新形势下预防高校腐败的民主监督机制研究

谢铁华

（郑州师范学院政治与公共管理系 河南 郑州 450044）

近年来，我国高校在基建、采购、财务、科研、招生、学风等方面腐败现象滋生蔓延，职务犯罪案件频发的主要根源就在于民主监督机制不健全，对领导干部的权力运行，缺乏有效的监督制约，因此，加强高校民主监督机制研究，是有效预防和治理高校腐败的重要措施。

一、高校民主监督中存在的问题

我国高校的民主监督，是指以广大师生为主的各类监督主体，以国家宪法、法律、法规和方针政策为依据，对高校党政领导的权力行使进行监察和督促，其目的在于维护学校教职工的合法权益，实现学校决策、管理工作的公开透明，保障高校领导干部正确行使权力，特别是对高校领导干部和重大事项决策及其执行情况进行监督，能够有效减少领导干部决策失误，避免独断专行，预防高校贪污腐败现象滋生。然而，目前高校民主监督存在着诸多问题。

（一）党内民主监督乏力

高校党内基层民主制度不健全，民主生活、民主评议、民主选举、民主决策形式化；监督机构设置不科学，上级监督远，同级监督虚，下级监督难，专门监督弱。高校纪检监察机构作为学校党的专门监督的机构，缺乏相应的权威，监督的范围和权限都受到制约，在监督过程中表现乏力，没有起到震慑、警示、约束的作用。

（二）群众监督有心无力

高校教职工代表大会是高校教职工群众行使民主权利，进行民主管理、民主监督的核心机构，但没有明确的职权，教代会的民主监督缺乏力度。在实际运行过程中，学校各级领导干部往往构成了教代会代表的主体，这就进一步实际削弱了教代会的民主监督职能。虽然高校教职工具有较强的民主意识和参与民主监督的愿望和能力，但由于缺乏监督的平台和体制，一些关系到广大教工切身利益的决策和事务，如学校财务预决算、重大基建项目、教职工的福利待遇等重要问题，都未能使广大教职工充分参与决策。同时，由于群众监督缺乏有效保护措施，导致了群众对监督的顾虑，缺乏监督的积极性，对学校事务不能真正起到监督作用。

（三）校务公开执行不力

校务公开制度是预防高校权力腐败，强化民主监督机制的最根本的措施，但实际上许多高校没有很好的执行，校务管理不公开透明，暗箱操作严重，广大师生员工对学校工作的各项决策缺乏知情权、参政权、监督权，难以对腐败行为发生之前的权力运作进行有效的监督。据中国政法大学教育法中心发布的《2010—2011年度高校信息公开观察报告》显示，教育部“211工程”中的112所大学中，没有一所向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案，也没有一家高校公布其财务资金的具体使用情况[1]。

（四）监督制度缺乏效力

高校的制度建设不能适应新形势下高校快速发展的需要，监督制度与高等教育的快速发展不相匹配，只停留在口头上、纸面上和墙面上，难以发挥应有的作用，校园监督力度弱化，整体效能较差，对腐败行为缺乏有效控制，造成了权力过度集中又缺乏制约，以至于在基建、招生、物资采购、财务等方面滋生腐败，给学校造成不良影响。

二、高校民主监督弱化的主要原因

（一）对民主监督认识淡薄

高校自身对民主监督的作用存在模糊认识，对于新形势下高校出现的腐败问题缺乏足够的重视。一方面，高校领导干部片面强调工作效率，对民主监督漠不关心，甚至惧怕监督，存在担心，不愿积极支持有效地开展监督。另一方面，由于我国高等教育的快速发展，高校教师的教学和科研工作越来越繁重，部分教师对民主监督的重要性、必要性和作用缺乏深刻认识，在思想观念上重视不够，无法提出好的监督意见；有的教师对民主监督缺乏信心，认为群众监督无济于事，多一事不如少一事，不愿监督，甚至有的教师担心监督会受到打击报复，心存畏惧与顾虑，不敢监督，以至于违纪违规行为没有受到及时纠正和惩治。

（二）高校行政化趋向增强

目前我国高校的权力结构是以行政管理机构为中心，政府把大学当成政府机关管理，大学内部管理呈现高度行政化趋势，教师的教学活动、科研资源等都是由行政部门管理和分配，在招生录取、经费使用、物资采购、干部聘任、学科发展、项目安排等方面，行政部门拥有的自主权越来越多、越来越大，校务公开透明度差，作为高校主体的教师和学生却难以对此进行实质性监督，权力没有受到有效的约束，给高校腐败提供了滋生的空间，致使校园腐败现象高发。

（三）民主监督制度不健全

我国高等教育的快速发展，使学校的管理呈现出许多新的特点，而与之相对应的制度建设滞后，原有的财务、基建、教学设备购置、干部任免、职称评聘、领导干部党风廉政建设等制度与高校的发展不相适应，行政监督、财务监督、司法监督和党内党外等民主监督制度不健全，缺乏监督保障机制，造成了权力过度集中，失去制约。

（四）民主监督缺乏合力

目前，我国各高校都有纪委、监察、教代会、民主党派、工会、审计等机构，但缺乏有效的协调机制，多种监督方式不能互相配合，形成合力，没有起到整体监督效果，尤其是教代会制度未得到真正落实。高校教职工代表大会作为校园民主管理、民主决策、民主监督的重要形式没有发挥它应有的重要作用，许多高校的教代会每年只召开一次会议，一两天时间，根本无法起到应有的民主监督的重要作用。高校工会、民主党派的监督和专家教授治校在许多高校流于形式，不能有效发挥监督作用，领导干部权力没有受到真正的制约。

三、构建高校科学民主监督机制的路径

构建科学的民主监督机制，使各种监督形式相互联系，形成合力，是有效遏制高校腐败的有效途径。

（一）加强党内民主监督，构建“不想腐败”的自律机制

党内民主监督是依据党的章程和党内法规、国家的法律法规，对党组织和党员的思想、作风、行为等进行约束的一种规范活动。党内民主监督的核心和实质是权力制约，对于防范党员领导干部腐败现象发生，保持党员队伍的纯洁性和先进性具有重要作用。加强高校党内民主监督，不断提高反腐倡廉能力，不断提高拒腐防变和抵御风险能力，从源头上铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，是新形势下高校党建工作的重要任务。

1.构建党风廉政教育制度化的长效机制，营造有利于监督的良好氛围。党的十八大报告强调要“坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”[2]。高校党委要把党内监督作为一项重要工作来抓，要组织学校党员和干部认真学习《中国共产党党内监督条例(试行)》，了解党内监督的原理和要求，提高党内民主监督意识，敢于对出现的错误思想和违规乱纪的行为进行批评和监督。加强思想政治教育，严明党的纪律，构建经常化、制度化的党风廉政教育长效机制，强化廉洁自律要求，提高党员和领导干部自我约束和主动接受监督的自觉性。特别要加强节俭教育，要认真贯彻执行中共中央颁布的“八项规定”，坚持勤俭节约，反对讲排场比阔气，树立节约光荣、浪费可耻的思想，坚决纠正“四风”，努力增强抵御各种腐朽思想和生活方式侵蚀的能力。

2.健全以民主集中制为原则的民主决策等制度。习近平同志指出：“民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要，必须严格执行。各级领导班子和领导干部都要严格执行请示报告制度。要切实加强组织管理，引导党员、干部正确对待组织的问题，言行一致、表里如一，讲真话，讲实话，讲心里话，接受党组织教育和监督。”[3]学校党委领导班子要实行集体领导和分工负责制，确定班子成员的权限和责任，使学校的各项决策民主化、科学化，凡属重大决策、干部任免和财政预算等，必须经过集体讨论，会议决定，及时公示，切实做到集体领导、民主集中，避免个人独断专行。要坚持和完善民主生活会制度，加强党内组织生活，党员和干部要积极开展批评和自我批评，筑牢思想道德防线，增强自律能力。健全高校党员干部述职述廉考评制度，强化廉洁从政意识，对存在问题的干部，要进行处理，对发现问题苗头的干部，要及时进行诫勉谈话，提醒其存在的问题，分析原因及是非责任，帮助其纠正错误，吸取教训，做到防微杜渐、警钟长鸣。

3.充分发挥高校纪委的监督职能作用。高校纪委是高校党内监督的专门机构，监督工作是纪委的重要职能，对保障党的教育方针和政策在高校的贯彻落实，学校校风校纪的完善，预防和治理腐败，都具有十分重要的作用。高校纪委要坚持严肃党纪政纪，从严治党的原则，加强监督检查。首先要监督学校各级党员干部特别是处级以上领导干部遵守党纪党规和法律法规，自觉接受党组织和群众的监督，切实做到依法办事，克己奉公，廉洁从政；其次，要督促学校各级党组织认真查找自身存在的突出问题，采取有效措施，加强对权力运行的监督制约，防止权力失控、决策失误和行为失范；再次，纪委要在日常的监督中，对违背党的方针政策的决策和行为，要及时进行纠正和惩治，切实做到党纪面前人人平等。

（二）加强群众监督，构建“不能腐败”的防范机制

加强群众监督，是防止官僚主义和有效治理腐败，保障权力正确运用，促进民主制度化建设重要途径。

1.建立健全校务公开制度。校务公开是学校教职工群众行使民主权利，参与管理学校事务的重要途径，是强化对权力的制约监督，对有效预防和治理高校腐败具有重要的作用。早在2008年9月中纪委、教育部、监察部在《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》中就强调指出：“全面提升校务公开制度化和规范化水平，进一步加大校、院系两级公开力度，建立健全各项公开制度，制定校务公开目录和公开指南，扩大并细化公开内容，丰富创新公开形式。进一步完善教职工代表大会制度，健全各种形式的民主监督机制，依法保障教职工参与民主管理和监督。”[4]建立健全高校校务公开制度，实施“阳光行政”、“阳光收费”、“阳光招生”、“阳光招标”、“阳光提拔”等阳光工程，及时将学校经费使用和开支情况以及收入分配等重大事宜向全校教职工公开，使教职工了解和掌握校务信息，加强民主监督，使权力的行使受到监督和制约，才能保证决策的准确性。

2.充分发挥高校教代会的重要作用。高校教代会是高校教职工参与民主管理和监督的组织。完善教代会制度，强化高校内部民主监督，是高校内部权力正确行使的保障。要进一步明确教代会制度的职能，创新教代会制度的形式，优化教代会的代表成员结构，使广大一线教师成为教代会的代表主体，真正代表广大教职员工的根本利益。加强教代会制度的法制化、规范化建设，充分发挥高校教代会的民主监督作用，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力运行机制，为教职员工参政议政提供通畅的渠道，实现高校内部管理的科学化和民主化。

3.加强高校民主党派的民主监督作用。高校各民主党派是反映教职工意见、发挥监督作用的一条重要渠道。高校民主党派的成员作为基层民主代表，都受过良好的教育，多为高素质、高学历的专家学者，他们思想敏锐，竞争意识强，其监督具有更大的优势。高校民主党派应增强责任意识，充分发挥在高校参政议政、民主监督的作用，敢于揭露和批评各种贪污腐败现象，纠正校园的官僚主义、享乐主义和奢靡之风，为高等教育事业的健康发展做好监督。高校领导要认真对待民主党派的建言、献策，听取他们对学校发展的真实想法，吸收他们的合理化建议，自觉接受他们的民主监督。

4.建立健全信访制度、举报制度、控告制度、检举制度，努力拓宽群众监督渠道。对教职工来电、来信、来访要进行认真登记和处理，切实做好领导接待日制度，及时了解教职工意见，及早发现问题，尽可能将问题在基层解决。提倡和鼓励实名举报，保护举报人的合法权益，对群众举报反映和掌握的有关腐败问题信息，要及时进行调查了解，掌握其真实性，并分析问题的性质和发生的根源，及时处理，认真查办各种违纪违法案件。

（三）完善民主监督制度，构建“不易腐败”的保障机制

完善民主监督制度，建立健全权力正确行使的监督体系，加强监督制约，是预防高校腐败的重要措施。

1.完善对主要干部和重点岗位的监督制度。习近平同志指出：“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”根据高校自身的特点，要制定党政领导班子及其成员的监督制约措施，防止一言堂，个人专权的现象，特别要对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等事项进行监督检查。要加强民主考核和责任监督机制建设，建立健全学校干部考核档案制度，严格评审学校干部，明确划分职责和权限，严格监督，防止权力滥用。完善责任追究制度，建立纠偏、问责和惩戒机制，促使干部增强责任意识、法纪意识，要对自己的权力行为承担责任。完善对重点岗位、关键环节、相关人员的监督制度。特别是高校招生、基建、财务、物资设备、教材图书采购等部门，要严格按照国家有关规定，制定监督的实施细则，加大监督检查力度，确保学校各项工作持续健康良性发展。

2.构建科学的民主监督体系。首先高校民主监督各部门要紧密结合，如纪委、教代会、民主党派、工会、审计等部门，要合理配置各种监督资源，准确把握各自在监督体系中的作用，形成监督的合力，有效发挥对权力运行的制约和监督作用，取得最大化的整体监督效果。其次，校内监督要与校外监督相结合。完善校内监察制度，发挥学校教代会、工会、专家教授的作用，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力运行机制。同时，要发挥学生家长和社会公众的社会监督作用，进一步提高监督效果。再次，民主监督要与舆论监督相结合。充分发挥舆论监督的优势，运用广播、电视、报刊等途径，公开、及时地揭露问题，批评错误。

3.创新民主监督机制，发挥电子监督作用。电子民主是互联网时代诞生的新的民主形式，拓宽了监督的范围和渠道，给人们提供了意见表达和思想交流的空间，增强了群众参与监督的责任意识，更有利于加强民主监督，预防腐败的发生。加强高校的信息网络化建设，要充分发挥网络舆论监督的作用，推进高校决策信息的公开化，增大高校工作的透明度，杜绝各种暗箱操作和幕后交易，对师生员工普遍关心的学校重要决策和热点问题，要及时在网络公开，倾听群众的愿望、呼声和要求，逐步形成有效的监督机制，使权力运行置于严格的监督制约之下，形成“不易腐的保障机制”。

（四）加强法律监督，构建“不敢腐败”的惩戒机制

法律监督，就是依法对法律的遵守、执行情况进行监督，对违法和失误行为加以制裁和矫正。加强法律监督，依法治校，建立法治化的现代教育管理体制,是预防高校腐败的重要措施。

1.增强法制意识，依法治校。要加强高校法制宣传教育，使高校党员干部树立社会主义法治理念，增强法制意识，学法、遵法、守法、用法，不做违纪违法的事。要依法制定和完善高校办学章程，在教学、科研、人事、招生、后勤、基建等各个方面制定和完善相应的规章制度，使学校管理纳入法制化、民主化的正确轨道,做到依法行政、依法执教，使任何人都不能超越宪法和法律的特权。

2.加强法制建设，以法治腐。要加快高校预防腐败法制建设，建立健全高校预防腐败方面的法律法规，有关部门应尽快出台与高等教育相适应的预防腐败的法律法规，以法治腐，严格对高校违纪违法人员的处理和有关责任人的追究，对腐败行为做到“零容忍”，认真落实习近平同志提出的“要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打”，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。严查高校各类违法违纪案件和抄袭剽窃他人成果、买卖学术论文等学术腐败案件，坚决克服失之于宽、失之于软的现象，严肃党纪国法，综合运用法律、纪律、经济处罚、组织处理等方式，对高校中的腐败分子，要坚决给予党纪、政纪处分和法律制裁，构建高校领导干部“不敢腐败”的惩处机制。

综上所述，民主监督作为高校的民主制约机制，是有效防止权力滥用，预防高校腐败，保障高等教育事业健康发展的重要举措。面对新形势下高校反腐倡廉的任务，要切实提高对权力运行监督重要性的认识，发挥监督在预防腐败中的重要作用，建立健全民主监督机制，整合运用各种监督方式，提高民主监督和科学管理的水平，努力形成监督制约权力运行的长效机制，有效防止权力滥用和以权谋私行为的发生，保障高等教育事业健康发展，努力办好人民满意的教育，为中华民族的伟大复兴，为“中国梦”的早日实现贡献力量。

［1］万静.《2010-2011年度高校信息公开观察报告》称高校信息透明度合格率仅为38.4%［N］.法制日报，2011-12-2.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］习近平同志在十八届中央纪委三次全会上的讲话［N］.人民日报，2014-1-15.

［4］中共中央纪委，教育部，监察部.关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见.教监［2008］15号文件，2008.

［5］徐京跃，周英峰.习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调更加科学有效地防治腐败，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入［EB］.新华网北京2013-1-22.