全面开展管理创新，努力做好水电征地移民工作——华电集团水电移民管理创新工作综述

程念高

（中国华电集团公司，北京 100013）

作为一家以发电为主的大型能源中央企业，中国华电集团公司 （以下简称 “华电集团”）始终把发展水电作为优化能源结构的重要手段，坚定不移地贯彻落实国家 “在做好生态保护和移民工作的前提下大力发展水电”的方针，经过十年的艰苦努力，水电装机容量突破2000万kW，位居五大发电集团之首。

水电建设工作中的移民工作是重中之重，移民稳则建设顺，移民富则水电兴。华电集团深刻认识到移民工作的重要性，着力构建水电开发的民生工程，积极贯彻落实国家关于水电移民的各项方针政策，主动与项目所在地的各级人民政府沟通合作，牢牢把移民利益放在首位，不断探索和创新移民安置举措，使水电建设与移民利益更好地结合，促进社会主义新农村建设，推动地方经济社会的协调发展，维护社会安定团结。水电移民工作的稳步开展，为华电集团水电建设健康、快速发展打下了坚实的基础。

华电集团广大移民工作者按照集团公司 “双提升、创一流”要求，全面开展管理创新和提升活动，力争使集团公司征地移民工作达到一流水平，努力做到 “六个一流”:一流的工作意识，一流的工作队伍，一流的工作机制，一流的安置规划，一流的安置方式，一流的安置效果，取得了一系列移民工作管理创新的成果，简述如下。

1 率先试点、全面践行“先移民后建设”新方针

2008年，按照国家发展改革委的安排，在四川省政府相关主管部门的组织和领导下，华电集团率先在四川省木里河卡基娃、立洲水电站试行 “先移民后建设”的水电开发新方针，对 “先移民后建设”的建设范围、工作内容、审批程序、验收标准等进行全面和深入的研究后，编制形成了木里河卡基娃、立洲水电站 “先移民后建设”试点实施方案。方案经四川省发展改革委核准后，在两电站核准之前先行开展移民工程建设和搬迁安置。 “先移民后建设”新方针的实施，为水电站在核准前合法开展移民搬迁安置工作提供了政策支撑，项目业主可以办理先行用地和临时用地手续，解决了施工筹建及准备工程土地、林地提前合法使用的问题，也为提前筹措移民工作所需资金提供了依据。

木里河卡基娃、立洲水电站 “先移民后建设”试点工作完成后，四川省政府总结其成功经验，编制并印发了 《关于在全省大中型水利水电工程试行先移民后建设有关问题的通知》 （川扶贫移民规安[2010]202号），在全省水电项目推广 “先移民后建设”方针。2012年，国家发展改革委发布了 《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》 （发改能源 [2012]293号），在全国水电开发中实施“先移民后建设”新方针。

按照国家要求，华电集团坚持在水电开发中全面贯彻 “先移民后建设”新方针，把做好移民工作放在水电建设的优先位置，统筹协调好工程建设进度和移民工作进度，切实保障移民群众合法权益，实现在做好移民安置工作的前提下积极开展水电建设的目标:

一是，在流域规划及项目前期阶段，加强移民政策研究，创新开展怒江中下游、金沙江上游流域移民总体规划研究，超前谋划加快水电开发、促进移民脱贫致富和地方经济发展的良策。

二是，移民安置规划设计阶段，认真查清建设征地实物指标，科学制订移民安置规划方案，广泛征求移民群众意见。在移民专题报告上报主管部门审查前组织内部咨询，在此基础上编制形成科学合理、切实可行的移民安置规划报告，保障移民生计和长远发展。

三是，对处于高山峡谷地区、人地矛盾突出的水电站，在相关省政府的组织领导下，积极创新移民安置方式，研究探索 “长效逐年补偿”的安置方式，破解移民安置难题；并在金沙江中游、乌江等流域取得成功，对全国的水电移民安置工作产生了巨大影响。

四是，深化细化移民安置实施阶段的各项管理，精心制订实施计划。根据移民安置进度合理确定工程建设进度，优先保证移民资金，积极配合地方政府研究解决移民工作中遇到的问题；为保障移民工程的实施，主动推行移民工程由项目法人代为建设的 “统规代建”方式，并编制印发了移民工程 “统规代建”规范性指导文件。

2 率先研究、全面采用"长效逐年补偿"安置方式

为破解水电移民安置人地矛盾集中、资源环境容量无力承载、移民稳定和后续发展等难题，2007年华电集团和云南省政府共同组织开展 “完善移民补偿机制、创新移民安置方式”的课题研究，在国家现有政策框架内，制定了 “16118移民补偿安置方式”，核心内容是: “立足一个长效补偿机制、实行六种安置方式并举、建立一项库区发展资金、享受统一后期扶持政策、采取八条移民安置措施”，按“淹多少补多少”的原则，以移民被征收耕地实物量为基础，审定的耕地亩产值为标准，用实物转化为货币的形式，对失地移民定期发放补偿费。六种安置方式，即:在享受逐年货币补偿的前提下，自主选择城市安置、城乡接合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置、就业安置等六种安置方式之一。八条安置措施:①做好实物指标调查；②规划建设特色小镇；③因地制宜地开发新移民；④盘活农村集体财产补偿费；⑤加快移民劳动力转移；⑥重视安置区社会事业发展；⑦切实解决移民贫困户基本生活问题；⑧抓好库区生态环境保护。八项措施已在金沙江中游已经开发的水电梯级移民工作中广泛应用，取得了良好效果，得到了地方政府和移民群众的普遍拥护。

与此同时，华电集团在贵州省董箐和沙沱、四川泸定等水电站积极开展了以移民淹没耕地为基础的逐年补偿安置方式的探索。 “长效逐年补偿”这种新的安置方式逐渐得到行业的理解和接受，并被广泛采纳应用。2011年国家发展改革委在 “四川大渡河两河口水电站”核准文件中，首次明确批准对移民实行 “长效逐年补偿”。2012年1月，金沙江中游公司实施 “16118移民补偿安置方式”受到中宣部高度关注，被纳入 “走基层、转作风、改文风·国有企业改革发展”系列进行报道，2012年12月被联合国授予 “联合国2012全球契约促进社会发展最佳实践奖”。这也是我国水电移民工作获得的最高奖项。华电集团今后开发的水电站，都把 “长效逐年补偿”作为多种安置方式之一，供移民自主选择。

3 积极推行“统规代建”，与地方政府合力建设移民工程

水库淹没的专业项目、安置点基础设施等移民工程的建设是移民搬迁安置工作的重要组成部分，其质量和进度直接关系广大移民群众的切身利益。根据我国现行移民管理体制，移民工程的建设主体是地方政府，主要是县级政府。大型水电站对于县级政府来说，可能是唯一的一个；因此，其往往缺乏对移民工程的建设管理经验。而项目法人在工程建设方面具有优势。为此，华电集团的水电项目法人积极主动地参与移民工程建设，尽力减轻地方政府的建设压力，使得地方政府腾出更多精力来做好征地拆迁、安排移民生产生活等工作。充分发挥项目法人和地方政府各自优势，双方共同合作，能够显著加快移民工程的建设。华电集团所属乌江流域水电站在移民工程建设中实行 “政府管民生、业主管工程”的模式，大部分移民工程由地方政府委托项目法人建设，移民工程的质量、进度和造价均得到了较好的控制。在此基础上，华电集团开展了“统规代建”课题研究，制定了 “统规代建”系列规范性指导文件，包括一个主体文件和五个配套文件，主体文件为 《中国华电集团公司水电项目移民工程“统规代建”工作指导意见 （试行）》；配套文件为《中国华电集团公司移民工程规划设计管理办法》、《中国华电集团公司移民工程 “统规代建”管理办法》、《中国华电集团公司移民房屋 “统规代建”管理办法》、《中国华电集团公司 “统规代建”移民资金管理使用办法》、《中国华电集团公司移民 “统规代建”工程督查办法》。该套文件的印发，全面规范了公司系统移民工程 “统规代建”的行为，促进了大渡河泸定、金沙江中游鲁地拉等一批电站移民工程的建设。

更为值得一提的是，华电集团敢于触碰由项目法人代为建设移民房屋这一行业内普遍认为不能涉及的 “雷区”。在移民房屋建设规模大、相对集中、时间紧张的情况下，为帮助移民房屋建得起、建得好、建得快，早日搬迁入住，早日恢复正常的生产生活，项目法人自愿接受移民委托，勇于承担房屋建设中的各种风险和麻烦，代为建设移民房屋。如鲁地拉公司代建了库区部分移民群众的房屋，质量好、进度快，得到了群众的好评，起到了加快整个库区移民房屋建设进度的积极作用。大渡河泸定电站库区的绝大部分移民也愿意将房屋委托给项目法人代为建设。

4 创新开展流域移民安置总体规划研究，超前谋划移民搬迁安置和长远发展

过去水电开发建设速度慢，同一流域上的电站，往往一个电站建成多年之后才开始建设下一个，因此移民工作只需在电站启动之后再开始研究。现在水电建设速度加快，同一流域电站可以实现连续建设，甚至是同时建设多个项目。因此，必须对这些电站的移民工作从整个流域角度进行统筹考虑，才能合理利用该流域宝贵的安置资源和条件；把移民安置与当地社会经济发展规划、社会主义新农村建设规划、城镇化发展规划有机地衔接起来，超前谋划库区和安置区的产业发展，为解决好移民生产生活和长远发展创造条件。出于这个目的，华电集团安排开展了怒江中下游水电移民安置总体规划和金沙江上游川藏段水电移民安置总体规划的研究工作，得到了各级政府的理解和支持。

以怒江中下游水电移民安置总体规划研究为例，该规划研究把怒江流域移民的产业发展、产业布局以及产业先行作为核心规划内容，突出符合怒江实际情况的移民产业发展项目，在 “移民享有基本生活保障”、“移民安置与产业发展相协调”的基础上，力争进一步拓展移民安置空间、拓展移民建镇空间，找到以城镇安置方式为主、特色产业为支撑的新思路。其主要内容可概括为 “1+4”即:以怒江中下游水电开发移民安置总体规划为主课题，移民特色林业产业、移民特色农业产业、移民安置点旅游建设和城镇化建设研究为分课题。研究成果将分析各种优势产业的发展模式和产业链，提出移民进入产业的方法和途径，做出产业发展的培训计划，基础设施建设、产业投入规划和投资估算等，并对产业先行的时间部署作出详细安排。该规划研究成果完成后，将为政府完善与移民安置和后续发展相关的规划工作，以及先行开展移民安置相关工作提供参考，为设计院编制各单个电站的移民安置规划提供指导，为流域公司指明今后移民工作的重点。

5 创新开展藏区移民政策研究

随着我国水电事业的发展，位于青藏高原和横断山脉的藏、青、川、滇藏族聚居区已逐渐成为水电开发的主战场。华电集团在藏区承担了金沙江上游川藏段、雅江中游巴玉、大古等大型项目和木里河、水洛河、俄日河等中小流域水能资源的开发。为有效破解藏区水电工程移民安置中存在的难题，在华电集团的统一安排下，通过对藏区水电移民安置工作的实践与探索，稳妥有序的推动了藏区水电项目的移民工作。

受自然地理、文化宗教和经济社会发展等因素的影响，藏区的移民安置环境相对内地有显著不同。为此，华电金沙江上游水电开发有限公司委托水电水利规划设计总院开展藏区移民研究，编制完成了《金沙江上游水电工程移民多渠道安置方式和具体政策措施研究报告》，确定了金沙江上游移民就近后靠和实施逐年货币补偿安置的基本原则，也解决了藏区宗教设施与宗教民俗的补偿和测算方式等问题,为破解藏区移民难题提供了有力的政策支撑。目前，金沙江上游水电开发移民工作已经按照上述新的方式和政策思路来展开。从目前情况看，得到了藏区广大移民群众和各级政府的拥护和支持。

6 搭建多层次政企合作平台

国务院471号令规定了水电项目移民工作 “政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的体制，我国的国情决定了水电项目建设征地移民安置工作必须紧紧依靠地方政府才能完成，企业必须紧紧依靠各级人民政府，才能做好移民工作。华电集团深刻认识到政府领导对做好移民工作的重要性，从集团公司总部到各项目法人，都与相应的各级政府搭建了多层次的政企合作平台，为实现企业和政府之间及时和全方位的沟通交流创造了条件，有力推进了移民工作。

（1）搭建国家层面平台。华电集团与国家发展改革委、国家能源局建立了良好的沟通机制，不定期汇报公司水电工程及移民工作情况。对于情况复杂的流域 （如金沙江上游川藏段），由国家能源局专门成立协调机构，对水电开发特别是移民有关问题进行研究、协调和解决。与水电水利规划设计总院、中国水电顾问集团有限公司等单位开展移民政策、安置方式等研究，提高移民工作理论水平。

（2）搭建省级层面平台。华电集团主要领导与相关省 （区）党政主要领导就水电项目开发和移民工作不定期会晤，分管领导每年主动拜会相关省（区）人民政府分管移民工作的领导和省政府移民主管部门，公司业务主管部门和相关二级机构经常与省政府移民主管部门进行沟通，及时汇报征地移民工作情况，共同协商研究移民重大问题。如:在贵州和四川区域，项目公司与省级移民局签订移民搬迁安置协议，落实移民搬迁安置责、权、利，定期召开移民调度会，协调处理移民搬迁安置中出现的问题，督查下级移民机构落实搬迁任务和进度；在云南区域，对移民数量巨大的项目，企业和政府多次共同专门研究对策措施，创新开展移民工作。

（3）搭建地方政府层面平台。华电集团业务部门和相关二级机构，与州市政府及移民部门互相沟通，共同研究推进移民工作。各水电项目法人与县级政府均建立长效沟通机制，随时汇报移民工作重点、难点，商议具体措施和手段。政企互派挂职干部，促进相互交流融合。对于首次涉及水电开发的市县，公司积极主动协助地方政府尽快建立移民机构，组织移民干部考察学习，提高业务技能。

7 项目法人深度参与，主动配合开展移民安置

水电移民工作是一项以人为中心的社会性工作，涉及经济、政治、文化、社会、工程和环境等庞大的系统工程，移民工作进展顺利与否，很大程度上取决于地方政府、项目法人、设计、监理等单位的有效配合。国务院471号令明确 “移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的水电工程征地移民安置工作管理体制。2012年2月国家发展改革委出台了293号文，进一步阐述了项目业主法人参与的职责。华电集团高度重视，深入研究，针对移民工作面临的困难，要求系统内各项目业主，在紧紧依靠地方政府主体的同时，主动介入、深度参与移民工作全过程，视移民工作为己任，协同地方政府，共同改变移民工作推动艰难的局面。

华电集团上下都把移民安置作为电站建设头等大事来抓。集团公司把移民工作当成重要业务进行管理，形成了完整的管理和考核体系。在集团公司和二级公司的指导下，各项目法人普遍成立以项目公司主要负责人为组长的领导小组和移民工作机构以及各工作小组，分层次将责任落实到人，任务落实到点，将目标任务与绩效考核挂钩。

集团公司要求各项目公司从实物指标调查、安置点确定、规划报告编制、移民搬迁、移民生产生活安置、移民房屋建设和移民后期产业规划和扶持等移民工作的全过程，主动参与、配合，主动想办法加强与各级政府、设计等相关单位沟通，积极挖掘新思路、研究新政策，及时研究解决移民工作面临的困难和问题，顺利、快速地推进移民工作。在搬迁安置过程中，项目法人主动参与到地方政府解决移民诉求的工作中，想方设法排解移民群众的实际困难，最大限度地维护移民群众合法权益。

8 结 语

通过管理创新，华电集团水电工程移民工作取得了显著成绩，得到了各级政府的信任和支持，最大限度地维护了移民群众的合法权益，满足了水电站建设的需要。