创新开展流域移民安置总规，超前谋划怒江移民脱贫致富

2014-04-08高盈孟

水力发电 2014年2期

高盈孟，周游

（云南华电怒江水电开发有限公司，云南昆明 650228）

怒江中下游流域是我国尚待开发的大型水电能源基地，怒江水电开发在 “兴边富民”、“西部大开发”、“西电东送”、“云电外送”战略中具有举足轻重的地位。开发怒江丰富的水电资源，是国家改善电力结构的发展需要，是中国华电集团公司（以下简称 “华电集团”）“转方式、调结构”的重要战略部署，是怒江流域人民摆脱深度贫困的重要举措。

在华电集团的正确领导下，经过不懈地努力，2012年8月，国家能源局下发了《关于澜沧江等流域水电开发有关事项的通知》（国能新能 [2012]257号），明确由华电集团控股的云南华电怒江水电开发有限公司（以下简称 “华电怒江公司”）作为怒江中下游河段（云南境内）水电开发主体；2013年4月10日，国家能源局下发了《关于促进水电健康有序发展有关要求的通知》（国能新能 [2013]155号），进一步明确资源开发秩序。2010年7月，华电集团党组书记李庆奎、副总经理程念高一行考察怒江流域，拜会了时任云南省省长秦光荣、副省长李江，明确表示将处理好水电开发与移民环保的关系，着力抓好前期工作，特别是移民工作，在省委、省政府的大力支持下，高位推动，为云南省的经济社会发展作出更大贡献。

华电怒江公司经过十年的艰苦探索，认识到要突破怒江、打开局面，关键在于破解移民安置难题，通过移民先行，促成怒江早日开发建设。

1 把编制流域移民总规作为怒江水电开发的切入点

1.1 怒江水电开发移民安置面临的客观条件

怒江发源于青藏高原唐古拉山南麓西藏自治区那曲地区安多县境内，穿越我国西藏自治区和云南省。怒江干流在云南境内流经4个州市的9个县（区)土地总面积2.4万km2。规划建设梯级水电站“二库十三级”，其中云南省境内有 “一库十二级”，所涉及移民约77.8%属怒江州，21.8%属保山市，0.4%属大理州和临沧市。

（1）人地矛盾突出，生态系统薄弱。怒江流域内多为高山陡坡，耕地面积约7.75万hm2，人均耕地0.0973 hm2，垦植系数不足4%。耕地沿山坡分布，坡度在25°以上的面积近90%，其中坡度在35°以上约占40%，且农产品产量较低，无法满足群众吃饱饭的基本生存要求，人地矛盾极其突出。怒江流域景观垂直带谱过渡急速，生态系统平衡调节能力较弱，抗外界干扰的能力差。区域内地势高差大，加之地形破碎和土层薄、基岩裸露等，造成区域生态系统抗性弱，地表植被一旦破坏，泥石流、滑坡等地质灾害极易发生，环境恢复难度较大。

（2）民族众多、教育普及率低、基础设施落后。怒江沿岸城集镇和广大农村交通、通讯、能源、市政等基础设施建设差。区域内少数民族众多，主要有傈僳族、怒族、独龙族、彝族、藏族等17个少数民族，其中怒江州境内8个梯级电站所涉及的贡山、福贡、泸水三县是集 “边疆、民族、宗教、贫困、高山峡谷”为一体的地区，均为国家扶贫开发工作重点县，少数民族人口比例高达84.6%，12岁以上的文盲和半文盲占同一年龄段人口的40.3%，教育的滞后直接制约了产业的发展。部分地区生产经营方式粗放，是国家高度重视的 “怒江问题”。流域内少数民族的特殊性和区域性，决定了怒江流域移民只能依托当地资源进行妥善安置。

由此可知，采取传统大农业移民安置方式，耕地承载力非常有限，难以满足移民安置的需要，加上 “三江并流”国家级重点风景名胜区及高黎贡山国家级自然保护区等红线控制，使移民搬迁安置难度进一步加大。因此，如何拓展移民居住、生存和发展空间是怒江水电开发移民安置的关键，走出一条具有怒江特色的水电移民安置之路是怒江水电开发的关键。

1.2 确立正确的怒江水电开发移民安置总规思路

华电集团高度重视水电移民问题，积极探索和实践移民安置新方法、新思路，金沙江中游率先实施 “16118移民长效补偿安置方式”，探索项目业主“统规代建”，得到了地方各级政府和广大移民群众的高度认可，为怒江流域进一步探索创新移民安置工作提供了借鉴。

经过大量的实地调研和分析，2013年1月，华电怒江公司总经理高盈孟提出，怒江中下游水电开发移民安置总体规划必须 “全流域统一、分县布局”，按照 “移民先行、产业先行、后扶先行、基础设施先行、生态修复先行”、“电站建设与城镇建设相结合”、“移民安置与产业发展相配套”的规划思路，结合国家以及云南省委省政府的加大城乡统筹力度、转变农业人口为城镇居民、城镇上山等重大政策，在 “16118长效补偿安置方式”的基础上，进一步探索、创新符合怒江中下游流域的移民安置方式。同时，流域移民总规还应与各地区的社会经济发展规划、区域经济发展规划和推进城镇化建设相结合，统筹布局，统筹规划，使移民安置成为促进地方区域社会经济可持续发展的重要推动力。

1.3 编制怒江水电开发移民安置总规的作用

怒江流域移民总规是国内第一个系统提出全流域统筹安置移民的总体规划，将是继 “16118移民长效补偿安置方式”后，华电集团在国内水电移民安置工作的又一重大创新，是怒江水电开发移民安置的总体布局，是怒江流域各梯级电站移民安置规划设计的总纲，是地方政府和有关部门科学决策的依据，为怒江流域移民安置找到发展之路，描绘发展蓝图。

怒江流域水电开发移民总规作用可概括为 “一支撑、两接轨、三统一”。一支撑，怒江流域综合规划、水电开发规划、流域环评早日获得国家批准的重要支撑性专题；两接轨，流域移民安置总体规划与流域水电规划相接轨，与地方区域社会经济发展规划相接轨；三统一，统一流域移民安置规划设计依据、统一流域移民安置规划设计技术标准、统一流域移民安置规划设计补偿标准。

2 流域移民总规的主要内容

2.1 流域移民总规的构成和重点

怒江流域移民总规把移民的产业发展、产业布局以及产业先行作为核心规划内容，突出符合怒江实际情况的移民产业发展项目，在 “移民享有基本生活保障”、“移民安置与产业发展相协调”的思路基础上升华，旨在拓展移民安置空间、拓展移民建镇空间，找到以城镇安置方式为主、特色产业为支撑的新思路。其主要内容可概括为 “1+4”:以怒江中下游水电开发移民安置总体规划为主课题，移民特色林业产业、移民特色农业产业、移民安置点旅游建设和城镇化建设研究为分课题。

流域移民总规须研究显现每个移民安置区发展的优势产业，同时要分析筛选有发展潜力的产业，锁定各种优势产业发展的模式和产业链，提出移民进入产业的方法和途径，作出产业发展的培训计划，基础设施建设、产业投入规划和投资估算等，并对产业先行的时间部署作出详细安排。

流域移民总规的重点是 “一线两点”。 “一线”是在国家《能源发展 “十二五”规划》、《可再生能源发展 “十二五”规划》、《水电发展 “十二五”规划》中，均明确提出 “十二五”期间将启动怒江水电开发，将马吉、亚碧罗、六库、赛格等水电站被列入国家 “十二五”时期开工项目。怒江流域移民总规将按照华电集团 “7+3+3”的开发战略，以“一库四级”水电站为主线突破口，通过移民搬迁安置的先行实施，带动电站的开工建设。 “两点”分别是以六库电站的启动作为怒江流域水电开发的切入点，争取尽快拿到 “封库令”，完善移民现行试点工作；以贡山县城迁建作为移民先行、城镇化先行的标志，推进怒江流域水电开发。

2.2 怒江流域移民总规的创新点

（1）按照 “全流域统一、分县布局”的思路，统筹规划全流域移民安置。在全国其他流域水电开发中，各梯级电站移民安置各自规划，各自实施，没有很好地将当地经济社会发展与移民规划结合，安置方式、安置思路、安置标准不统一，造成移民互相攀比，是移民不稳定的主要因素。为改变这种状况，怒江按 “全流域统一、分县布局”的思路，整条江一次性统一规划，与各县社会经济发展规划、县域经济发展规划和推进城镇化建设相结合，统一布局，使移民安置成为各县社会经济发展的重要推动力。各电站的移民安置规划必须在流域移民安置总体规划的框架下进行，统一安置思路、安置方式和安置标准。

（2）以产业布局引领移民安置方向，以产业先行带动移民致富奔小康。移民先行是国家近期在水电开发中积极倡导的移民政策，对怒江水电开发具有更加积极的意义，将坚定不移地贯彻执行。公司已经在六库水电站先行试点，按社会主义新农村建设的要求，提前将施工区移民搬迁迁入移民安置点，取得了较好的成效。通过对怒江流域实际情况的分析研究，结合当前地方政府和群众对发展的迫切要求，在怒江中下游水电开发中要做好移民安置先行工作，必须以产业先行带动移民先行，以产业布局引领移民安置方向，进而带动怒江州经济社会跨越式发展。 “16118移民安置方式”基本解决了移民的安置和生活保障问题，把移民从耕种土地获得粮食中解放出来，可以从事其他产业。因此，要在上述怒江中下游移民安置总体规划中把产业发展、产业布局作为核心规划内容，移民安置与产业发展相协调，改变以往先找地方安置移民，再考虑产业的老思路。

（3）以后扶先行带动移民跨越式发展。以产业先行为先导的移民先行，还有一个重要组成部分就是后扶先行。要实现移民的发展和致富，必须在移民安置的基础上不断进行后期扶持，只有这样才能进一步培育优势产业，完善基础设施，带动怒江大峡谷和全州的经济社会发展。传统的移民安置做法是先进行移民搬迁安置，再根据当地自然条件培育产业，等电站发电后缴纳了库区基金，才进行后期扶持，这种按部就班的传统做法，跟不上移民、库区周边和安置区群众的需求。特别是实行 “16118移民安置方式”后，移民搬迁后的生产生活恢复很快，对后续发展的需求更强烈。为了实现移民和峡谷内关联群众的跨越式发展，必须将移民的后期扶持提前实施。将移民后期扶持规划纳入怒江移民安置总体规划中，按照与移民搬迁安置和产业发展“同时规划、同时审批、同时实施”的原则，开展移民后期扶持工作。怒江中下游云南境内 “一库十二级”每年库区基金约6.1亿元，先期开发的 “一库四级”每年库区基金约2.4亿元，水资源费约3亿元，这些不但可以加快移民的发展，还可以使库区周边受水库影响的30余万人受益。

（4）电站施工区与特色城镇建设相结合。怒江州山高坡陡，地质破碎，山地占98%以上，要进行规模化移民安置，建设大型物资交易场所，基本没有地点。为进一步做好移民搬迁安置，推进移民安置区的城镇化进程，积极探索如何利用电站建设拓展移民发展空间。考虑到怒江流域的特点，地方政府和绝大多数群众都在怒江边生产、生活，从事经济活动，而电站建设也在怒江两岸展开。因此，设想充分利用电站施工区的建设，推动地方城镇建设和移民安置。在进行枢纽工程建设区总体布置时，超前谋划和实施移民安置特色小镇，施工道路、承包商营地、施工给排水系统、绿化亮化等建设，尽可能与移民安置特色小镇布局建设相结合。在施工期间由电站使用，电站建成后，经过完善用于移民安置。这样做一是减少了地方城镇化建设的成本；二是极大改善了移民群众的居住环境；三是水电工程建设用地更加集约化，充分利用渣场和料场，做好排水、挡护和碾压，经过一定时间的沉降后，作为城镇发展用地。怒江中下游有9个梯级电站在怒江州境内，按照此规划思路，至少可以建设9个特色小城镇，将极大地推动地方的城镇化进程。

（5）注重生态文明建设，促进移民安置工作。结合怒江流域生态环境脆弱，环境保护要求高的特点，怒江流域移民总规按照党的十八届三中全会精神，把加强库周生态文明建设与移民安置区居住环境建设相结合，把怒江人民实现脱平致富奔小康的“中国梦”体现到移民安置总体规划中。

2.3 开展怒江流域移民总规工作的 “亮点”

（1）华电集团高度重视、高位协调，形成以华电怒江公司为组织中心，中国水电工程顾问集团有限公司（以下简称 “中国水电顾问”）为指导，云南省移民局主动介入，地方各级政府积极支持的工作体制。

（2）流域移民总规与地方区域、经济、交通等规划充分结合，为流域移民总规的落地实施奠定了基础。

（3）结合怒江移民安置土地资源紧张的客观条件，大胆探索电站建设承包商营地、渣场、厂区道路等与移民安置点相结合的安置方式。充分考虑电站建设与移民安置的时序安排，努力实现施工区临建工程与移民安置永久工程的有机结合，真正达到“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”的目标。

（4）委托中国水电顾问开展流域移民总规保障措施和移民安置规划设计指导研究，发挥其在水电建设规划设计领域的统领作用，统一流域各梯级电站移民安置规划设计相关标准，充分体现流域移民总规的纲领性作用。

（5）响应国家和云南省加快城镇化的要求，流域移民总规以城镇化安置方式为主。同时，充分吸收借鉴鲁地拉、沙沱、泸定水电站等集团内 “统规代建”先进经验，以及向家坝水电站绥江县城迁建经验，在流域规划阶段提前谋划贡山县城的迁建，解决好龙头水库马吉水电站的移民安置难点。

3 流域移民总规中需要进一步深化的问题

《关于澜沧江等流域水电开发有关事项的通知》（国能新能 [2012]257号）和《关于促进水电健康有序发展有关要求的通知》（国能新能 [2013]155号）颁布后，怒江流域水电开发格局已经形成，移民安置规划工作进入了新的阶段，流域移民总规专题研究将成为推动怒江早日开发建设的引擎。流域移民总规还应在以下方面进行深入研究:

（1）政企精诚合作，争取库区基金先行、后扶资金先行取得政府支撑性文件，整合各方资金投入，创建良好协作机制。

（2）加大激励措施，建立 “以奖代补”机制，不断破解移民安置难题，为 “移民先行、产业先行、基础设施先行、生态修复先行”注入动力。

（3）进一步加强对流域移民总规的领导，成立由怒江公司总经理为组长、怒江州和保山市政府分管领导为副组长的领导小组，同时成立以中国水电顾问和省内水电移民专家组成的技术委员会，统筹做好协调、把关等工作。