国外房产税实践对我国的启示＊

□ 黄震锴

（美国雪绒大学，美国）

国外房产税实践对我国的启示＊

□ 黄震锴

（美国雪绒大学，美国）

通过对美国、德国、日本三个主要国家房产税的实践考察，归纳出其房产税的特点和我国房地产税改革的目标选择：开征初期宜以立足于高端房产为主调节收入分配作为主要目标；以实现居者有其屋为主要目标；组织房地产税收收入作为主要目标，把房地产税转化为直接受益税。

房产税；国外房产税实践；特点；我国房产税目标

借助房产税抑制房价过快上涨的争论已有多年，近年来开征房产税又成为热点话题。继2011年上海、重庆出台房产征税的规定以来，社会各界对借助房产税开征，进而打击房产投机，遏制房价快速上涨，改变地方政府过度依赖土地财政等有强烈期待。国外一些国家在房地产税中实践，对我国房地产税改革目标的选择有着很好的借鉴作用。

一 国外房地产税的实践

房产税历来与地产税密切相连。世界上多数国家的房产是与地产相连的。从课税环节分，各国房产税（或者准确称为房地产税）可分为交易环节、拥有环节和所得环节的课税。美、德、日是世界上经济最为发达的国家群体，有发达的房产业市场和完善的税收制度。本文在对这些国家房地产税制度进行考察的基础上进行分析。

1、美国房地产税制考察。美国是世界上最大的发达国家，早在殖民时期就已开征房地产税。作为分权程度很高的联邦制国家，美国实行联邦、州和地方三级政府架构和财政体制，美国宪法直接将财产税的立法权赋予了各州政府，由各州政府决定是否征收房地产税，并确定相应的税率和税基等。为满足地方政府的财政需要，大多数州政府将包括房地产税在内的财产税立法权下放地方政府手中，由地方政府负责房地产税的征收、日常管理和监督检查。州政府通常只在建立房地产税的评估标准、评估程序，以及提供培训以协助地方评估单位等方面发挥有限作用。

从总量上看，美国房地产税不仅对生产经营用房产征税，也对个人居住的用房征收，财产税（主要是房地产税）是美国地方政府收入的主要来源，占整个地方政府财政收入的七成以上，对地方政府有着举足轻重的影响。由于美国房地产税在使用上有“专款专用”性质，属于对纳税人有直接返还的收益税，其房地产税的社会意义实质上大于财政意义。虽然美国的房地产税立法权分属州、地方两级。由于房地产税使用主要归属最基层的地方政府，地方政府有在具体税率、税收减免等具体立法权，税率由市镇政府根据本年度财政支出预算和税基评估机构确定的税基价值浮动确定，税收立法较为灵活且贴近实际，容易解决税收征收中的纠纷和易于调整。同时，一些州政府也允许其辖区内的地方政府决定某些税收减免项目，可以根据收入水平确定税收补助，实行延期纳税政策、老年人和退伍军人免税政策等，确保了立法权威与灵活并举。在技术上，美国广泛应用了计算机辅助批量评估系统和地理信息系统作为房地产评估价值的支撑，节省了大量的征税成本和时间，评估误差总体上在2%以内。这个评估系统可以将统计、税收、金融、公共安全等诸多社会、经济和文化方面的数据库信息与地图整合链接，信息同时在网上公布，软件也可以在网上获得，实现了信息互通互联和数据共享，保证了房产在价值评估过程中的公开、公正和透明，降低了纳税人在房产评估价值中的投诉和诉讼。所有这些做法，使得美国地方政府十分注意房地产税收入的使用，力求使征税与其辖区居民的居住环境有机结合，让纳税人愿意负担，建立起城镇良性发展的资金循环体系，使美国房产地税的纳税人能够从纳税中获得直接的收益，享受到纳税与地方公共产品、公共服务提供所带来的直接益处。

2、德国房地产税制考察。德国是联邦制国家，向来以严厉房地产税收政策著称，房价稳定。德国下设有16个州政府和1万余个市镇政府，各州在一定范围内均拥有自己的立法权、行政权和司法权。各州在联邦法律的明确授权下享有一定的财产税立法权，负责制定税收执法条例和相关政策，决定房地产税的征收方式、减免税和税率方法等。市镇政府则拥有制定和调整当地房地产税税率的权力，负责房地产税的具体征收。具体而言，德国对房地产主要征收土地税、土地交易税（土地购置税）、房产税。

与美国相反，德国一直致力于把房地产视为重要的民生要求，将房地产税仅作为调控民生需求的一种手段。德国包括地方财产税和房地产交易税的地方税比重没有超过整个税收收入的10%，且地方财产税占整个税收收入的比重仅为2%。为了鼓励居民拥有自己的住宅所有权，德国土地交易税曾一度降至2%，现有税率在3.5%至5%之间。德国对出租的住房征收房地产税，对自由自用的住宅（不包括度假村）不需要缴纳房地产税，只需要缴纳房基地的土地税。为鼓励居民拥有住宅的所有权，对购买和建筑住宅的居民可享受所得税特别扣除，总扣除额为房屋购置价格的5%至6%，分摊所得税扣除时间为8年。在过去10年，尽管德国名义房价每年上涨1%，扣除德国物价水平平均每年2%的上涨，德国房价实际上还在以每年1%的实际速度下降。

德国各州及市镇拥有一定的立法权。各州可以决定征收方式、减免税和税率确定的方法，对财产税的税率有制定和调整的权力。德国房地产税基评估完全由市场决定。各州、市镇有独立于政府的房地产价格评估委员会，房地产评估师客观、独立、公正地开展评估，评估结果不需要政府进行确认，政府无权干涉房地产评估师的工作。同时，法律规定房地产评估师对自己的评估结果负责30年，房地产评估错误时先用该项目的保险合同赔偿金赔偿。不够时再用私人财产负责，公司内的所有评估师都负有连带责任。德国地方政府则依据地价图来征收地产税。为照顾低收入家庭，德国政府还开发一些住宅楼销售或出租给低收入家庭，依据的也是房地产评估师提供的报告。

3、日本房地产税制考察。日本是中央集权国家，与房地产相关的税收包括不动产取得类、不动产保有类和不动产转让类三种，房地产税是地方的主体税种之一，房地产的税基十分宽泛。既有国税局征收的地价税，也有地税局征收的其他财产税，税种划分细致具体。日本立法权相对集中于中央，法律由国会制定，内阁实施并发布政令。同时，各级地方政府有权根据中央政府规定制定税法实施条例，有权调整税率，决定开征、停征财产税，确定税收减免。中央对地方有严格的监督指导，有权依据宪法等法律授权否决地方政府制定的各项条例。中央固定资产评估委员会是日本房地产税基评估机构，由公共事务大臣、内政大臣和财政大臣共同决定评估标准和公式，全国统一执行。地方政府依据公式评估应税固定资产价值并计算应纳税额，将记载有各地区标准地价格的地价图供公众阅览。日本对土地和建筑物实行分开评估的原则，分别制定了详细的评估方法和程序。对于税收登记册记载的土地、房屋或建筑物的评估值每3年根据土地市场价格和房屋的重置成本更新一次。

二 国外房地产税实践的借鉴

就此，本文归纳出美德日三国在房地产税收实践上的一些特点：

第一，房地产税的财政意义是相对的。保证居者有其屋、量能负担和税收定向使用的原则，是美德日开征房地产税的基本出发点。这些国家的地产私有化目标是清晰的。作为不产生收益还需要缴纳的税收，房地产税是最能引起民众税痛的。房地产税开征除了一般意义下的组织收入作用外，更重要的在于对居者有其屋的保障和调控作用。

第二，依法治税是相当重要的。尽管在这三国，税收立法权或集中于中央，或分散于最基层，但依法立税和依法治税，有效限制了税收立法权的滥用。将税收立法权集中于宪法，再由宪法直接赋权给基层政府。由于基层政府最了解选区居民的利益诉求，使得具有收益性质的房地产税能发挥最佳效果，同时也便于公众的监督。这种立法权威不是来自于等级高低，而来自于公众对法律制定的认可和信任。

第三，技术能力是十分必要的。房地产税在技术上需要解决法律、评估和征缴等系列难题。房地产税是对有确定财产归属性的房产征税。当前我国土地有三类性质：农村土地、出让土地，划拨土地。但法律规定出让土地在缴纳租金后只有70年的使用权，而不需租金的划拨土地却享有永久使用权，这个法律矛盾是需要解决的。此外，房地产税是对存量财产的征税，涉及房地产的市场价值评估、税款征缴和变现，及系列尚未解决的征管问题。关注到俄罗斯等国房地产税改革遇到问题，我们有理由对房产税改革的技术准备持谨慎乐观态度。

三 我国房地产税改革的目标选择

考察我国房产市场的状况，从需方视角，改善住房是公众最为迫切的需求。而城镇化发展将带来了长期的住房刚性需求。从供方视角，市场化供给方式释放了房地产生产的能量，对刺激房地产业发展的作用是毋庸置疑的。但通货膨胀过快，收入分配差距不断拉大，居民投资渠道过窄等，使房产异化为目前公众主要投资的选择方向，偏离了价值轨道。而这种状况的存在，又使得投机资本有了推波助澜的条件。

在这个背景下，关于我国房地产税开征的目标选择，首先要房地产税在解决这些问题上的手段不足。第一，房地产税具有直接受益税的特点。而这需要以建立财政民主机制为前提，要求公众参与到房地产税的税率设计、税收规模确定、评估价值公示、财政支出规模和构成的表决等方面，进而增强公众对政府的监督，保证税前对房产价值的评估公平，税中公众的纳税公平，以及税后对税收的使用公平。从这个意义上，房地产税的成功实施更多地将依赖于政治体制的完善和地方政府治理方式的改进；第二，房地产税不可能成为抑制房价的主力。房产价格的形成基于多种因素，如房产成本、收入分配、供求关系、货币政策引发的通胀状况，以及居民投资渠道的宽窄等。就目前状况看，我国土地实行的招挂牌供给方式，是导致房产价格不断攀升的主要原因。而且随着地价的节节攀升，能够有实力拿地的将集中于资本雄厚的少数企业，这在逐步形成我国土地供应和房产供应双垄断的局面。这是导致房价上升的根本性原因。而从需求角度，由于大城市有相对优良的服务基础和工作条件，只要城市化的进程没有停止，这种对一线城市的房屋需求不断增长状况就不会得到根本遏制。加上原本城市居民对改善性住房的需求，更加刺激了房价增长。同时，持续多年的宽松货币政策使得通货膨胀的预期远高于普通民众实际收入的增长速度，加之民众缺少必要的投资渠道，房产的居住功能让位于投资功能，这也使得房产价格进一步上升，拉大了房价与居民收入之间的差距。其导致的最终后果，即是高收入人群拥有大量房产而中低收入阶层甚至连一套房产也无力承担的局面。因此，单纯从需求角度遏制房价上涨，在理论上缺乏依据，也很难发挥应有的作用。第三，房地产税成为地方主体税种是有附加条件的。其前提是将房地产税设定为直接收益税，这在目前难做到的。有无独立的评估机构、房地产税评估结果公示、有效的评估争议解决机制、合格的评估人才等技术条件，以及我国现有房地产税征收能力的限制，这些都是需要慎重考虑和稳妥实施的。

从这种背景出发，我国房地产税的开征，不应当是一蹴而就的过程，应当采取分步走的策略。即在开征初期，宜以立足于高端房产为主，以调节收入分配作为主要目标。在各种不够成熟的情况下，房地产税实践可以借鉴日本和德国的有关做法，以实现居者有其屋为主要目标。一方面，将税收调控的重点放到高端人群，发挥税收调控收入分配的作用；另一方面，在财政、货币等政策的配合下，根据目前各地房产市场出现的分化趋势，引导房产市场健康发展，遏制房产投机的势头；在开征条件成熟和有能力普征后，房地产税实践可以借鉴美国做法，将组织房地产税收收入作为主要目标，把房地产税转化为直接受益税。同时，积极促进地方政府职能的转化，为房地产税直接为民众服务创造条件。

［1］张学诞.中国房地产税：问题与探索［M］］.北京：中国财政经济出版社，2013.

［2］张洪铭，张宗益，陈文梅.房地产税改革试点效应分析［J］.税务研究.2011，（4）.

［3］傅樵.房地产税的国际经验借鉴与税基取向［J］.改革.2010，（12）.

［4］石坚，陈文东.房地产税制的国际比较［M］.北京：中国财政经济出版社，2011.

F810.422

A

1008－4614－（2014）05－0011－03

2014－9－22

黄震锴（1992— ），男，湖南长沙人，就读美国雪绒大学金融专业。