周恩来与1956—1966年中央行政体制改革

牛建立

(洛阳理工学院 社会科学系暨洛阳公共文化研究中心， 河南 洛阳 471023)

1956年—1966年是中共探索中国自己社会主义建设道路的十年，新中国开始大规模社会主义建设，经济基础和上层建筑发生了剧烈变动。随着经济基础和行政环境的变化，中央高度集权的行政体制的弊端逐步暴露，影响越来越大。为此，周恩来提出许多中央行政体制改革思想，并身体力行，积极推动体制改革，取得一定的成果。但这次改革是在计划经济体制内进行的，并没有触及体制的根本弊端，部门管理体制也没有改变，又恰好赶上“大跃进”运动和随后的经济调整，因而未能达到预期效果，也没有取得实质性突破，但它向人们揭示了中央行政体制改革的必要性，为十一届三中全会以后的改革提供了有益的启示。学术界对1949—1954年、1966—1976年周恩来推动行政体制改革的研究较多，成果颇丰*参见：李格《1949—1954年中央人民政府组织机构设置及其变化》(上、下)，《党的文献》2001年第5 期、第6期；丁煌《周恩来行政改革思想探析》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》1998年第5期;徐悦《1949—1954年中国中央行政体制研究》,南开大学博士学位论文,2010；李慧勇《周恩来与“文革”后期中央行政体制的重新整合》，南开大学博士学位论文,2010。，但对1956—1966年周恩来的行政体制改革思想研究不多。笔者不揣浅陋，在前人研究的基础上，提出并研究这一课题，以就教于方家。

一、1950年代行政体制存在的问题

新中国建立初期，在模仿苏联模式和继承解放区体制的基础上，我国形成了中央高度集权的行政体制。这种体制虽然在初期产生了积极效果，但其弊端主要表现在以下几个方面：

首先，中央与地方的矛盾突出。在中央高度集权的行政管理体制下，国务院各部委将行政权力运用到企业生产和社会生活的各个方面，各部门从上到下实行垂直领导和管理，地方政府就是中央计划的执行者和各部委管理企业的中介，没有自主权。1950年至1952年，在统一财经的过程中，逐步确立了中央集中“统收统支”的财政体制，中央掌握预算和支出管理权，各级政府的支出均由中央统一审核，逐级拨付，实行收支两条线的管理体制。这种高度集中统一的财政体制在新中国建立初期对恢复国民经济、平衡预算和稳定物价具有重要作用，但由于集中过多、统得过死，束缚了地方的手脚。

其次，政企不分，企业没有自主权。在中央高度集权体制下，企业从生产到销售、从固定资产投资、技术更新改造到新产品试制等各个环节直接由政府管理，企业没有自主权，也没有自己的经济利益，企业与政府就是上下级的行政隶属关系。由于没有自主权，企业外无压力，内无动力，也就失去了活力。

再次，中央行政机构膨胀，官僚主义严重，行政效率低下。随着计划体制的确立，中央的管理职能不断增加，往往是有一项任务就设置一个部门来管理，行政机构不断膨胀，部门设置越来越细化，编制增加。在“条条”管理体制下，各部门间的协作越来越差，在需要解决问题时，各部门间又相互推诿扯皮，行政效率低下，问题久拖不决。1954年周恩来就指出：希望整个机构能够采取力求精简的原则，因为按照过去的规律，总是搞着搞着就扩大了。大了必然缩，缩了过一些时候又扩大了。机构膨胀必然产生官僚主义，他指出：“凡是机关大而人多的地方，必定要出官僚主义，这几乎成为规律了。那里的领导人即使精明强干，也会有官僚主义。因为那个机关本来不需要那么大，机构搞得那么臃肿，一定会有很多人不办事情，吵吵嚷嚷，很多事情在那里兜圈子，办不出去。”[1]379-380

二、对行政体制改革必然性的认识

周恩来对行政体制改革的认识，主要有两个方面：

第一，行政体制改革缘于行政环境的变化。行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，凡是作用于行政系统，并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都属于行政环境的范围[2]。行政主体及其活动受到行政环境的制约，当行政环境发生变化，行政主体需要根据环境的变化和发展的需要，对自身的组织结构及运行机制进行必要和适当的调整，以提高行政效率。

对于前述行政体制中存在的问题，周恩来早在1953年全国财政经济工作会议上就直接指出：“全国收支统一集中，统上来的太多，发下去的太紧，又都限制在‘条条’内专款专用，‘块块’失去了在地方范围内机动的权力和可能。”[3]1956年初，他又指出：“中央与地方的关系，就是集权还是分权的问题。注意分权也就是为了集权。二者也是辩证的，不是绝对的，否则就犯错误。苏联在这个问题是就过分集中了。我们是在集权之下的分权，不是只有分权。发挥地方上的积极性，就有利于集权。”[4]567-568“正确处理这种(国家、生产单位和个人之间——引者注)关系，应该是双方兼顾，公私两利”，“不能只照顾国家，不管一个个的生产单位”，必须给每一个单位以一定的自治权利。[4]572所以要消除这些弊端，必须大刀阔斧地进行行政体制改革。

第二，行政体制改革也缘于社会基本矛盾运动的客观要求。马克思主义基本原理认为，生产力决定生产关系，经济基础(生产关系)决定上层建筑；生产力是不断发展变化的，而生产关系(经济基础)和上层建筑具有相对的稳定性。当生产力发展变化了，生产关系(经济基础)和上层建筑也要变革，以适应生产力的发展变化。国家的行政体制属于上层建筑，它必须随着生产力的发展和生产关系(经济基础)的变化而不断地调整和改革。

进入到21世纪，将科技投入到食品安全产业链条的食品企业数量迅猛提升。节约成本、提升效率、实现产品创新等科技运用的优势，被企业的运营者看在眼里、记在心底，许多食品企业甚至将科技应用视为保障企业可持续发展的重中之重。多种通过高科技实现的加工食品陆续出现在人们的视野之中，如应用微波、减压脱水技术原理，研发而成的“非油炸”脱水膨化加工工艺；开发保持食材营养成分、生鲜风味，实现食品口感酥脆、形态饱满、膨化均匀的果蔬脆片产品等。

周恩来认为，我们各种制度需要改革的地方很多，而且不会一下子完全改革好，要不断地改革，要适应当时经济发展的情况，适应生产力发展的情况，来解决问题。1956年6月23日周恩来在全国体制会议上指出：“生产力大大发展，要求生产关系改变。三大改造取得胜利，生产力又会更大发展，需要我们动员一切力量、一切积极因素，甚至把消极因素化为积极因素，发展生产，建设国家。因此，在各种制度上也就需要作相应的改变。”[5]2651957年6月，他在一届人大四次会议上所作的政府工作报告中明确指出：“我们的国家制度是我国社会主义经济关系的上层建筑……而社会主义生产关系是一定要一天天更加巩固、更加发展起来。因此，我们国家基本制度的某些组织形式和运用方法，必须随着经济的发展和政治情况的变化而不断改进。至于根据我们国家的基本制度所制定的有关政治、经济、文化等等方面的各种制度和组织形式，更是必须随着情况的变化而不断改进的。”[6]同年8月，周恩来在谈到社会主义改革问题时，进一步指出：“这种改革，不仅是经济制度的改革，也会影响到别的方面。因为经济基础变动了，上层建筑也要受影响，就是说，政治上、思想上也要受影响。政治上的制度要适合社会主义的经济基础，也要改革。”[7]266从这些论述中可以看出，行政体制改革是社会主义社会基本矛盾运动的客观要求，是对上层建筑中不适应经济基础的部分所进行的适时和必要的调整。不断地进行改革，是社会主义行政体制不断发展和完善的根本途径。

三、积极推进行政体制改革

(一)召开体制会议，确定行政体制改革的方针和原则。

鉴于前述行政体制中存在的问题和对行政体制改革的认识， 1956年5月至8月，周恩来主持召开有国务院各部门和各省市自治区领导参加的全国体制会议，研究和部署行政体制改革工作。

在体制会议前，国务院要求各省市区准备有关计划、财政、经济、事业、组织等方面的问题和材料，各部委和直属机构研究部门主管工作中的体制问题。5月11日体制会议开始后，成立了财政、计划、工业、事业、基建、政法、综合7个体制问题研究小组。会议分两个阶段进行，第一阶段，会议在北京进行。会上各省市区负责人要求下放企业管理权、基本建设审批权、财权和物资分配权的呼声很高，而中央部门在分权问题上有许多顾虑，担心影响生产和基本建设计划的完成。周恩来主持会议，并于6月23日系统阐述了改进体制的意义、原则和方法。会议第二阶段，是在8月，参加体制会议各部和各省市区负责人在北戴河开会，汇集研究各部和各省市区提出的方案向国务院汇报，国务院组织各部门和国务院参事会一批专家组成的工作小组，经过反复讨论和广泛听取各方面意见，起草了《国务院关于改进国家行政体制纲要(草案)》。周恩来于8月20日至24 日先后五次听取了国务院体制会议情况的汇报，又经过反复讨论和修改，拟出国务院决议草案，提交28日的国务院全体会议讨论。周恩来就《决议(草案)》中的各项问题作了说明。他指出：体制会议主要是解决中央与地方的关系问题，《决议(草案)》反映了陈云在6月23日会上讲的意见。现在还有两点应该在《决议(草案)》的序言中提出：一是为了更好地实现全面规划，加强领导，一是分权于地方是为了更好地集权于中央。[4]614-61510月15日，中共中央政治局会议批准了《决议(草案)》，10月30日由中共中央、国务院批转下发。

周恩来指出，国家行政体制改革的方针是“统一领导，分级管理，因地制宜，因事制宜”。 他在随后召开的中共八大上所作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》的报告中详细阐明了调整中央与地方关系的七项原则：l、各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事管理权；2、凡带全局性、关键性、集中性、关系到整个国民经济的企业、事业，由中央管理；其他企业、事业，应该尽可能地多交给地方管理；企业、事业下放时，其计划、财务、人事管理一般应该跟随下放；3、企业、事业的管理，应当认真改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法；4、中央管理的主要计划、财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多指标由各部门条条下达的办法；5、某些主要计划指标和人员编制等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；6、对于民族自治区各项权利应该作出具体实施规定，注意支援少数民族地区政治、经济、文化事业的发展；7、改进体制应该逐步实现，某些重大的改变，应该采取今年准备、明年试办、后年实现的步骤稳步进行。[5]314-315

对于这七项原则，周恩来又作了说明：“为了有效地实行上述的各项原则，我们认为，中心的问题是在中央的统一领导下，适当地扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位，更加接近群众，也更加容易了解实际情况，适当地扩大地方的权限，就能更好地把地方上的一切力量，一切积极因素，组织到社会主义建设事业中来。”[8]

(二)逐步推进行政体制改革。

周恩来积极贯彻《决议(草案)》，身体力行推进行政体制改革。

首先，中央开始下放权力，扩大地方和企业自主权，调整中央集权和地方分权的关系。周恩来说：分权的“中心不要放在分现有的厂矿企业，而主要的是使地方有权，有权才能动员。地方除了有党权、政权(行政权)以外，还要有人权、财权，有权就能增加生产”[5]266-267。关于中央与地方职权划分的问题，他说：中央与地方职权的划分，宪法上有明文规定。现在，由于我们国家三大改造完成，经济基础已经起了根本性的变化，生产力将大大提高，为了适应这种新的情况，中央与地方的职权的划分，应该更加具体。在中央统一领导下实行中央与地方的适当的分权，是为了更能发挥地方和广大人民发展生产、加强工作的积极性和创造性。这样就更有利于社会主义建设。这种职权的划分，具体表现在各种体制上。[9]

这次行政体制改革，恰好遇到“大跃进”运动，权力下放的进程也是一窝蜂式的“大跃进”。如1958年4月11日，中共中央和国务院发布《关于工业企业下放的几项规定》，提出：“国务院各主管工业部门，不论轻工业或者重工业部门，以及部分非工业部门所管理的企业，除开一些主要的、特殊的以及‘试验田’性质的企业仍归中央继续管理以外，其余企业，原则上一律下放，归地方管理。”[1]8246月2日，中央要求下放的交接工作，一律于6月15日以前完成。

要求在这么短时间内完成企业下放和权力交接工作，可见中央推进体制改革是动真格的，决心是很大的。但是，在“大跃进”的背景下，违背客观经济规律，企业和权力下放“大跃进”，各项交接任务繁重，一时难以完成，造成工业生产秩序混乱。尽管中央在作出下放企业决定的前后，也曾发出《关于改进物资分配体制问题的意见》《关于改进计划管理体制的决定》，要求加强全国和地区的平衡工作，生产资料必须按计划统一调拨，还发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》等一些控制性的规定，但冲破计划、盲目大干快上的势头并没有得到遏制，而且有增无减。这样，下放权力的改革背离了原来改进体制的精神和原则，非但没有达到改革的预期效果，反而引发了新的问题。

为遏制经济发展的无序状态，1959年中央要求加强集中领导和统一安排，决定将有关全局性的34个企业由地方交归国务院有关部领导；4月28日，国务院又发出通知，批准21个企业由地方交归国务院有关部领导，24个企业原由地方管理改为国务院有关部与地方双重领导[10]。从此，中央逐步回收原来下放的管理权。在1961—1965年的经济调整时期，把下放的大部分企业陆续收归国务院有关部管理。

(三)根据需要设置和调整机构。

行政组织是行政体制的骨架，行政组织机构设置的合理化，是提高行政效率的必由之路。机构庞大、层次过多，是影响行政效率，滋生官僚主义的重要原因。对此，周恩来有十分深刻的认识。他提出：在机构设置上，一切还是由本身的需要出发，应当少而精，搞成“小政府”。1963年5月，周恩来在中共中央和国务院直属机关负责干部会议上，列举了机构庞大的种种弊端后，直接提出：“把机关搞小，有事情一商量就解决了”[7]420，按照精简、高效的原则和行政管理的实际需要，科学地设置机构。只有这样，才能解决因机构庞杂造成的“人浮于事，重床叠屋，团团转转，人多事乱，不务正业，浪费资财，破坏制度”[7]420等一系列问题，提高办事效率。

调整行政机构是行政体制改革的重要内容。周恩来认为，必须根据行政环境的变化，不断调整政府机构，该加强的加强，该增加的增加，该精简的精简。1956年八大以后，随着经济建设成为工作中心，国务院主要是加强经济部门。在周恩来的主持下，撤销了直属于总理、进行归口管理的八个办公室。1958年2月，国务院一下子撤销、合并了9个部委、10个直属机构和2个办公室，同时将大部分中央直管企业下放给地方管理。到1959年，国务院再次调整、精简机构，将行政机构减为60个，工作人员减至3.6万人。1959年4月18日至28日，在第二届全国人大一次会议上，周恩来提出撤销司法部、监察部的议案：“由于司法改革已经基本完成，各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立之必要。根据几年来的经验，监察工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好。因此，监察部亦无单独设立之必要。建议撤销司法部和监察部。”[11]

在国民经济调整时期，根据行政管理需要，也恢复和增加一些行政部门。1964年“三线”建设开始以后，国务院增加相应的机构，领导“三线”建设。为了加强对“三线”建设的领导，从中央到地方各级领导指挥机构纷纷筹建。中央一级成立了“小计委”(全面负责“三线”建设的规划工作)、国家建设委员会(主要任务之一是抓好西南西北战略基地和一、二线后方基地的建设及重点项目的建设)。1965年2月26日，中共中央和国务院作出《关于西南三线建设体制问题的决定》，决定成立西南三线建设委员会，这是中央设在西南地区负责直接领导和指挥三线建设的权力机构。1966年初，中共中央批准成立中共中央西北局三线建设委员会。

四、结语

1956—1966年，是新中国大规模社会主义建设的十年，国家的经济体制和政治体制发生了剧烈的变动。周恩来针对中央高度集权的行政体制存在的弊端，根据行政环境的变化和经济基础、上层建筑的变化，提出必须进行行政体制改革，而且身体力行，积极推动行政体制改革。这次改革在计划经济体制内进行，并没有触及制约中央和地方关系的根本原因，部门管理体制也没有根本改变，又恰好赶上“大跃进”运动和随后的经济调整，因此，此次体制改革未能达到预期效果，也没有取得实质性突破，但它向人们揭示了行政体制改革的必要性。

这个时期，周恩来对行政体制存在问题的认识和提出的行政体制改革思想，对后来推进中国行政体制改革，提供了有益的启示：

首先，行政体制改革要坚持解放思想，实事求是。根据行政管理学理论，在行政管理中根据客观情况的变化不断调整体制，推进体制改革，以适应新的形势需要。这要求行政领导人解放思想，实事求是，时刻关注客观情况的变化，发现新问题，研究新情况，解决新问题，改革旧体制以适应新情况，而不能墨守成规、裹足不前。周恩来指出：“我国的国民经济正在迅速发展，情况的变化很快也很多，随时随地都有新的问题出现，许多问题又是错综复杂地联系着，掌握情况的变化，对有利的条件和不利的条件进行具体的分析，对顺利的方面和困难的方面都要有足够的估计，以便及时地做出决定。”[7]224他还指出：“我们各种制度需要改革的很多，而且不会一下子完全改革好，要不断地改革，要适应当时经济发展的情况，适应生产力发展的情况，来解决问题。”[12]

其次，周恩来提出的行政体制改革的方针和原则仍有重要现实意义。行政体制改革是牵一发而动全身的系统工程，如果搞不好，不但原来的问题得不到解决，还会带来新的问题，所以必须坚持正确的方针和原则，积极稳妥地推进。周恩来提出的行政体制改革方针与调整中央和地方关系的七项原则，为新时期行政体制改革提供了理论先导。他指出：“改革是个长时间的问题。我们总要采取健康的办法，使其变动不突然，要因势利导，要和风细雨地进行，这样使社会的震动不大。因为是人民内部的事情，应该从长计议，应该和谐地团结无间地进行。”[12]

第三，这次改革忽视了市场的作用。由于对国情的认识不深刻和对马克思主义教条主义式地理解，这次行政体制改革只在计划经济体制框架内作改进和调整，没有正确认识到在社会主义初级阶段计划和市场的关系，仅仅在“下放权力”和“上收权力”的范围内打转转，也就不可能找到正确的改革之路。十一届三中全会以后，总结成功经验和失败教训，我国行政体制改革才取得突破，走向成功。

[1] 中国行政管理学会.周恩来行政管理思想与政府建设[M].北京：知识出版社，1998.

[2] 夏书章.行政管理学[M].广州：中山大学出版社，1998：31.

[3] 金冲及.周恩来传：第三册[M].北京：中央文献出版社，1998：1088.

[4] 中央文献研究室.周恩来年谱(1949—1976)：上卷[M].北京：中央文献出版社，1997.

[5] 中央文献研究室.周恩来经济文选[M].北京：中央文献出版社，1993.

[6] 国防大学中共党史教研室.中共党史参考资料(八)[M].北京：人民出版社，1980：612.

[7] 周恩来选集：下卷[M].北京：人民出版社，1984.

[8] 建国以来重要文献选编：第九册[M].北京：中央文献出版社，1994：207.

[9] 洪承华，郭秀芝.中华人民共和国政治体制沿革大事记(1949—1978)[M].北京：春秋出版社，1987：142.

[10] 薄一波.若干重大决策与事件的回顾：下卷[M].北京：人民出版社，1997:828.

[11] 刘国新.中华人民共和国历史长编：第二卷[M].南宁：广西人民出版社，1994：54.

[12] 力平.周恩来关于经济建设的几个重要思想[N].人民日报，1991-03-05.