对移民实行逐年长效补偿，是水电开发构建民生工程的重大举措

高盈孟，罗锦华

（云南金沙江中游水电开发有限公司，云南 昆明 650228）

0 引 言

水电工程建设征地移民安置工作具有面广、点多、量大、复杂等特点，如何在国家现行法规政策框架内做好水电移民安置工作，是一个值得探讨的问题。为此，中国华电集团公司 （以下简称 “华电集团”）积极与云南省政府共同研究创新了 “16118移民补偿安置方式”，经过金沙江中游水电开发中6年多的实践，在国际国内产生了积极影响。

1 水电开发中移民安置工作遇到的难题

水电工程建设难点在移民，关键在移民，成败在移民，移民安置已经成为我国第一难事，无论政府还是水电项目法人都对此形成共识。究其原因，主要有以下几个方面。

1.1 征地补偿政策存在 “二元结构”，区域内补偿安置不平衡

我国现行征地补偿政策是一种 “二元结构”，即征地拆迁和征地移民，共同点是征收土地，不同点是补偿安置方式不同。

（1）征地拆迁。如空港、海港、露天煤矿、旧城改造、旅游景区建设等，对土地征收实行 “一次足额补偿”，将补偿费和安置补助费一次性交给政府或农村集体经济组织，由政府 “一条线”组织设计、审查、补偿、安置。这种拆迁补偿方式标准统一，只对地、不对人，安置成本相对较低，遗留问题少、便于执行。

（2）征地移民。限于水利水电工程建设，实行 “前期补偿补助后期扶持”。对前期补偿设立了“栏杆”，一般只能补偿到土地征收前3年平均产值的16倍；对 “移民的搬迁补助”，由于国家没有统一标准，只能通过审查移民规划报告确定；对 “移民后期扶持”，每人每年 600元 （20年期限），大多数移民希望 “直补到人”，但不少地方热衷于 “项目扶持”。水利水电移民安置政策 “既对地、又对人”，安置成本高、周期长、遗留问题多，较为复杂。

征地拆迁和征地移民同时存在，政策各异，被征地群众相互攀比，加大了移民安置的难度。

1.2 移民安置管理体制 “多元化”

现行移民安置管理是一种 “网状”体制。移民规划及投资由主设单位编制，国家投资主管部门审定；移民安置实施由省到市、市到县、县到乡、乡到村、村到户，战线较长，其中移民专业项目改复建还得满足行业主管部门要求。水电项目法人既要按审定的规划设计出资，又要与政府一起承担无限的搬迁安置责任。这种管理体制责任主体不明确，安置工作成本逐年攀高，已占征地移民总费用的20%以上。

1.3 移民安置方式单一，人地矛盾尖锐

传统的移民安置方式主要以新开垦耕地和流转承包耕地2种方式解决移民的生产生活问题，但我国耕地面积和可开发后备资源偏少，特别是水电资源富集的西部地区更是如此。云南省人均占有耕地约为1.3亩，四川省约为1.05亩，贵州省约为1.73亩，西藏自治区约为2.2亩，并且90%以上为山地，人地矛盾十分突出。国家实行退耕还林后，可开发整理成耕地的后备资源匮乏，无论走开发荒地还是调整承包地安置移民都受到了严重的制约。特别是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 （国务院471号令）第十三条明确规定: “农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。”如果墨守成规，坚持 “以土安置”，其结果必然产生移民搬迁量大、调整移民安置用地矛盾尖锐等问题，使移民安置工作始终处于社会矛盾焦点上。

1.4 水电富集区域少数民族众多，民族区域性较强

我国水电资源富集于西部地区，少数民族众多，金沙江、澜沧江、怒江三江流域更是少数民族聚居区，由于历史原因和各民族的风俗习惯不同，少数民族分布具有鲜明的区域性。金沙江中游虎跳峡至奔子栏段主要是纳西族、藏族聚居区，金沙江上游是藏族族聚居区，怒江中游是傈僳族、怒族、独龙族聚居区。历史的沉淀使这些区域成为各民族文化的承载地，民族特色鲜明，安置难度大。

2 创新是推动移民搬迁安置工作的动力

2.1 促成移民逐年长效补偿安置方式的出台

云南是水电移民大省，“人地矛盾”高度集中，根本不具备 “以土安置”数10万水电移民的条件。因此，探索研究出一条符合云南实际的移民安置新路子已成为必然。华电集团积极配合云南省政府开展创新研究，制定出台了 “16118移民补偿安置方式”，破解了云南省移民安置难题。在研究过程中，涉及需要项目法人承担的重大问题，如在电站运行期如何解决逐年长效补偿费用问题上，云南省政府在与其他水电流域公司协商无果、研究工作一度搁置的情况下，华电集团主要领导勇于担当，及时召开会议作出决定，明确承诺自行承担运行期移民逐年长效补偿费用，才使研究工作顺利推进。

与此同时，华电集团在贵州省董箐水电站也积极开展了以移民淹没耕地为基础的逐年补偿安置方式的探索。以工程征用的耕地为补偿基础，以被征用耕地所涉及的承包农户为补偿对象，以国家或地方政府依法审定的库区耕地年产值为补偿标准，按照 “淹多少、补多少”的原则，由电站业主每年以谷物或现金的形式对移民进行补偿，电站运行一年，补偿一年，直至电站运行寿命结束。

2.2 “16118移民补偿安置方式”是对征地移民安置规划设计规范的丰富与发展

“16118移民安置补偿方式”既与水电工程征地移民规划设计规范一脉相承，又有其新思路。其主要内容是 “立足一个长效补偿机制、实行六种安置方式并举、建立一项库区发展资金、享受统一后期扶持政策、采取八条移民安置措施”。

2.2.1 立足一个长效补偿机制

按照 “淹多少、补多少”的原则，以被淹法定承包耕地前3年的谷物平均产量为基础，依据所对应年分省粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值，以货币形式对移民实行逐年长效补偿，让移民每月领取一份 “基本生活保障费”。

在电站建设期，移民长效补偿费在审定的投资概算中列支；在电站运行期，由水电项目法人从发电收益中提取，交由地方人民政府负责兑付，补偿期限与电站运行期限相同。移民去世后，其农村家庭主要成员可以继续享受。

2.2.2 实行六种安置并举

农村移民在享受长效补偿的前提下，可以按照个人财产补偿情况，自行在城市 （县城）安置、城乡结合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置、就业安置6种方式中选择其一。

2.2.3 建立一项库区产业发展资金

电站发电后，将按国家规定缴纳的库区基金统筹用于库区特色产业发展，由地方人民政府按照省发展改革委组织审定的 《金沙江中游库区优势产业及移民可持续发展规划报告》，编制移民优势产业发展和后期扶持规划报告，经有关部门审查后实施。

2.2.4 享受统一后期扶持政策

对采取不同安置方式的农村移民，将移民后期扶持费 （每年每人600元），直接发放到移民户。

2.2.5 采取八条移民安置措施

主要包括:①做好实物指标调查认定工作；②规划建设特色小镇安置移民；③因地制宜，实行开发性移民；④盘活农村集体财产补偿费，让移民得到实惠；⑤加快移民劳动力转移；⑥重视移民安置区社会事业发展；⑦切实解决贫困户的温饱问题；⑧抓好库区生态环境保护。

3 对移民实现“逐年补偿安置方式”的重大意义

云南“16118移民补偿安置方式”在全国率先建立了以承包耕地逐年补偿为基础的移民安置体系，经过阿海水电站的实践后，已运用到金沙江中游各个梯级的移民安置工作中，获得了社会各界的广泛好评，得到了地方政府和广大移民的拥护。按照云南省主要领导的要求，在云南全省水电开发中已经全面推广实施。董箐水电站的移民逐年补偿安置实践经验也得到了贵州省政府和移民主管部门的高度认可。

华电集团对移民 “逐年补偿安置方式”的一系列探索和实践，对全国的水电移民安置工作产生了巨大影响。2011年，国家发展改革委对 “四川大渡河两河口水电站”核准文件中，首次明确批准对移民实行 “长效补偿”。2012年1月，在华电集团的大力推荐下，金沙江中游公司实施 “16118移民补偿安置方式”受到中宣部高度关注，将其纳入 “走基层、转作风、改文风·国有企业改革发展”系列报道；2012年12月，被联合国授予 “联合国2012全球契约促进社会发展最佳实践奖”，这是我国水电移民工作获得的最高奖项。

“移民逐年补偿安置方式”是我国水电工程建设水库移民工作的重大创新，根本在于把 “以新换旧”的实物补偿转变成 “长效货币补偿”；把 “单一的以土安置”发展为 “多渠道多形式安置”。经过6年多的实践检验，其重要意义在于:①建立了以不降低移民原有生活标准为前提的长期生活保障制度，为移民安居乐业打下了坚实基础；②可以少配或不配耕地，只要不淹住房，就没有必要搬迁移民，极大地减少了移民搬迁人数；③缓解了高度紧张的 “人地矛盾”，把移民劳动力从耕种土地中解放出来，从事其他产业，为致富奔小康开辟了新途径；④民族文化、民族特色得以保护和传承；⑤移民老有所养、病有所医、学有费用，促进了和谐社会建设，完全符合党的 “十八大”精神，是一项重大的民生工程。

4 “逐年补偿安置方式”的适应性分析

“逐年补偿安置方式”适合在具有以下特征的地方应用。

（1）“人地矛盾”高度集中的地方。长效逐年补偿安置方式极大地减轻了移民安置对土地的依赖性，有条件的地方可适当为移民配置少量耕地，没有条件的地方可不配置耕地，缓解了人地矛盾。

（2）少数民族区域性较强的地方。由于历史原因，少数民族普遍生活在高山峡谷地带，形成了独特的民族文化区域。采取 “逐年补偿安置方式”可以不动迁或少动迁，民族文化和民族特色也可以得到有效保护和传承。

（3）具有 “大装机、小移民”特点的水电工程。西南地区的水电工程大多为 “V”形河谷地带，普遍具有 “大装机，小移民”特点；而东北、华中、华东、华南等省份水电站大多处于 “U”形河谷地带，普遍具有 “小装机、大移民”特点。以长江为例，水电工程建设越往源头延伸，移民人数越少。三峡水电站装机1820万kW （不含地下电站）、移民约84.62万人，每万kW移民465人；溪洛渡水电站装机1386万kW，移民6.1万人，每万kW移民44人；金沙江中游阿海水电站装机200万kW，移民3007人，每万kW移民约15人；延伸到西藏，移民人数更少。如果水电工程建设具有 “大装机，小移民”优势，就为实行长效补偿安置移民提供了得天独厚的条件。

5 采用“逐年补偿安置方式”的几点思考

广大移民群众依法补偿所得与日益增长的物质文化需求不相适应是移民工作的主要矛盾，解决这一矛盾必须经过各级政府、水电项目法人和移民群众长期努力，不可毕其功为一役。清晰的产权制度，是政治、社会稳定的根本。对移民实行长效补偿安置有以下几点思考。

5.1 “实物指标”和 “谷物作价”是长效补偿的两块基石

“实物指标”和 “谷物作价”是移民 “逐年补偿安置方式”的 “两块基石”，任何时候不可动摇。国家移民条例规定补偿的 “量”是实物指标，耕地补偿的 “质”是谷物产值。如果动摇 “实物指标”，补偿就没有法定 “量”；如果动摇 “谷物作价”，补偿就没有法定参照物，各级政府及移民部门、水电项目法人必然陷入被动局面。

5.2 “前期补偿对地不对人、后期扶持对人不对地”是逐年补偿的生命线

（1）前期补偿对地不对人，没有 “统一标准”。土地法是移民条例的上位法。 “对地不对人”是《土地法》的重要原则。比如移民承包耕地的多少、好坏、耕作半径的远近是历史形成的，维持这种产权制度的合法性和长期稳定性是党的十八届三中全会确定的重要原则。采用 “逐年补偿安置方式”，切忌打破 “农村土地承包到户”产权制度，建立带有 “平均色彩”的产权制度。这种 “大而统的补偿制度”一旦确立，不仅没有起到分解、缓和社会矛盾的作用，反而会使矛盾更集中、更突出。对移民实行逐年补偿的生命在于始终坚持 “淹多少补多少”、“谷物产量作价确定货币补偿”、“农村土地承包到户”等政策不动摇。补偿没有 “统一标准”，是依据实物和国家法律规定折算为货币的过程，属于移民户享有的合法权益，不得随意打破。按照国家法律规定，征收移民的承包土地，其征地补偿费属于农村集体经济组织所有，规划设计中可以 “调平”均等用于移民；安置补助费属于移民户所有，规划设计中不得 “调平”，应保留户与户之间的差异性。与此同时，对移民人口的计算也应坚持到户不到人。

（2）移民搬迁补助费可以有 “统一标准”。此项补助是依据国家一定阶段经济社会发展情况，经有关部门审定，由水电项目法人出资，用于鼓励地方政府和移民支持水电工程建设的费用，与移民产权无直接关系，可以作为移民安置中的 “平衡调节”手段。通过规划设计手段调节，逐步实现移民货币补偿的相对平衡。如果把 “补偿标准”与 “补助标准”混为一谈，难于理顺实行长效补偿方式下的移民安置工作。

（3）后期扶持坚持 “对人不对地”。水电工程建设征地补偿费的确定按照国家法规是有限制的，因此才建立移民后期扶持制度。移民后期扶持费应优先选择 “对人不对地”，以 “直补到人”为佳。

5.3 建立以库为单元的相对平衡补偿机制

每个水电站淹没的实物量、移民拥有的耕地资源是不同的，“淹多少补多少”是土地法和移民条例的基本法则。因此，建立省 （区）、流域河段统一的长效补偿标准是不现实的，既无法律依据，又不符合水库淹没的客观实际。但在一个库区如果移民长效补偿所得差异较大，确实难以平衡移民群众。

“实惠、公平”是处理农民问题的落脚点，建议以库为单元，把征收移民承包耕地中的土地补偿费平均，安置补助费保留户与户之间的差异。经测算，这种方式分解到月后，移民长效补偿所得悬殊很小。在此基础上，再用农村集体财产补偿进行调整，以实现全库区移民的公平。

5.4 用好用足现行政策，解决移民增收问题

移民条例规定补偿标准一般只有水电工程建设征用土地的16倍，没有执行到 《土地法》的上限30倍，因此才制定了移民后期扶持和建立库区基金政策。依据移民后期扶持政策规定，移民每人每年享有600元的后期扶持，扶持期限为20年。按照库区基金政策规定，库区基金从有发电收入的大中型水库发电收入中筹集，按不高于0.008元/kW·h的标准征收，用于移民遗留问题处理、库区和移民安置区基础设施建设、移民优势产业发展，期限与电站运行期相同。 《土地法》没有规定土地征收补偿可以有增量，移民政策应与其上位法相一致。移民为水电工程建设作出了贡献，给移民按周期增加生产生活补助费理所应当，拟从库区基金中解决。

5.5 发展库区优势产业是 “逐年补偿安置方式”的关键

加快库区产业发展，妥善解决移民群众的安居就业、发展致富、民生保障等问题，不仅是移民群众的热切期盼和强烈愿望，也是推动库区与移民安置区和谐发展的需要。

电站库区优势产业发展与逐年长效补偿相辅相成。金沙江中游公司以梨园水电站施工区作为库区产业发展试点，以香格里拉县政府为实施主体，项目法人、地方政府和移民群众联合出资在梨园水电站施工区种植133 hm2（2000亩）油橄榄。移民群众经过产业劳动技能培训，不但可以管理库区产业，解决就业问题，而且可以从产业上获得收益。梨园水电站的产业发展尝试为 “逐年补偿安置方式”的深化提供了有益的借鉴。