工会职能的法治思考

张家宇

(安徽理工大学 法学研究所，安徽 淮南 232001)

一、案例与问题的提出

2003年7月，原中科院半导体所一员工状告该所工会，要求半导体所工会退还他4年交纳的会费15.84元，理由是工会违约，没有履行维护他权益的职责。此案成为新中国成立后职工状告工会第一案。2004年8月，原广州市儿童公园12名职工，状告该单位工会主席在职工利益被侵害时不作为。2005年初，重庆长安汽车股份有限公司的83名职工欲起诉市总工会不给他们出具“困难证明”。*案例来源中国法院网：http://old.chinacourt.org/html/article/200503/28/156032.shtml。沃尔玛深圳香蜜湖分店收银员王亚芳到香港参加劳工维权培训，归来后数日即被单位解聘。2013年6月，王亚芳起诉沃尔玛深圳香蜜湖分店工会。理由是该店工会在用人单位单方解除劳动合同的整个过程中没有尽到应尽的义务，未尽“娘家”责任。*案例来源中国新闻网：http://finance.chinanews.com/cj/2013/07-24/5076847.shtml。

以上案件涉及工会不作为及其法律责任问题，引发我们对工会职能的法治思考。工会职能即工会的职责与功能。本文拟从工会的应然职能、法定职能、实然职能三个层面，探讨我国工会的职能问题。

二、工会的应然职能

世界上最早的工会组织是1818年苏格兰格兰斯哥织布工人成立的工会，随后其他工业发达国家相继出现了工会。[1]资本主义国家的工会经历了禁止、限制、承认三个阶段。以1871年英国颁布的《工会法》为标志，工会最终获得合法地位。第二次世界大战以后，工会组织在西方国家普遍获得合法地位。1920年11月21日，中国共产党领导的第一个工会组织——上海机器工会宣告成立，其宗旨是：谋本会会员的利益，除本会会员的痛苦。*资料来源劳动报：http://house.ifeng.com/news/detail_2011_05/23/6575549_0.shtml。

从工会产生发展的历史看，它是工人阶级加强内部团结、集中斗争力量、维护自身利益而自愿组成的社会团体。工会的应然职能至少包括四项：一是维权职能。工会团结领导工人，为权利而斗争，这是工会诞生的缘由和发展的不竭动力。二是监督职能。工会作为社会团体力量，一方面监督用人单位是否守法，另一方面监督政府是否维护劳动者的权益。三是服务职能。工会为会员和劳动者服务。工会是会员之家，是劳动者之友，原则上讲，工会应竭尽所能为会员和劳动者提供更多更好的服务。四是自律职能。工会获得生存，获得政府和社会认可，必须自身守法，同时教育会员和劳动者依法维权。以上四项职能中，维权职能是工会最基本、最核心的职能，其他职能都是这一职能的拓展和延伸。

三、工会的法定职能

根据我国《工会法》，有人把我国工会的法定职能概括为以下四项：一是维护职能。工会具有维护职工合法权益的基本职责。二是参与职能。三是建设职能。工会引导广大职工群众参加建设和改革，努力完成经济和社会发展任务，积极推动社会经济效益和生产力的提高。四是教育职能。[2]有人把我国工会的法定职能概括为以下四项：维权职能、参与职能、组织职能和教育职能。[3]以上两种观点比较有代表性。笔者认为，根据我国《工会法》规定和工会作为社会组织的特性，第二种观点更加科学合理。

根据我国《工会法》《劳动法》《劳动合同法》的规定，笔者认为，我国工会的法定职能有以下八项：一是维权职能。《工会法》第6条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”二是参与职能。《工会法》第33条规定，工会有权参与直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章、政策的制定。第38条规定，工会有权参与本单位有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的讨论。三是组织职能。《工会法》第5条规定，工会组织职工依法行使民主权利，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。第6条规定，工会组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。第31条规定，工会组织职工开展群众性的合理化建议、技术革新活动，组织职工开展文娱、体育活动。四是监督职能。《劳动法》第88条规定：“各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”五是服务职能。《劳动合同法》第6条规定：“工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同。”《工会法》第6条规定，工会必须关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。第29条规定：“县级以上各级总工会可以为所属工会和职工提供法律服务。”六是劳动争议处理职能。《工会法》第28条规定：“工会参加企业的劳动争议调解工作。地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。”七是教育职能。《工会法》第5条、第7条规定，工会教育职工依法行使民主权利，不断提高思想道德、技术业务和科学文化素质。八是协助职能。《工会法》第5条规定，工会应协助人民政府开展工作，维护国家政权。第27条规定，单位发生停工、怠工事件，工会应协助单位做好恢复生产与工作秩序的工作。

以上八项工会法定职能中，维权职能、参与职能、组织职能、监督职能是工会的主要职能，服务职能、劳动争议处理职能、教育职能、协助职能是工会的次要职能。需要强调的是，维权职能是工会的核心职能，也是最重要的职能。

四、工会的实然职能——以高校工会为例

(一)高校工会职能存在的主要问题

1.工会职能定位模糊

工会究竟应代表谁的利益？我国《工会法》和《中国工会章程》规定非常明确：工会代表会员和职工的利益。然而部分高校工会定位不够准确：有的学校领导甚至工会主席认为，工会首先要维护学校的利益，其次才是维护教职工的利益；有的高校把工会视为校党委的一个工作部门，党群工作不分；有的高校工会主席把学校党政领导是否满意作为工作好坏的主要评价标准。总之，部分高校工会淡忘了使命，背离了职责，把自己定位为高校的管理机构，丧失了维护教职工合法权益的基本职能。因此，教职工与学校发生辞职、辞退等争议，或受到学校不公正对待，极少选择向工会求救。

2.工会职能主次不分

高校工会的核心职能是维权，这客观要求工会的主要工作应当是：代表教职工与学校在平等协商的基础上制定劳动合同(聘用合同)，帮助和指导教职工签订劳动合同(聘用合同)，发生劳动争议时，代表教职工与学校沟通交涉；组织教职工讨论学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法，落实教职工代表大会的职权，保障教职工代表大会代表的权利；组织教职工参与学校的民主决策、民主管理和民主监督；保障教职工的知情权、参与权、表达权、监督权的实现。但在现实中，许多高校工会把工作重点放在了搞活动、办福利上面，对真正需要履行的维权职责撒手不管，被教职工戏称为“娱乐工会”“福利工会”。

(二)原因分析

工会的实然职能之所以存在以上问题，原因是多方面的，其中工会不独立是主要原因。工会的人员、经费不独立，受制于单位，不能对单位的行政管理权形成有力制约。很多工会主席由单位党组织任命，不是由工会会员直接选举产生。《工会法》第41条规定，企业、事业单位、机关工会委员会的专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付。第42条规定，工会经费的来源之一是单位的拨款。许多企业的工会主席是经营者的雇员，他们的命运由经营者控制，在处理劳资纠纷时，他们很难义无反顾地站在劳动者的立场上，以致出现了工会主席代表企业出庭和职工打官司这样荒唐的闹剧。在高校，工会主席由校党委任命，升迁去留主要由校领导决定，出于自身利益考量，他们不敢也不愿依法理直气壮地为教职工维权。

五、完善工会职能的法治路径

(一)加强工会的独立性

工会具有独立性是其敢于维权的基本前提。[4]没有独立性，工会很难发挥其维权的核心职能。笔者建议在以下方面加强工会的独立性：

1.工会机构、经费、人员独立

一是工会机构独立，成为独立的法人。按照《基层工会法人资格登记办法》，加快推进基层工会独立建设步伐，使所有具备条件的基层工会都能取得法人资格。工会只有具有独立的法人资格，才能与单位行政建立平等的法律关系。二是工会经费独立。美国工会具有不得接受雇方给予的财政或其他方式支持的义务，英国工会的资金来源是工会成员，摒除了雇方对工会的经济支持，日本工会具有不得接受雇主在财政上援助的义务。[5]138，162，193我国可以借鉴国外的做法，修改《工会法》，规定工会不得接受雇主(用人单位)在财政上的援助。三是人员独立。修改《中国工会章程》第27条，规定基层工会主席、副主席由会员大会直接选举产生。工会主席、副主席等工会专职工作人员的工资、奖励、补贴等，由所在工会支付。

2.改革工会的领导体制

改革工会的领导体制，将现行的工会受单位党组织和上级工会双头领导改为单头领导——直接由上级工会领导。上级工会建立党组织，负责推荐、选拔、考察、管理基层工会的专职主席、副主席。单位党组织与工会的关系由领导与被领导的关系改革为监督与被监督的关系。

(二)突出工会的主要职能

1.强化工会的维权职能

第一，工会应发挥在集体合同签订中的作用，代表职工在与用人单位平等协商的基础上，签订集体合同。第二，加强对劳动者的劳动报酬权、职业安全权、休息权、社会保险权的保护。当前我国劳动者——特别是农民工法定权利受用人单位侵害非常严重，工会应重点予以保护。第三，加强对劳动者权利的救济。《劳动法》第30条规定：“劳动者申请仲裁或者提起诉讼的，工会应当依法给予支持和帮助。”工会应给予劳动者何种支持和帮助？笔者认为，一是工会应向受害劳动者免费提供法律咨询服务。二是工会应根据《工会法律援助办法》，为受害劳动者无偿提供代理仲裁、诉讼等法律服务。全国首例工会主席做员工代理人状告沃尔玛的案件，为工会赢得了声誉，取得了很好的社会效果。*案件来源正义网：全国首例工会主席做原告代理人 员工状告沃尔玛一审胜诉http://news.jcrb.com/xwjj/200809/t20080926_76890.html。

2.加强工会的监督职能

(1)加强对用人单位的监督。监督的重点主要包括：用人单位是否依法与劳动者签订劳动合同，劳动合同内容是否合法，以及劳动合同的履行、解除情况；劳动者的劳动报酬权、职业安全权、休息权、社会保险权等法定权利实现情况。工会发现用人单位违反劳动法律规定，侵犯职工劳动权益的情形，应代表职工与用人单位交涉，或要求当地劳动保障部门依法处理。

(2)加强对政府的监督。监督的重点是：审议政府制定的直接涉及劳动者切身利益的法规、规章、政策的合法性；政府维护劳动者权益的职责履行情况，是否存在失职、渎职、不作为现象。对于发现的政府工作人员的失职、不作为等违法情形，工会应向当地党组织、人大或上级政府反映，要求依法问责。

(三)深化工会内部法治化治理

除民主选举产生工会主席、副主席等工会干部外，工会还应实行考核制与问责制，实行工会经费收支公开制度。

1.考核制与问责制

谁来考核工会？应主要由会员——工会会员大会或者会员代表大会来考核，即工会工作好坏的评价主要应由会员说了算，而不应由单位党组织或上级工会说了算。考核工会什么？根据工会职能，科学设计考核指标体系，重点考核工会的主要法定职能履行情况。工会的考核结果不合格怎么办？对工会主席实行问责，问责的形式可以是警告、严重警告、撤换或者罢免。实行科学的考核制与严格的问责制，能够有效解决工会失职、不作为等问题。

2.工会经费收支公开

工会经费的收支应向全体会员公开，保障会员的知情权、监督权。工会基层委员会的经费收支情况的公开，既要让会员看得清，又要让会员看得懂。当前应发挥工会经费审查委员会的职能，管住工会的“钱袋子”，既要让工会经费“取之于民，用之于民”，又要让工会经费支出公平合理。

(四)赋予工会起诉权和罢工权

美国工会有权以工会名义提起诉讼，并且以工会独立财产承担法律责任。[5]138我国《劳动合同法》第56条规定：“用人单位违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求用人单位承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁、提起诉讼。”工会除在集体合同争议中具有原告资格外，在人数众多的群体性劳动争议中，还应被赋予拥有代表劳动者提起诉讼的权利。

罢工权是西方国家工会基本都享有的权利。我国1975年和1978年宪法规定公民享有罢工自由权，但1982年的宪法取消了罢工自由。罢工尽管是一种极端的维权方式，却也是一种极有效的维权方式。是否赋予工会罢工的权利，取决于政府对自由与秩序两者价值的权衡。秩序优先、“稳定压倒一切”的思维方式自然禁止罢工权；自由优先、人权保障的价值取向会允许罢工权。笔者认为，罢工权是一把双刃剑，赋予工会罢工权，并依法规范约束，利大于弊。在当前我国劳动者尤其是像农民工这样的弱势劳动者，其劳动权受到侵害非常严重的情况下，罢工权对强势的用人单位是一种制约，对政府权力——典型的如不作为——也是一种制约。

(五)构建多元的工会组织

结社权是公民的基本人权。《世界人权宣言》第20条规定，人人有权享有和平集会和结社的自由。第23条规定，人人有维护其利益而组织和参加工会的权利。《公民权利和政治权利国际公约》第22条规定，人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第8条规定，人人有权组织工会和参加他所选择的工会，以促进和保护他的经济和社会利益。[6]

我国应打破当前工会的完全垄断地位，允许公民成立其他的工会组织，构建多元的工会格局，让劳动者有更多的入会选择。鼓励工会在适度竞争中生存发展，更好地为会员服务。也许有人会担心劳动者另行成立工会组织，有的工会可能异化为反党、反社会主义、反政府的组织。其实，这种顾虑可以通过立法予以规制，让工会活动在法制的轨道上运行。在荷兰，政府并不干涉法人社团和基金会的设立，情况非常自由，但并没有导致无政府或混乱的产生。[7]

六、结语

职工状告工会，反映了劳动者维权的无奈，也反映了劳动者对工会的期许。我国劳动者权利保障不力的现实，要求工会由“娱乐工会”“福利工会”向“维权工会”转型。强化工会的维权职能，客观需要改革工会。而改革工会，首先需要改革政府。当前我国公民社会正在成长，政府要处理好与社会的关系，就应简政放权，鼓励社会自治，让工会等社会组织在法治的轨道上自由发展，实现民主国家与社会组织的合作共赢。

[1]史探径.中国工会的历史、现状及有关问题探讨[J].环球法律评论,2002(2):163.

[2]邹最东.工会四项主要职能[EB/OL].[2014-02-04].http://www.people.com.cn/GB/32306/33232/5363484.html.

[3]郭捷.劳动法与社会保障法[M].北京:中国政法大学出版社,2009:135.

[4]谭正航.论高校工会的独立性[J].当代教育论坛(综合研究),2011(9):105-106.

[5]李英.中外工会法比较研究[M].北京:知识产权出版社，2011.

[6]周少青.中国的结社权问题及其解决:一种法治化的路径[M].北京:法律出版社,2008:216-217.

[7]〔荷兰〕泰曼·J.范德普卢.荷兰及其他西欧国家中结社自由的法律实施[M]//钟瑞华，译.〔英〕阿米·古特慢,等.结社:理论与实践.吴玉章,等,译.北京:生活·读书·新知三联书店,2006:402.