慈善组织运作的制度分析——评赵海林著《从行政化到多元化：慈善组织运作研究》

徐 璐

(淮阴师范学院 历史文化旅游学院， 江苏 淮安 223001)

慈善事业本质上是一种社会再分配的实现形式，通过募集社会资金、物资和志愿服务，将资金、物资和服务输送给困难群体。中共十六届六中全会公报提出：发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识。《公报》将慈善事业纳入社会保障体系，这说明慈善事业已经作为社会保障体系的重要组成部分，并发挥着独特作用。中共十八届三中全会则提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理的现代化是一种多元参与的治理体系，慈善组织也是社会治理的重要力量，开展慈善组织的研究旨在探索慈善组织如何参与社会治理，并发挥重要作用。

“郭美美事件”“尚德诈捐门”等事件引发公众对社会捐助的强烈关注，也将慈善组织推向风口浪尖，使之成为公众质疑的焦点，而最近李亚鹏的书院中国文化发展基金会又涉嫌多项违规，受此影响，民众对慈善组织的信任度在急剧下降。这些事件在一定程度上改变了中国公益事业的格局。中国公益慈善网提供的数据显示，从2010年开始，中国公益慈善网的慈善捐赠呈直线下降态势。2011年6月至8月，全国慈善组织接收捐赠降幅达到86.6%。

公众的质疑主要集中在慈善组织的运作层面，到底是什么因素在影响着中国的慈善事业呢？为什么慈善组织接收的捐赠大幅下降，也没有导致慈善组织关门，即低效率并不影响慈善组织的生存，如何为慈善组织的发展寻找出路？赵海林博士的《从行政化到多元化：慈善组织运作研究》(以下简称《研究》)对慈善组织的发展进行了有益的探索。

《研究》连同导论共7章，共计23万余字，导论就慈善组织运作的研究原因、选题的意义、研究方法、研究框架进行了概述。第二章阐述慈善组织发展的制度环境。制度环境包括制度结构和制度安排。本章着重分析了制度结构与制度安排对慈善组织的影响。制度结构的基础是国家理论和产权理论。由于国家在与慈善组织的关系中始终处于主导地位，慈善组织很难摆脱对政府的依赖；而产权方面，公益产权不是一个完整的独立产权，在双重管理体制下，慈善组织很难成为真正意义上的独立民事主体。在制度安排方面，分析了慈善组织面临的正式制度与非正式制度安排。正式制度安排造就了慈善组织的官办色彩；非正式制度主要指乡土主义主导的慈善文化，这种慈善文化导致慈善行为的内敛性，在一定程度上也导致了慈善组织依赖于政府。第三章探讨慈善组织运作的行政化。首先从慈善组织面临的合法性质疑入手，指出在现有制度结构中，行政合法性常常是组织合法性的重要标志，现有制度结构导致慈善组织的组织结构与制度同形，接着结合“慈善一日捐”项目探讨了行政化运营机制。第四章阐述行政化运作的制度绩效。行政化运作导致较低的制度绩效，主要表现为：组织结构变革缓慢、募款能力低、捐赠难以持续、志愿精神受到抑制、慈善救助项目发展迟滞。第五章探讨制度变迁与组织运作。制度变迁主要是关于社会团体、慈善事业和税收方面的政策与法规的调整，政策调整影响了组织运作的方式，组织运作呈现行政化、市场化同时发展态势。作者认为由于制度变迁存在着路径依赖，导致行政化运作不断被强化，而市场化运作也存在许多问题，主要是不擅长市场化运作方式。第六章主要对慈善组织运作的历史考察与境外经验作梳理，把我国慈善组织运作放在历史进程中和国际视野中进行考察，通过对慈善组织的历史考察可以看出，我国慈善组织以官办为主的特征，在救助方面以国家救助为主，慈善组织发展与商品经济的发展密切相关，市场发育程度与运作方式的多元化直接相关。境外慈善组织的考察为我国慈善组织发展提供有益的借鉴。第七章讨论制度创新与慈善组织的未来，提出通过制度创新来推动慈善组织发展，制度创新包括规则的创新，也包括组织创新。

从上述内容来看，《研究》以制度为研究主线，通过对慈善组织面临的制度环境入手，考察制度环境是如何影响慈善组织运作的，从而理解制度环境在组织中的重要性。首先组织存在于制度环境中，制度环境既包括正式制度也包括非正式制度。这些制度环境共同影响着组织运作，导致组织运作的行政化，行政化运作导致制度绩效低，而制度绩效又对制度变革产生了要求。制度变迁对组织结构与组织运作方式产生新的影响，这种影响存在两个方面，一是组织结构逆民间化，二是组织运作的多元化。由于制度变迁存在路径依赖，虽然社会化动员的能力提升了，但慈善组织行政化动员能力不但没有削弱，反而得到了加强。因此《研究》提出了从制度层面的创新来解决组织运作的问题。本书从制度入手，最后又落到制度层面，前后呼应。制度是慈善组织变革不能回避的问题，正如诺斯所言，制度是重要的，制度不仅制约着人类行为，也制约着组织行为。

《研究》的主要特色是在研究内容上具有强烈的现实针对性。慈善组织问题由来已久，“郭美美事件”仅是压垮骆驼的最后一根稻草。行政化动员一直备受诟病，而对行政化动员的过程缺乏深入的研究，尤其是行政化动员过程中的募捐方与捐赠者的博弈较少有人研究，本文结合实证资料分析行政化运作的过程及其绩效，并提出行政化运作方式导致慈善组织运作的低绩效，而低绩效是导致慈善组织运作方式调整的关键。

《研究》在研究视角上以制度为变量分析。作者把制度作为一个变量来理解组织运作；试图回答制度是如何影响组织运作的。首先考察组织运作的制度结构，指出组织是制度环境的产物，制度环境决定着组织运作的方式，正因为对制度环境的遵从导致其低效率。进而分析制度变迁对组织运作的影响，提出制度变迁导致组织运作呈现多元化。但是由于制度变迁存在路径依赖，组织运作上难以摆脱行政化的问题。最后作者提出了以制度创新促进组织发展的思路。

《研究》在方法上采用了实证基础上的过程事件分析法。“过程—事件分析”研究策略在于将所要研究的对象由静态的结构转向若干事件所构成的动态过程。它有助于克服以往“静态的”的结构分析或制度分析所固有的一些局限。“过程事件分析法”既关注国家因素，也关注本土因素，既关注正式制度，也关注非正式制度，既关注结构，也关注文化，事件和过程所展示的不是片面的某一方，而是各方之间的复杂互动关系，这样更有助于理解慈善组织的运作方式。

《研究》最后提出了许多创新性观点。如提出社会参与是破解慈善组织行政化困境的重要因素，是非正式制度创新的重要内容；制度创新也包括组织创新，因为组织所具有的社会价值和稳定性是与制度分不开的，制度创新可以促进组织改进和创新，同时组织创新也会促进制度创新，组织也是制度创新的主体，因此既要制度层面的创新，也要组织自身的创新，这样才能共同推进组织发展。