水电工程“先移民后建设”的实践及认识

蒋晓明

（华电金沙江上游水电开发有限公司，四川 成都 610000）

0 引 言

以往许多大中型水电工程移民安置工作从一开始就滞后于主体工程的建设进度，成为电站截流、下闸蓄水阶段性目标完成的制约因素。为此，2008年底，国家发展改革委同意四川省木里河卡基娃、立洲水电站建设试行 “先移民后建设”的水电开发新方针。面对这一崭新课题，中国华电集团公司（以下简称 “华电集团”）高度重视，积极响应，全力参与，在各级政府的大力支持下，“先移民后建设”试点工作有序开展。探索编制了 “先移民后建设”试点实施方案，并经四川省发改委核准两电站前期移民试点工程项目。 “先移民后建设”方案的落实，为电站在项目核准前，合法开展移民搬迁安置工作提供了政策支撑。前期移民试点工程先行核准，项目业主可以办理先行用地和临时用地手续，解决了施工筹建及准备工程土地、林地提前合法占用的问题。前期移民试点工程先行核准，核定了前期移民工程投资，为先期移民工作顺利开展提供了资金保障。这一举措极大地加快了电站前期移民搬迁，至2010年6月，在不到10个月的时间，完成电站枢纽工程建设区及围堰水位以下移民的搬迁入住，并同时启动了库区移民搬迁和相关专项设施复建工作，2010年7月 “先移民后建设”试点顺利通过验收，有效推动了电站的顺利建设，取得了良好的社会经济效益。

1 高度重视移民工作，始终坚持移民先行

华电集团历来高度重视水电开发移民工作，坚持科学发展观，坚持以人为本、科学规划、依法移民的原则，彻底摒弃 “先工程后移民”、“重工程轻移民”的思想，把移民安置作为水电工程的首要任务来抓，全面统筹水电开发建设与移民搬迁安置的关系；牢固树立 “先移民后建设”的理念，真正把帮助移民脱贫致富、促进地方经济发展作为水电开发的重要目标。针对不同时期、不同项目移民工作的实际，紧紧依靠各级政府，积极探索、不断创新移民安置工作新思路、新方法，把做好移民工作作为水电开发的前提，切实履行社会责任，树立良好的企业形象。

2 加强组织、制度保障，确保移民优先

华电集团不断加强内部水电工程移民工作体制机制的建设，健立健全管理制度，大力加强队伍建设，为切实做好水电开发移民工作提供了强有力的保证。具体措施如下:一，在集团公司总部、水电开发二级机构和项目单位均成立了移民工作部门，配足、配强工作人员，为移民工作顺利开展提供人力资源保障；每年定期组织召开系统征地移民工作座谈会，分管领导亲自出席会议并部署安排工作，同时邀请国内知名专家莅会指导，这对提高集团公司移民工作起到了重要作用。二，根据国家法律法规、行业规程规范和相关要求，结合自身移民工作实际，编制了 《中国华电集团公司水电工程移民工作管理办法》，同时编写 《中国华电集团公司水电项目征地移民管理文件汇编》、《中国华电集团公司水电项目征地移民管理工作手册》、《中国华电集团公司水电项目建设征地移民工作应用文手册》，举办了不同类型的征地移民工作培训班，实现了征地移民工作的规范管理。三，建立健全高效的协调管理机制，针对个别项目征地移民工作的重大问题，组织成立由集团公司总部主管部门和二级机构共同参加的督导组或督办工作组，充分发挥集团优势和区域公司力量，上下一心、形成合力，及时协调解决移民工作的各类问题；通过分区域召开协调会和移民安置规划内审会议等措施，基本做到了同一区域内征地移民工作标准一致。

3 认真贯彻执行“先移民后建设”新方针

国家发展改革委确定了 “先移民后建设”方针后，华电集团公司认真贯彻落实。在流域规划阶段，创新编制怒江流域移民安置总体规划，超前谋划怒江移民脱贫致富之策，寻找突破怒江水电开发的瓶颈之略，对破解怒江水电移民安置的难题起到了积极作用；在金沙江上游水电开发前期工作中，争取成立了国家层面的移民安置协调机制，组织编制了金沙江上游移民安置总体规划，协调统一了两省六县移民安置补偿补助标准，为各流域的水电开发起到了巨大的推动作用。

在移民安置规划设计阶段，全程参与建设征地实物指标调查，广泛征求移民群众和地方政府意见，科学制订移民安置规划方案；在移民安置规划上报审查前，集团组织内部咨询，较好地发挥了对移民安置规划编制的主导作用；结合西南地区水电开发均处于高山峡谷、人地矛盾突出、民族区域性强等实际，华电集团为破解移民安置难题，积极配合创新移民补偿安置方式，从乌江沙沱水电站到金沙江中游阿海、梨园、鲁地拉水电站经过近10年的探索和实践，取得了一系列成功经验，对全国水电移民安置工作产生了巨大影响。此后在2011年国家发展改革委对 “四川大渡河两河口水电站”核准文件中，首次明确批准对移民实行 “长效逐年补偿”。2012年1月，在华电集团的大力推荐下，金沙江中游水电开发有限公司实施 “16118移民补偿安置方式”受到中宣部高度关注，将其纳入 “走基层、转作风、改文风·国有企业改革发展”系列报道；2012年12月，被联合国授予 “联合国2012全球契约促进社会发展最佳实践奖”，这也是我国水电移民工作获得的最高奖项。

在移民安置实施阶段，按照经政府审批的移民安置年度计划，采取 “统规代建”、“以奖代补”等有效措施，积极配合、协助地方政府完成移民搬迁安置任务。为保障移民工程的实施，集团创新探索建设管理模式，编制了统规代建 “5+1”指导文件。云南鲁地拉水电站、四川泸定水电站按照 “政府管民生、企业管工程”的思想，对库区复建项目实施统规代建，充分发挥地方政府的组织优势及电站业主的工程建设优势，建立有效的协同工作机构，鲁地拉水电站8个月完成了两万多移民的顺利搬迁，确保了电站按期下闸蓄水，实现了移民和电站建设的共赢。

4 对“先移民后建设”新方针的思考

（1）进一步规范 “先移民后建设”实施程序。国家发展改革委推行 “先移民后建设”水电开发新方针后，各地均在探索，迫切需要规范实施程序。建议在编制移民安置规划大纲的同时，编制 “先移民后建设”的实施方案，一并报省级人民政府审批，作为 “先移民后建设”的实施依据。水电工程项目法人依据省人民政府批准的 “先移民后建设”文件，先行编制枢纽工程建设区移民安置规划。省级移民主管部门先行审查、批准枢纽工程建设区移民安置规划。地方人民政府依据经过审批的枢纽工程建设区移民安置规划，与水电工程建设项目法人签订移民安置工作协议。

（2）完善土地征占用相关配套政策。为确保水电工程 “先移民后建设”方针的贯彻落实，按照国家现行法律法规，建议妥善处理枢纽工程建设与移民安置用地问题。一是对农村移民采取调整、流转和开垦等方式解决生产生活用地问题，不办理国家建设用地手续，只办理农村宅基地建设手续和农用地承包手续。二是对枢纽工程建设区用地，由省级人民政府依据国土资源部 《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》 （国土资发 〔2001〕355号），办理先行用地手续，也可以按 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》 （国务院令第471号）第二十三条规定，由县级国土资源部门办理临时用地手续。三是移民专业项目复建工程用地，按原土地使用产权办理用地手续。产权属国有或者国有控股性质的，由地方政府或原产权单位依据国土资源部 《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》 （国土资发 〔2001〕355号）办理先行用地手续；产权属农村集体经济组织的，由国土资源部门办理农村集体建设用地手续。