教育的发展。1964年颁布国家培训法案即《工业培训法案》，建立由政府监督的工业培训，具体培训交给产业培训委员会进行。1973年，《就业与培训法案》颁布实施，成立制定培训政策的人力服务委员会。1988年，《教育改革法案》颁布实施，明确了教育主管机构在义务教育结束后应当承担的责任，把成人教育归类于继续教育，要求地方教育当局必须在其管辖区确实提供高等教育设施的责任。1992年，《扩充与高等教育法》颁布实施，该法案明确界定了成人教育的主要机构。自1993年起，成人教育经费由成立的扩充教育基金管理委员会与地方教育当局共同承担。此外，英国成人教育制度还包括:《学习的时代—新英国复兴》绿皮书、《学习的成功》白皮书、《学习与技能法》、《高技术移民方案》、《技术——在商务中增强，在工作中提高》白皮书、《继续教育——提高技能并改善生活机会》白皮书等文献中。法国1919年颁布《阿斯蒂埃法》，该法案规定未满18岁的青年必须接受免费义务职业教育，雇主应保证学徒和青年接受职业培训的权利。1947年，法国议会批准“教育改革计划委员会”制定的改革教育方案，要求创造青年离开学校后接受继续教育的条件。1971年，颁布《职业继续教育法》。该法案提出“接受继续教育是劳动者的权利，所有劳动者都应享受继续教育的机会”。同时要求确立雇主支付教育费用的计算方法，提出劳动者应享有教育休假的权利，要求国家、企业、个人在继续教育中应尽的义务。1984年颁布新《职业教育法》，重申带薪培训休假制度，雇主应为成人职业教育提供经费，确立成人职业继续教育监督与检查制度，要求培训班制定相关管理制度。德国在成人教育过程中陆续制定一百多部与相关法令，主要包括《青年教育法》、《职业教育法》、《继续教育法》等。上述欧洲国家教育法令，主要有以下精神:一是政府把成人教育法制放在了重要位置;二是把市场机制引入成人教育，用市场手段调动、分配资源，形成市场的自动调节机制;三是地方管理成人教育的积极性充分被调动;四是鼓励企业参与成人教育事业;五是国家对成人教育采取了有效的规制手段，如国家拨款、考试制度等;六是随着科学技术的进步，加强现代化手段在成人教育中的运用。

(二)美国成人教育的法制化经验和启示

美国教育世界领先，其成人教育也非常发达，早在1848年，马赛诸塞州就授权成立各种形式的成人学校，创造成人继续教育的机会。美国在1862年颁布实施《草雷尔法案》，如果农工学院主要面向产业界和劳动者授课将会无偿获得政府用地，1887年和1890年又相继颁布法令，拨款联邦各州建立面向农业劳动者提供技术培训的农业试验站。据统计，美国设立成人学校的城市在1900年就达到156个，有力的提高了公民文化水平，推动了社会发展。美国在1914年出台《史密斯——来沃法》，资助各州建立农业及实用技术推广中心。1917年，《史密斯——休斯法》颁布实施，资助在大学教育之外发展职业技术教育。这一系列法案的颁布实施有效解决了中等职业技术人才不足问题。1944年颁布实施《退伍士兵权利法案》，规定在战争服役超过90天退伍士兵免费接受不超过4年的职业教育训练。第二次世界大战后，为建设终身学习社会，联邦政府颁布《国防教育法》、《成人教育法》。美国成人教育法令的主要经验是:一是运用立法对各州成人教育发展进行干预;二是紧紧依靠各级学校教育机构实施成人教育;三是发挥各州和成人教育机构办学自主性;四是崇尚实用，强调教育方式的灵活多样。

四、我国成人教育法制化对策

回归丰富的成人世界、走进缤纷的成人精神家园。对成人教育学科建设而言是成人教育未来发展应采取的基本态度和首要的方法选择［3］。鉴欧美成人教育法制化经验，反思我国成人教育制度化的实践，应从以下几个方面着手实现我国成人教育法制化。

(一)加快成人教育立法，完善成人教育法律体系

成人教育由宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章组成，形成体系完善，层次分明，相互支持，各有调节，完整的调整体系，使决策者形成的顶层设计有法律保障，执法者有法可依，遵守者树立法律意识，达到成人教育的法制化。宪法是我国的根本大法，由于成人教育在我国国民经济中的地位和作用，应把建设学习型社会写入宪法，确立成人教育、终身教育的宪法地位，在保证教育机会均等性的前提下实现成人教育的全民性，保障公民受教育权的实现。从根本法上找到法律依据。借鉴欧美国家成人教育法的经验，加大《成人教育法》的立法工作，保障成人教育健康发展。从基本法的角度规范主体的权利义务，运行机制、机构经费保障等大问题。既要保证制度的严肃性，又要考虑各地经济和社会发展的不平衡性，保证法律体系具有一定的灵活性。制定行政法规地方性法规，完善行政规章，加大法理研究，总纂法律、行政法规、地方性法规和行政规章，理顺各种法律关系。

(二)规范成人教育体制机制，保证成人教育良性运转

1．正确处理中央和地方的关系，保证集权和分权的落实。正确处理中央和地方的关系，就是既充分发挥中央宏观控制的作用，又要调动地方办学的自主积极性。采用综合调控手段如国家拨款、考试来实现成人教育有序发展。就我国来讲，立法工作应尽快启动立法程序，加强调查研究，尽快制定适合我国国情的《成人教育法》。在拨款上，应制定拨款的强行性法律。在国家考试上，虽然每年组织国家级入学考试，但国家对其重视程度还不够。在专门机构上，要建立统一的指挥中心。在宏观规划上，应加强宏观战略规划，规划的制定要统揽全局符合我国实际，持之以恒，保证落实。在成人考试上，要建立认证中心。学习法国做法，法国成立成人教育认证中心，这个中心宗旨是在正规学历教育之外知识技能的认证，从而得到社会认可。充分发挥地方积极性，地方政府应根据地方国民经济需要，在政策法规的框架内采取各种有效手段实现成人教育的科学和谐发展。

2．正确处理政府、企业、成教成员的关系，保证经费落实。成人教育理应得到企业的支持，因为提高成人素质，最直接的受益者是企业。欧美国家成人教育实践不断证明的一个道理就是人力资本构成公司核心竞争力，越来越多的公司不断加大教育投资，甚至把人力资本同设备投资一样看待，各公司企业集团推行各种员工培训计划，实现员工学习的常态化。在欧盟各国内，德国成人教育经费的构成私人企业出资占很大比重，除了成人学员交纳的学费以外，各种财政拨款也起了很大作用。法国的法律规定，企业必须把工资总额和资助职业继续教育的经费相挂钩，目前来看，企业拿出用于继续职业教育培训的经费不低于工资总额的1．1%，也可以由企业自己利用此经费总额作为职工培训项目的支出。我国成人教育政府仍是主要投资者，企业对成人教育投资少之甚少，它们认为成人教育是政府的事，是教育机构的事，这一观念与国民经济的发展要求不相适应。必须扩大企业在成人教育中的投资比重，从而奠定成人教育的坚实基础。尽管我国宪法中规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业、事业单位和其他社会力量依照法律法规举办各种教育事业”，《民办教育促进法》实行多元投资办学，但只是鼓励，而没有强行性法律规定成人教育资金来源保障问题，成人教育的经费应当得到法律保障。

(三)规范办学自主权，解决成人教育市场混乱的问题

市场机制的引入，法律规定多元化办学，成人教育自主权得到扩大，但是由此而来的市场混乱也产生了，规范成人教育自主权提到了法律规范的议事日程。规范办学行为，理顺招生权、办学权、管理权，从而提高成人教育质量。规范招生权，规定成人高校的招生权及其转移条件，进行法律的明确授权及合同的约定的合法转移，从根本上解决乱招生、欺诈招生问题。规范计划管理，成人招生计划，是根据社会经济的发展，经过大量普遍的真实的调查，结合一个地区一个办学主体条件确定的，计划一经确定，就要保证法的严肃性，不能轻易变动。规范招生及章程、规范合作办学成立的条件、程序和权利义务。规范办学权，规范办学权及转移条件，主办学校实行统一教学计划、统一大纲、统一师资、统一教材、统一考试阅卷，规范授课方式，运用现代技术授课，实行教考分离，注重平时实践成绩。规范学籍管理和证书发放制度。规范管理权，实行谁批准谁管理的原则，加大检查监督，经评估条件不具备的给予限制招生和停教整顿，直至撤销资格。对权利义务履行不力、违法行为给予相应的行政处罚。提高教学质量，规范“三权”的目的是规范办学秩序，提高教学质量。一是规范办学与就业的关系，以联合办学、协作办学、定向培养等形式最大限度地与用人单位人才市场挂钩;二是正确处理传统的函授教育与远程教育的关系，倡导现代化教学;三是规范质量监控体系，定期进行质量评估。

总之，成人教育制度发展的趋势是规范化、法治化，随着法治国家的建成，这个趋势不但不会削弱，还会在未来社会中表现得愈加明显［4］。我国正在进行社会主义法治建设，建立以人为本的现代成人教育制度是其应有之义。富强、民主、文明、和谐社会的建成离不开全体成员素质的提高，成人教育肩负着继往开来的重任，只有依法有序地推进成人教育，才能培养出爱国、敬业、诚信、友善的劳动者，实现民族复兴的伟大中国梦。

［1］蒋莉．建国以来成人教育制度建设的历史回顾［J］．成人教育，2009(5):29．

［2］张运书，李志远．英国成人教育法律体系建构及对我国的启示［J］．长春工业大学学报:高教研究版，2009(4):117．

［3］高志敏．成人教育研究的反思与前瞻［J］．教育研究，2006(9):60．

［4］李志远．欧盟国家成人教育制度建设经验借鉴［J］．中国成人教育，2010(17):121．