公共行政学范式之争辨析

张 磊

公共行政学范式之争辨析

张 磊①

在公共行政学学术史的研究中，就公共行政学的范式问题存在着长期的争论。争论的焦点在于：公共行政学究竟有没有范式？发生过几次范式转换？然而，通过对公共行政学与范式的结构性特征进行对比分析，发现公共行政学并不能满足范式原初意涵所包含的共同体、信念结构与发展轨迹三个结构性特征的要求。由此可知，实际上公共行政学并未形成某种范式，更未发生过范式转换。从范式的原初意涵来看，公共行政学目前仍处于 “前范式阶段”，因此，用学派或者研究途径等概念来描述公共行政学及其发展，是一个比使用范式这一概念更好的选择。

公共行政学；范式；争论

一、引 言

当前，在公共行政学说史研究中，部分学者使用 “范式” （paradigm）这一科学哲学概念进行学术史叙述，认为公共行政学是以 “范式转换” （paradigm shift）的方式发展。与之相反，部分学者质疑 “范式”概念在公共行政学说史研究中的适用性，“公共行政在尚未成为严谨科学之前，不宜用典范概念来分析其发展状况”。①颜良恭：《公共行政学的典范问题》，台北：五南图书出版公司，1998年，第41页。否定公共行政学存在范式转换，“现代公共行政学发展到今天，正在经历着作为常规科学逐步走向成熟的过程，而作为崭新的范式体系，其自身所经历的，并非彻底的范式转换，而是范式内的理论演进”。②柏维金：《现代公共行政学范式演进内在逻辑解读》，《东北师范大学学报》（哲学社会科学版）2005年第6期。

公共行政学 “范式之争”，实质上反映了学界在对公共行政学发展逻辑及其规律性等方面的理解上，存在着的长期且深刻的分歧，这对准确科学地把握公共行政学的学科属性与定位产生了不利影响，制约着学科的整体建设与发展，使学科价值无法得到应有展现。目前，我国公共行政学面临着借鉴西方公共行政学理论，并努力使之本土化，以构建和市场经济体制要求相适应，以推动国家治理体系与治理能力现代化为目标的公共行政学重任。全面正确理解与把握公共行政学的发展逻辑与规律是首要的。因此，本文试图通过对当前学界颇为激烈的 “范式之争”进行辨析，以厘清公共行政学发展的真实图景，为促进公共行政学本土化的建设与发展，做一抛砖引玉工作。

二、范式之争双方观点述评

由于通过范式进行学术史叙述的学者，在对公共行政学发展中特定变量的理解上存在分歧，因而形成了二范式、三范式、五范式等不同的观点。

文森特·奥斯特罗姆在 《美国公共行政学的思想危机》一书中，提出了公共行政学从官僚制行政向民主制行政变迁的 “二范式”理论。奥氏认为，“威尔逊—韦伯”的官僚制行政理论具有与现代社会要求不相适应的缺陷，由此引发了古立克、西蒙等学者的质疑与挑战，官僚制行政理论因而出现了 “范式危机”。尽管通过放松范式的基本规则，危机可以得到一定程度缓和，但要从根本上解决危机，就必须实现范式的超越，即在官僚制行政的基础上引人民主制行政实践。奥氏认为，这个过程就像自然科学领域内的“哥白尼革命”一样重大。③［美］文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海：上海三联书店，1999年。欧文·休斯与奥氏一样，也认为传统公共行政学在某些方面存在着与时代要求相抵牾的缺陷，但这一缺陷在休斯看来并非首先表现为民主的缺失，而是 “市场力量”阙如。因此，公共行政学应当或正在经历一场以 “管理主义”为基本取向，以市场为基础的更富弹性的公共管理学取代传统公共行政学的 “范式转移”。①参见 ［澳］欧文·E.休斯 《公共管理导论》第2版，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社，2001年。

作为对 “二范式”观点的细化与拓展，“三范式”理论在国内学界颇为流行。陈振明教授在其文章中认为，公共行政学自诞生以来经历了传统公共行政学、新公共行政学与公共管理学三次范式的转移。②参见陈振明 《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的 “范式”变化》，《政治学研究》1999年第1期。张国庆教授认为，公共行政学界基于20世纪六七十年代，社会科学界普遍发生典范革命的大背景，从60年代后期也相应开始了对传统公共行政学典范进行质疑的过程，这一过程具体细分为60年代的新公共行政学、70至80年代的新公共管理运动以及90年代的重塑政府三次相续的范式转换。三次典范革命的结果，促成了全球传统自由主义的市场经济的回归，实现了 “政府从制高点的撤退”。③参见张国庆 《公共行政的典范革命及其启示》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2000年第5期。

除了上述观点之外， “五范式”、 “六范式”等观点在学界亦有一定的影响。尼古拉斯·亨利依据公共行政发展过程中 “定向”与 “焦点”的变化，将公共行政学的发展历程描述为由“政治与行政的二分范式” （1900～1926年）、“公共行政学原则的发展与发展范式” （1927～1937年）、 “作为政治学的公共行政学范式”（1950～1970年）、“作为管理学的公共行政学范式”（1950～1970年）以及 “作为公共行政学的公共行政学范式”（1970年～）五个范式构成的历史过程，其中既有范式转换也有范式的并存。④参见 ［美］尼古拉斯·亨利 《公共行政与公共事务》，张 盺译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第52～80页。张梦中教授则认为，公共行政学的发展经历了科学管理、管理科学、公共事物、政策分析、新公共行政学以及新共管理等六个范式的变迁过程。⑤参见张梦中 《论公共行政 （学）的起源与范式转变 （上）》，《中国行政管理》2001年第6期。

与以上观点相反，学界不少学者并不认同公共行政学 “范式”及其 “范式转换”的观点，这些反对观点集中为以下三类：

第一，有学者认为，当前公共行政学所使用的 “范式”概念，并不切合库恩 “范式”的原初意涵，是一种割裂 “范式”概念内涵统一性与关联性的套用与滥用。 “一些使用者没有将‘范式’的一词的一般涵义与科学哲学涵义相区别”，⑥王诗宗：《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期。因此，在混淆了范式内的理论演进与范式转化的同时，也将范式转换的革命性特征与一般科学发展相混同，由此导致与范式内在规定性矛盾的理论建构，“一方面强调范式转换，范式转换意味着必须是第二种理论代替第一种理论，但另一方面又强调 ‘公共管理与传统公共行政学、公共政策分庭抗礼’，否认了范式转换与替代”，⑦蔡立辉：《公共管理范式：反思与批判》，《政治学研究》2002年第3期。因而无法真实反映公共行政学发展的事实。

第二，以法默尔为代表的后现代行政学者，采用反思性阐释的研究方法，视公共行政理论为公共组织的语言。从哲学视角，通过对现代主义与后现代主义公共行政学的对照分析，从根本上否定了公共行政范式转移的观点。他认为，“特殊主义、科学主义、技术主义、企业化倾向和解释学”是构成现代主义公共行政学范式的核心特征。⑧［美］戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴 琼译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第47页。公共行政学从一问世，就面临着在以现代性看待官僚制与探索发展后现代公共行政学理论之间徘徊的困境，需要构建以 “想象、解构、非地域化、他在性”为特征的后现代主义公共行政学范式来加以摆脱，但是，“这种公共行政学领域的根本变革迄今尚未实现”。由此，法默尔得出，公共行政学目前仍处于现代主义公共行政学范式之下的结论。

第三，以罗德·葛瑞恩为代表的一批行政学者则认为，作为人文社会科学的公共行政学，有着与自然科学截然不同的学科属性，他们对将解释自然科学发展规律的 “范式”运用于公共行政学研究，表示了极大的怀疑，正如全中燮所指出的 “行政学与自然科学的 ‘经验证明’是大不相同的，其典范或理论的效能是不能以著作量或经验著作来判断的，而必须根据其概念框架的健全，以及有效解决问题的可行性来判断。”⑨参见全中燮 《公共行政学：设计与问题的解决》，台北：五南出版公司，2001年。这些学者从公共行政学学科属性的角度，从根本上否定了 “范式”在公共行政学研究领域中使用的可行性。

那么，事实究竟如何？上述观点孰是孰非？笔者认为，解铃还须系铃人，欲图对上述争论做一明确裁断的有效途径就是 “还本归源”，回归到 “范式”的原初意涵，经由公共行政学与范式原初意涵的比照，分析公共行政学是否满足作为范式所要求的结构特征，如果满足，则可认定公共行政学形成了某种范式，或以范式转换的方式实现学科发展，反之，则 “范式”论不成立。下文，将按照此思路，对公共行政学 “范式”问题进行探究。

三、范式视阈下公共行政学发展实相还原

尽管库恩没有对 “范式”给予明确界定，在某种意义上，这成为 “范式”争论的滥觞。但若从整体上把握库恩对范式的论述，就可发现，在其论述中，实际上已经蕴含了对 “范式”结构性特征的阐释。这一结构性特征由三个具有内在逻辑联系性的部分组成，即，第一，需要有一科学共同体 （Scientific Community）作为范式的承载主体，“一个范式就是一个科学共同体的成员所共有的东西，而反过来，一个科学共同体由共有一个范式的人组成”；①［美］托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦等译，北京：北京大学出版社，2003年，第158页。第二，科学共同体之间需要共享惟一的，且不可通约之信念（Belief），信念是范式的本质内容，范式转换就是信念的 “格式塔转换”， “库恩认为由于范式不是认识而是信念，因而从旧范式到新范式的代换，不是科学共同体的认识的深化，而是信念的变化”；②张之沧等：《当代西方哲学》，北京：人民出版社，2007年，第354页。第三，范式的形成 （转化）由于信念的不可通约性而表现出非连续性与连续性相续的轨迹。这一过程并非学科量的变化，而是一种整体性的 “切换”， “从一种处在危机中的范式过渡到一种新的范式，……不如说它是这领域按新原理的一种重建，是一种改变这领域的某些最基本的理论推广，以及它的许多范式方法和应用的重建”。③蔡立辉：《公共管理范式：反思与批判》，《政治学研究》2002年第3期。在新范式下进行研究，所看到的是一个与旧范式决然不同的全新世界，这一点决定科学革命与常规科学具有根本性差异。因此，要判定某一学科是否形成了某种范式，或是否发生了范式转换，就可据此结构性特征进行研判。那么公共行政学是否满足范式的结构性特征呢？

首先，公共行政学是否具有学科整体意义上的共同体，以使学界同仁意见一致，不再就公共行政学的研究进行各种形式的竞争？求诸公共行政学的实际，很明显答案是否定的。公共行政学诞生于威尔逊 《行政学之研究》一文。然而，学科的诞生并不意味着学科的成熟，更不意味着学科共同体的形成。威尔逊的贡献在于，对创建独立的公共行政学的必要性与可能性进行了论证，为学科创建与独立发展奠定必要的理论基础，至于对 “进一步阐述研究公共行政学实际上需要做什么，什么应该是政治和行政领域的适宜关系，以及公共行政学研究是否能够像自然科学一样的抽象的科学”④［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政学与公共事务》，张 盺译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第48页。等问题答案的扣寻，威尔逊则留给了后人。

威尔逊之后的学者们，在沿着威尔逊所开辟的学术道路对公共行政进行深化拓展时，在诸如“什么是公共行政学？如何行政？为何行政？”等最为基本的问题上分歧不断，“对于不同的观察者而言，公共行政意味着不同的东西，在理论和实务上缺乏共识，并没有诸如 ‘公共行政’之类的主题”。⑤［美］戴维·H.罗森布罗姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第5页。因此，公共行政学界始终没有形成具有学科整体意义上的学科共同体，以吸引学者加人并 “改宗皈依”，使公共行政学范式得以具备承载主体，反而呈现出多层次多学派竞争的学科特征。

公共行政学学派林立且观点迥异的事实，是公共行政学并未形成具体整体学科意义的学科共同体的明证。

其次，公共行政学的学科信念结构如何？是否满足库恩信念不可通约的单一信念结构的要求？学科信念就是学科使命或意义的抽象表达。作为资本主义上升时期的一种理论呈现，公共行政学的使命就在于，在对公共行政实践进行系统总结的基础上，科学指导公共行政实践，使之与整个资本主义社会的正常运转相协调，维护与促进社会进步。因此，公共行政学的信念表现为：维护资本主义制度及其社会正常运作，“各种概念、理论与方法都是围绕着如何维护有利于资产阶级生产关系的生产秩序和社会生活秩序这个核心”。⑥蔡立辉：《公共管理范式：反思与批判》，《政治学研究》2002年第3期。资本主义社会的基本矛盾，对维护资本主义的制度及其社会正常运作提出了具体的要求与任务，那就是最大程度的实现 “公共性”与“效率”，因此公共行政学的信念被具体化为对“公共性”与 “效率”的追求，使其学科信念呈现出了 “一体两翼”的结构特征。

公共行政学要追求 “公共性”。即某一行为非特定指向某一固化了的社会群体，而以社会之整体利益为指向和目标的属性的根本原因在于，资产阶级民主革命的胜利，使主权在民、民主法治、分权制衡和公民参与等原则和理念深人人心，并且，资本主义民主国家的各项制度安排，使这些原则与理念从理论成为现实。在这一历史背景下，一方面，资本主义民主国家的统治与管理职能的地位发生了显著的变化，管理职能上升到主导地位，国家的统治也即秩序的维护，在绝大多数时间里是通过管理职能的有效履行来确保；另一方面，促成了对人们对公共性追求从自在状态向自觉状态地转变，管理不再是为了某一特定阶级、特殊人群，而是为了全体社会成员共同利益服务的观念深植人心，能否在公共行政中实现这种 “公共性”的价值，成为管理是否具有 “合法性”的重要依据。这不仅决定着公共行政能否正常开展，也决定着以管理实现秩序的目标可否达成，并最终决定着整个资本主义制度能否运作正常，“确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益，否则民主制度便可能无以为继”。①［美］戴维·H.罗森布罗姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第9页。因此，实现公共行政对于公共性价值的追求，对于维护资本主义制度的正常运转，具有重要的现实意义，深刻地反映了，资本主义制度在政治与社会层面上对公共行政学所提出的要求。

效率。即是指运用资源的程度和能力，凡能将包括人、财、物以及时间在内的各种资源，进行最合理分配者即为效率。人类活动之所以需要追求效率，根本原因在于人类的活动始终受制于资源稀缺性，为了在最大程度上克服稀缺性对人类活动的影响，人们选择了以 “管理”的方式实现社会的有序、高效的运转。因此，追求效率是管理的本质要求，管理就是为了实现人类行为的高效率而存在。作为公共领域内的一种特殊管理，公共行政自然也需要追求效率，但是，在资本主义的时代背景下，公共行政对效率的追求显得更为迫切。面对复杂的行政环境与繁重的行政任务，资本主义背景下的公共行政学研究，必然更需聚焦于如何提升行政实践的效率问题上来。正如威尔逊指出的 “行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当并且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚，政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务”。②丁 煌：《西方行政学理论概要》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第12页。另一方面，“资本主义实质上是一种按照理性方法组织生产的尝试”，③［美］罗伯特·达尔： 《公共行政科学：三个问题》，载 《国外公共行政理论精选》，彭和平等译，北京：中共中央党校出版社，1997年，第156页。在整个资本主义时期，对工具理性的追求成为了这个时代的特征，在政治关系中占主导地位的资产阶级，必然要求作为维护其阶级利益工具的公共行政也能自觉地体现出这样一种时代特征，实现对社会化大生产背景下越来越复杂、越来越细化的对社会事务的管理，以确保资本主义经济和社会的有序发展运转。公共行政学对效率的信念的追求，反映了使公共行政试图实现同资本主义制度在经济层面上相适应的努力。

总之，由于公共行政维护资本主义制度的特殊使命，使得公共行政学呈现出了与范式原初意涵的信念结构决然不同的信念结构。公共行政学之所以能对这一信念作出体认，并引为追求的根本原因是，这一信念结构深刻地反映了资本主义制度运行的基本矛盾，换句话说，公共行政学的信念结构，实质上是资本主义制度的基本矛盾在公共行政学领域的反映。因此，可以确信的是，只要资本主义制度继续持续发展下去，公共行政学的信念结构将不会发生根本性的变化，仅仅只是信念内涵的深度和广度，随着时间的推移和时代主题的切换而加深与拓展。

最后，公共行政学发展轨迹如何？是否呈现出库恩范式所描述的 “连续性和非连续性”相续的发展轨迹？由于公共行政学特殊的信念结构，在公共行政学发展历程中，并未呈现出“连续性与非连续性”相续的发展轨迹，公共行政学总是紧紧围绕着如何维护资本主义制度及其社会的正常运转这一信念，顺应时代主题与要求的切换，在 “公共性”与 “效率”两翼做着“钟摆式”的运动，使公共行政学在宏观上呈现出，以追求 “公共性”为主的公共性学派和以追求 “效率”为主的效率学派周期性交替出现，相互超越的双螺旋式演化发展轨迹。

首先登场的是AE④为了使文章的表述更为简洁和直观，这里以A代表公共行政学 （Administration），P代表公共性 （Publicness），E代表效率 （Effi⁃ciency），N代表以上概念循环出现的次数。路径 （1887年～20世纪前叶），从学派上来看，这一时期出现的管理技术学派、行政管理学派、机关组织体系学派、人群关系学派、理性决策学派等学派基本上是以效率的追求为基本信念的，为了实现公共行政学对“效率”的追求，这个时期不同的公共行政学派基本上都坚持着以下几点学术观点：1.坚持把“政治—行政的二分，政治对行政的控制”的观点视为公共行政学的理论基础；2.在认可公共组织与私人组织没有实质性差异的前提下，鼓励公共组织引用私人组织行之有效的管理方法，并进行一般或普遍的公共行政学原则的探索；3.以官僚制组织作为基本的组织形式。

进人20世纪60年代以后，由于行政环境和学术思潮的变化，公共行政学的信念追求发生了第一次 “转向”，由对效率追求转变到对公共性的追求，我们将之称为AP。其中新公共行政学派集此一时公共行政学研究之大成，是这一时期的学术代表。新公共行政学坚持主张社会正义和社会公平，坚持进行替代官僚制组织的探索，坚持主张推进积极的学术研究，坚持强调公共组织和私人组织差异。在某种程度上，新公共行政学的这四点学术主张，集中代表了AP的学术观点。

公共行政学第二次信念转向，发生在20世纪70年代。那是，西方社会出现了严重的 “滞胀”现象，庞大的政府规模和低效率的公共服务水平，日益引起社会的普遍不满，以追求“效率”为信念的公共行政学开始复兴，我们将其称为NAE。这一时期的公共行政学以经济学和管理学理论为基本底色，着力谋求公共行政效率提升，其学术观点可以归结为：1.强调职业化管理；2.明确的绩效标准与绩效评估；3.项目预算与战略管理；4.提供回应性服务；5.公共机构的分散化和小型化；6.引人竞争机制；7.采用私人部门管理方式；8.管理者与政治家、公众关系的改变。尽管AE和NAE在对效率追求方面具有高度的一致性，但是在对如何具体提高公共行政的效率方面，NAE比AE不论在理念层面还是在技术层面都有了进一步的拓展，可以这样认为，NAE是AE在新的历史条件下的发展与完善。

随着NAE实践的不断深化，其弊端也不断的暴露，公共行政学的信念追求又悄然地发生转向，公共行政学在质疑与批判NAE对公共性忽视和管理主义泛滥的基础上，对公共性的追求开始复兴，形成了新的学术趋势，我们将之称为NAP。新公共服务理论是NAP的典型代表，这集中体现在对管理主义的、市场原教旨主义的质疑，以及对NAE的理论基础和实际效果的怀疑与批判。在某种程度上，NAP是对AP理念的回归。正如有学者所言，“读完 《新公共服务：服务，而不是划桨》一书，我们自然而然地联想到20世纪60年代末出现的新公共行政学，在政治／行政关系、公共管理者角色定位、公民权、民主、公共利益、公共责任等许多方面二者是一致的或相似的，……到此，我们可以看到，公共管理思想史似乎经历了一次轮回，过去的思想在今天又以新的也更丰富的面目得以再现”。①曾 峻：《公共管理新论》，北京：人民出版社，2006年，第99页。

四、结 语

通过公共行政学与范式结构性特征的比照分析之后，我们发现，公共行政学并不具备范式的结构性特征，也就是说，公共行政学并未形成某种范式也更未发生过范式转换。由此可知，藉由范式进行公共行政学学术史叙述的学者们，或多或少都发生误用或滥用范式概念的错误，他们是在对范式 “自我理解”，而非原初意涵的层面上使用这一概念的，因此并不能正确地反映学科发展的实际情况，反倒增加了一些理解上的困难。如果从范式的原初意涵来判定公共行政学的发展阶段的话，当前的公共行政学仍处于 “前范式阶段”，在这一阶段 “不同的人面临着同样范围的现象，尽管通常不都是完全相同的现象，但却以不同的方式描述和诠释他们”。②［美］托马斯·库恩：《科学革命的结构》，金吾伦等译，北京：北京大学出版社，2003年，第15页。正如学者所言，“迄今为止，行政学并未走出威尔逊和马克斯·韦伯为行政学所确立的基本理论原则，行政学学科体系的结构也并没有发生根本性的变化，……与一些老的学科相比，它尚未成长，它处于一个迅速发育的时期，如果把这个发育期中的一切变化都看做是范式的转型和学科的结构性变革，那是言过其实的”。③张康之：《20世纪公共行政学发展回顾》，《广东行政学院学报》2002年第6期。因此，当前，选用学派或者研究途径等概念来描述公共行政学的变化与发展，或许是一个比使用范式更好的选择。

（责任编辑 陈 斌）

①颜良恭：《公共行政学的典范问题》，台北：五南图书出版公司，1998年，第41页。作者简介：张 磊，云南大学公共管理学院博士研究生，云南大学滇池学院讲师 （云南昆明，650091）。