社会治理下公民参与与政治秩序之张力研究

刘 丽， 张会宁

(淮阴师范学院 政治与公共管理学院， 江苏 淮安 223300)

改革开放以来，中国从一个封闭的、计划的社会走向一个开放的、市场的社会，同时也从一个相对匀质的、平稳的社会走向一个多元的、风险型社会。在社会转型过程中，滋生了越来越多的社会公共问题，从我们执政党以往的经验看，这些问题从来没有遇到过，其中公民参与问题显得尤为突出。公民参与不但是现代民主政治生活中的重要现象，也是衡量政治现代化的重要指标，更是民主政治建设的重要内容。在现代国家政治生活中，作为实现公民政治权利的主要途径，政治参与对于整个政治—社会系统的良性运转发挥着不可替代的作用，深入考察公民参与与政治秩序之间的张力，对于理解政治秩序的内核及其实现机制，特别是对探寻推进公民有序参与的路径选择，具有重要的理论及现实意义。问题的焦点是，在当前我国具体的社会境况中，公民参与对政治秩序提出了严峻挑战。笔者认为，只有把公民参与纳入制度规范的调控之中，使之逐步组织化、有序化、理性化，才能把政治秩序引向良性运行的轨道，才能使得民主政治真正运转起来。

一、公民参与与政治秩序概念界定

尽管公民参与的思想渊源历史久远，可以追溯到古希腊,但作为一个完整而清晰的概念，其使用不过是近几十年的事情。一般认为，作为一个完整而清晰的概念，最早提出“公民参与”概念的是二次世界大战前后诸如阿尔蒙德和维巴等一些研究比较政治的西方学者。阿尔蒙德和维巴在比较了美国、英国、联邦德国、意大利和墨西哥五个不同文化背景、政治发展阶段的国家后，把公民参与作为一项重要的尺度来衡量不同国家之间“公民文化”的差异。到了20世纪60年代，新公共行政理论提出了公共行政的价值目标，即社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感。它打破了传统公共行政中的以官僚为中心和以效率为价值目标的取向，将公民提到了与政府平等的地位，视公民为全球化背景下治理的合作伙伴之一。珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特在《新公共服务——服务，而不是掌舵》中对民主公民权作了阐述，并提出服务于公民而不是服务于顾客的观念，将重视公民权、服务于公民、追求公共利益和重视人的价值作为其理论的基本理论内涵。而实现公民权和追求公共利益的基础是广泛的公民参与：只有公民参与能够达到最佳的政治结果——实现民主目标，增强政府的合法性。美国学者亨廷顿在其《变化社会中的政治秩序》一书中，把“参政的扩大化”作为政治现代化的三大标志之一[1]32。综观西方学者对公民参与的理解，有代表性的观点主要有如下四种：第一，公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活行为；第二，公民参与是公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行为；第三，公民参与是指社会成员在选择统治者，直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动；第四，公民参与是参与制订、贯彻公共政策的行动。这些宽泛的理解适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策形成过程[2]102。公民参与即指公民政治参与，主要是指“公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府政治决策的政治行为”[2]104。公民参与主要包括三个基本要素：一是参与的主体，指拥有参与需求的公民，既包括个体普通公民又包括由个体公民组成的各种民间团体，从一般意义上讲，由于公民参与具有非职业性，政府工作人员和政党成员应被排斥在外；二是参与的客体，指公民可以合法参与的公共领域，即有公共利益存在的政治、经济和社会生活等领域；三是参与的渠道，即连接主体与客体的中介，公民可以通过这些渠道去影响党和政府的各项决策，使决策避免或最大程度地减少对公共利益的偏离，从而实现决策的科学化、民主化。

实现社会治理必须具备两个最基本的前提条件，即多元化和民主化。在当今的多元社会背景之下，探讨公民参与是断然离不开政治秩序的。从词源学上看，“秩序”一词由“秩”和“序”组合而成，意指有条理地、有组织地安排各构成部分以求达到正常的运转或良好的外观状态。在英文中order大致相当于汉语中的“秩序”，其含义主要包括如下三种：一是有关事物或事情的安排和结果，大致相当于“次序、顺序”；二指一种状态和条件，在其中每件事物都能够处于其恰当的位置，发挥其应有的功能；三是一种基于权威、规则、法律遵从的状态。在西方，最早对“秩序”进行界定的学者是著名思想家哈耶克。他认为，秩序是指“这样一种事态，其间，无数且各种各样的要素之间的相互关系是极为密切的，所以我们可以从我们对整体中的某个空间部分或某个时间部分所作的了解中学会对其余部分作出正确的预期，或者至少是学会作出颇有希望被证明为正确的预期”[3]。由此可见，秩序是指为规范主体行为、调整社会关系而建立的一整套规则体系。“这种规范人们的社会关系，调适其行为的规则和机制，是构成人类社会秩序的基本内核。”[4]没有规则就没有秩序，就没有社会，“无论这些规则存在着怎样的不完善之处，但从整体上看，它们构成了生活的必不可少的基础”[5]。

我们可以把政治秩序界定为：“统治阶级为维护或发展有利于自己的经济关系而根据一定的政治理念制定一系列政治规则，并运用这些政治规则来对各政治实体实施政治控制的政治过程及其所呈现的政治状态。”[6]政治秩序主要包括三种要素：一是政治实体，指一切参与政治生活、从事政治实践活动的所有个人或组织,既包括拥有实际政治统治权力的政治机构和组织,也包括不拥有实际政治统治权力、但参与社会政治生活、从事实际政治实践活动的其他政治性组织和个人；二是政治规则，指政治实体在政治实践过程中，根据一定的政治理念所制定的用以规范和调节各政治实体相互关系并要求各政治实体必须共同遵守的行为准则的总和，主要包括显性的政治制度和稳性的政治规范；三是政治控制，指政治系统以一定方式和手段影响人们的政治行为，从而协调政治社会各方面的关系、保证社会政治的稳定和发展的政治过程[6]。

二、公民参与与政治秩序之间的张力

当下中国社会，公民权利意识呈现出前所未有的觉醒状态，随之带来的则是公民参与意识的不断增强，参与热情的不断高涨，进而引发政治需求的升高。此时，一旦公民的各种利益诉求或期望得不到满足和实现，公民参与与政治秩序之间的张力就会被积累，从而对政治秩序形成直接的压力，甚至离异销蚀政治秩序的合法性。

(一)公民参与对于政治秩序建构。

政治秩序，无论其作为一种状态还是一种过程，都离不开公民参与。正是由于公民的参与，一定状态的政治秩序才能呈现，人们才可以根据对作为状态的政治秩序的判断而理解他们所处的现实政治社会生活的优劣，从而决定他们对该种政治秩序应持何种态度。此外，也正是由于公民的参与，作为一种政治过程的政治秩序才得以展开。公民作为政治秩序的构成要素——政治实体，其对于政治秩序的意义在于其主体能动性。在现代国家政治生活中，日益活跃的公民参与，对于整个政治—社会系统的良好运转发挥着不可替代的作用，具体体现在如下四个方面：一是促进公民的政治学习和政治素质的培养；二是推进公共决策的民主化、科学化；三是提升政治系统的合法性，增强国家的政治能力；四是监督政治系统的运转，防止政治权力的腐化。这对于建构良好的政治秩序，促进公民对政治共同体的认同和拥护，有效沟通政府与民众之间的联系，及时化解各种利益纠葛和社会矛盾，优化政治体系运行环境；畅通利益表达渠道，提高公共决策的民主化科学化水平；锻炼政治能力，培育更具民主价值内涵的公民文化等，具有重要意义。

同时，我们应该充分认识到公民参与是以公民对于国家的政治认同为其心理条件的。对国家的认同在一定意义上来说就是对政治统治的承认，也就是对政治统治合法性的认可。公民参与有助于实现政治稳定，它可以为各社会阶层提供利益表达的制度性平台，可以使公民和政府之间的矛盾在一定程度内缓和，还可以提高利益表达者的理性程度，不断扩大参与者对政治系统的影响。而且，“公民越是关心和参与政治，就越会认同于政治系统”[2]263。公民参与除了具有对政府进行约束的作用之外，作为教育公民的方式亦很重要。“可以说，公民通过参与政治生活成长为更理想的具有民主意识的公民。公民通过参与政治生活可以学习如何发挥自己的政治作用，变得关心政治，增强对政治的依赖感，并感到自身是社会的一员，正在发挥着正确的政治作用，从而得到一种满足感。进而言之，公民通过参与政治生活，提高了对政治体制的归属感，并具备了宽容精神。”[7]

(二)公民参与与政治秩序的内在紧张。

公民参与在政治秩序中发挥积极作用的同时，如果得不到有效的规范，或者与现有的政治体制不相适应，也极有可能导致社会的混乱，民主的破坏。公民参与的消极作用主要体现在参与的无序和不加约束地扩大会超越现有体制的承受能力，从而冲击现有的政治体系，给政治系统带来严重的混乱，甚至可能造成毁灭性的灾难。美国著名政治学家亨廷顿在总结现代化进程中国家经验时指出，在现代化进程中，随着城市化、教育的普及和广泛的传播媒介的增加，人们的愿望和期待也在提高，政治参与热情和积极性高涨，如果政治制度化水平较低，公民的这些愿望和期待无法在政治体系内得到解决，这种被激发起来的参与就会超出法律的界限，导致无序参与，带来动乱和暴力。公民无序政治参与的主要形式有三种。一是骚乱。骚乱是公民以公开的态度和作为来表达对政府决策不满意的一种反映，骚乱意味着政府对局势在一定程度上失去控制。二是暴力。暴力是比骚乱更为严重的参与形式。如果说在骚乱的情况下政府尚未失去其合法性，那么暴力则是对政府权威的公然对抗。暴力是以伤害人或毁坏财产的方式来影响政府行为，其常见的形态有：政治暗杀、恐怖活动、城市游击战、叛乱、暴动等。三是革命。革命是非常态参与的最高级次，也是公民为影响政治决策所能诉诸的最后手段。如果说在以上几种无序的参与形式中，公民希望加以影响和改变的只是政府中的某个成员或政府的某项具体政策、法令的话，那么，在革命中，公民所要影响和改变的是政治制度本身。革命是最大规模的政治参与。在革命过程中，各个阶级、阶层的政治要求都会充分地反映出来，而旧的政治制度和结构对这些政治力量和他们的要求却不能有效吸收。因而，革命在形态上也表现为一种“参与内爆”，即旧的政治体系从内部炸裂开来并被一种新的政治体系所取代。

上述三种公民无序政治参与的主要形式也是公民非常态政治参与的方式。一般而言，当公民有充分的机会通过制度内的方式进行利益表达时，他们就不会倾向于选择制度外的方式；当通过个人的利益表达方式可以产生效果时，他就缺少进入组织的动力；同样，当制度化的利益表达方式处于主流状态时，人们就不必采用诉诸非制度化的方式。反之，人们的选择就会完全相反。一般说来，制度内的、组织性的和制度化的政治参与方式及其结合代表了政治的进步状态，因为它在很大程度上解决了参与的有序性和有效性问题。美国政治学家亨廷顿认为：“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。”[1]58就当下我国而言，随着社会的不断发展，社会在转型过程中出现了诸多的社会矛盾，社会秩序中出现公平正义缺失现象，利益的分化随着经济社会的增长也在一定程度上加深。我们的目标是建立一个和谐有序的社会，然而当我们从经验层面来审视社会现实时，呈现出来的却是一个有着相当强的离异倾向的社会，这就使得转型中的社会，一是背负着维稳的重任，二是特别容易造成维稳对社会管理或社会治理的替代，以为维稳就是社会治理；同时，随着现代社会中公民教育层次日益提升，以及对现代政治理念的逐渐接受，使得公民诉求多元化，不仅仅局限于直接的个人经济利益，有时候还是抽象的，具有价值倾向，这些价值倾向反映在政治领域，就是他们的政治参与期望，换言之，公民权利意识的增强引发政治需求的升高。一旦这种期望无法实现，张力就会被积累。即使这种期望张力在外界约束下没有表现为显性的社会冲突，对政治秩序形成直接的压力，也会造成中间阶层对政治秩序的疏离、甚至离异，销蚀政治秩序的合法性，并最终为显性的社会冲突酝酿能量。因此，构建政治秩序必须解决政治参与或利益表达的制度化和规范化问题。

三、构建政治秩序：推进公民有序政治参与

根据政治学基本原理，“政治秩序的获得，一是要有国家制度的供给，为公民提供规范的依据；二是国家提供的制度法律能得到公民的尊重与遵守”[2]263。一般而言，国家制度供给愈充分，公民行为就越发规范，社会的有序性更能得到维护。就当下中国而言，却呈现出由于政治参与制度的供给不足，导致对政治秩序提出严峻挑战的局面，这集中体现为不断发展的公民参与要求与政治体系承受力之间的矛盾,体现为公民的政治参与意识、参与热情与政治素质、参与能力之间的矛盾。具体说来，主要包括：当前我国仍以动员性政治参与制度为主；公民参与在制度的规范下，参与意识增强而参与能力较低；违反政治参与制度规定的发泄性参与、非制度化参与时有发生；现有的政治参与制度没有很好地协调公民的高参与期望值与低政治效能感之间的矛盾，等等。诸如此类的矛盾，只有通过不断加强公民参与的制度化建设方能得以解决。

当代中国公民参与制度化的实现路径，应围绕中国特色社会主义政治参与制度的建立和完善以及政治参与制度的内化、社会化展开。

第一，积极培养公民依法参与、有序参与、理性参与的意识。培养公民有序参与、理性参与的意识，是完成政治参与制度内化为公民内心固有价值观念的客观要求。制度从本质上说是对人的一种外在的约束，只有把制度内化为人内心固有的观念意识，即完成“内化”的过程后，制度化参与才会成为公民在政治参与时自觉的行动准则。首先，需要对公民加强社会主义民主政治教育。公民参与制度化水平的高低与公民的参与意识和基本素养密切相关，只有成熟的、理性的参与行为才能真正达到有效保障权利的目的。反之，如果参与主体缺少有序参与、理性参与的自觉意识，就难以实现制度化参与。此时，需要发挥多种机构和媒体的作用，来加强对公民的民主政治教育，对公民进行必要的政治参与技能培训，指导公民的参与活动。在我国，民主进程的主导者是中国共产党和人民政府，在政治参与制度的制定和执行过程中，党和政府居于主导地位。党和政府对政治参与的正确引导，在政治参与的制度化建设中起着重要作用。特别是在我国人民参与热情不断高涨、政治参与发展迅速、政治参与渠道和制度不够健全、非制度化参与现象时有发生、公民政治参与的理性程度不高等情况下，加强执政党对公民政治参与的正确引导就显得尤为重要。要充分发挥中国共产党的核心领导作用，把社会主义民主政治教育当作系统工程来抓，把握全局，全面部署，动员一切力量投入这项工程。不但要加强对公民认识自己的政治权利和自由的引导，还要加强对其认识相应的义务和责任的引导。

第二，积极扩大并且提升公民参与的领域和层次，拓展和畅通公民参与的诸种渠道。提高公民政治参与制度化的水平，一定要确保政治参与制度所覆盖的领域更广，涉及的层次不但要多而且要更高。如果政治参与的制度只在国家政治生活中的狭窄领域内起作用、只对少数个别层次的公民起作用，那么，政治参与就失去了群众基础而沦为少数人在局部领域内的专权特权。扩大公民政治参与的领域和层次，不但是高水平制度化政治参与的客观要求，同时也是高水平制度化政治参与的标志。在这方面，首先要着手扩大农村基层民主建设，完善村民委员会直接选举制度。为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《中华人民共和国村民委员会组织法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民充分认识《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序，逐步规范选举程序和标准。村干部的选举必须在公平、公正、公开的原则下进行。接下来则需要积极扶持社会团体参与政治。民间社会团体没有政府组织的背景，但正由于它没有政府组织的背景，其团体会员的吸收、组织活动的开展就没有政府出资出力作支持，因此，大部分民间团体组织都是特定成员由于共同的利益需求而自愿走到一起，比那些具有政府背景、依靠行政撮合在一起的社团组织更具团队精神。在国家政治生活中，特别是发生重大事件时，社会团体的骨干分子往往以“群众代言人”“社会利益维护者”的身份活动。教育引导社会团体依法参与政治，对我国和地方各级政府的政治生活影响重大。此外，还需要重视网络领域的公民参与。因为随着互联网在我国的普及，网络以其开放性、互动性、直接性、虚拟性为公民参与政治生活提供了更便捷、更平等、更高效的途径。利用网络参与政治越来越成为我国公民重要的参政渠道。

第三，建立健全政治参与制度。公民政治参与既然是公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府政治决策的政治行为，那么，政治参与制度化建设就需要在选举、政治决策、决策的执行和监督等方面，加强制度规范，夯实公民政治参与的法制基础，以法制保障公民依法参政议政能力的提高。其中，改革人大选举制度，增强公民的选举影响力是重中之重。人民代表大会制度是我国社会主义民主制度中最重要的根本政治制度，通过选举实现利益表达，是我国公民政治参与的最重要的政治参与方式，它体现了在根本政治制度层面人民当家作主的政治理念和宪法理念。然而，目前的人大选举制度存在诸多问题，如，在宏观层面上，存在着缺乏竞争，个别阶层如农民的选举权不平等，人大代表间接选举层次过多，不利于民意的表达和实现；在具体操作层面上，存在着代表候选人申请制度缺失，代表候选人提名权的限制不尽合理，正式代表候选人的确定有失公平，正式代表候选人的介绍过于简单等。这些问题的存在，影响了公民的政治参与热情和参与效果。

当下，我国经济社会不断发展，综合国力不断提升；同时，我们应该看到，贫富差距也在不断拉大，社会矛盾日益凸显，利益冲突逐渐加剧，群体性事件频发。在社会秩序方面，影响社会秩序的问题大量存在，有些看上去似乎是经济问题，但实际却是政治问题，是我们党如何从政治上代表广大人民群众根本利益的问题。目前存在的社会不公，财富分配不均等问题，虽然经济方面严重的缺陷所造成，但更主要的是由于政治上的不公平，其根源就在于存在少部分人掌握着不受监督、不受制约的绝对权力，把本应当用来为人民服务的权力变成了私有特权的现象。这种政治不公平的局面，只有通过政治体制改革，不断扩大公民有序政治参与、实现政治的民主化来实现。

当然，我们在推进公民参与制度化建设的同时，有一点是毋庸置疑的，那就是必须坚持在中国共产党的领导下建立健全中国特色社会主义政治参与制度，奠定政治参与制度化的基础。这样，通过自主的、理性的、适度的政治参与，既适应了社会经济发展过程中普通民众参与政治、表达意见和建议、维护自身利益的诉求，发挥了政治参与在现代生活中的积极作用；同时也最大限度地避免政治参与的无序可能对政治体系和政治制度造成的冲击和社会动乱，为经济发展提供稳定的政治环境，为我国能够更好地通过各种措施在社会各阶层之间推进收入再分配、促进社会公平提供制度空间。

[1] 塞缪尔·亨廷顿．变动社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989．

[2] 陶东明，陈明明．当代中国政治参与[M]．杭州：浙江人民出版社，1998．

[3] [美]哈耶克．法律、立法与自由：第一卷[M].北京：中国大百科全书出版社，2000：54．

[4] 邢建国，等．秩序论[M]．北京：人民出版社，1992：3．

[5] 查尔斯·霍顿·库利．人类本性和社会秩序[M]．北京：华夏出版社，1989：189．

[6] 雷振文．政治秩序的理论基础：涵义、要素与特征[J].云南行政学院学报，2009(1).

[7] 蒲岛郁夫．政治参与[M]．北京：经济日报出版社，1989：5．