日本农产品（食品）安全管理体系及启示

郝生宏

（辽宁农业职业技术学院农产品质量检测中心，辽宁营口115009）

日本的农产品（食品）安全体系建设历史悠久，从1900年就开始了，以不断出现的食品安全事件为基点，日本在逐步完善原有的管理体系。1948年，日本厚生劳动省便颁布实施了《食品卫生法》，成为日本第一部关于食品安全的法律；1953年，日本的“水俣病”震惊世界；1955年，日本发生森永砒霜牛奶事件，1968年的米糠油事件，特别是2003年，日本疯牛病的爆发，触动了日本政府改革农产品（食品）安全管理的决心，于是《食品安全基本法》便产生了，它是日本农产品（食品）安全根本大法。在该法律中，强调3个基本理念：（1）国民健康最重要；（2）对食品进行科学判断，预防比监管更重要；（3）全程监管食品链的各环节。该法律提出的目标是：安全、安心，所谓安全是指通过对食品的科学评价，确定食品的可靠性；所谓安心是指政府、企业有义务向消费者提供充分的食品信息，取得消费者充分信赖。该法成为日本食品安全的基本大法，极大推动了日本食品安全管理水平的提高。

日本厚生劳动省在2011年“敬老日”到来之前实施的调查结果显示，2011年日本百岁以上老人达到47756人，人数创历史新高。比上年增加3307人，连续41年保持增长，且男女人数均创新高。据世界卫生组织公布的报告显示，日本人的平均寿命83岁，居世界第一。日本女性平均寿命为86岁，超过西班牙和法国等国的85岁，高居第一位。从当初的不超过45岁，到现在的男性平均80岁，女性平均86岁，日本只用了短短不到100年的时间，就从最初的低寿国一跃成为了现在世界上最长寿的国家，这与日本对食品安全的重视密不可分[1]。

1 日本农产品（食品）安全法律法规体系

在日本，涉及农产品及食品安全的专门法律法规很多，包括食品安全、农产品质量与安全、投入品（农药、兽药、饲料添加剂等）质量安全、动物防疫、植物保护等5个方面。主要包括《JAS法》、《食品安全基本法》、《食品表示法》、《食品卫生法》、《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《饲料安全法》、《家禽传染病预防法》、《牧场法》、《水道法》、《土壤污染防止法》、《植物防疫法》、《家畜传染病防治法》、《农药管理法》、《持续农业法》、《改正肥料取缔法》、《饲料添加剂安全管理法》、《转基因食品标识法》、《包装容器法》、《有机农业和特别农业栽培法》、《有机农业法》、《循环型社会形成推进基本法》、《农地法改正》、《零售手料自由法》、《消费者基本保护法》等一系列法律。目前出台的法律法规体系来看，在基本法出台后，一般会及时颁布配套的法规，而且相互保持统一性，使得法律的完整系、严密性和可操作性能较强，确保在具体的使用中能有法可依。

2 日本农产品质量（食品）安全官方监管组织

政府方面，内阁府目前下设农林水产省、厚生劳动省、消费者厅、消费者委员会、食品安全委员会5个中央部门，其中，农林水产省和厚生劳动省分别设立了都、道、府、县（省级）和市、町、村级的农产品安全监视指导部门，形成3级监视指导体系[2-3]。

农林水产省负责农产品生产环节的安全，全面负责农产品的生产和控制质量，制定农林水产品的规格、管理政策和振兴农林水产品的生产，促进农产品质量的提高，保证粮食供应，促进国际合作和农产品出口，通过振兴农业促进国民经济的发展，其下辖消费安全局直接负责农产品安全管理。包括：国内生鲜农产品生产环节的质量安全管理；农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品生产、销售与使用环节的监督管理；进口农产品动植物检疫；国产和进口粮食的安全性检查；国内农产品品质、认证和标识的监督管理；农产品加工中“危害分析与关键控制点”（HACCP）方法的推广；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设；农产品质量安全信息（包括消费者反映）的搜集、沟通等。

厚生劳动省是拥有社会保障、养老保险、医疗卫生、就业、青少年管理、食品卫生等管理职能的一个庞大机构。设有医药食品局食品安全部负责食品生产企业、流通环节、餐饮业的卫生监督，制定年度食品卫生监督指导计划，定期公布监督检查结果，负责进口食品安全、食品标准的制定、食品安全知识普及等。日本《肯定列表制度》是日本厚生劳动省自2006年5月29日正式实施的，针对农药、饲料添加剂及动物用药规范，该制度将农业化学品危及食品安全的所有因素置于控制之下，保护人身健康，免受来自食品中农兽药残留的毒害，从根本上改变了日本对食品中农业化学品残留管理的空白点，健全了管理体制，为日本对食品中农业化学品残留限量的管理构建了完备的体系框架。

消费者厅主要负责消费环节，是日本政府在2009年新设立的机构，为应对不断发生的伪造食品产地等损害消费者利益的事件，确保更好地保护好消费者的合法权益。负责统一承担原先由各相关省厅分别管辖的有关消费者权益保护的各种行政事务，包括产品事故的原因调查以及防止同样问题再次发生等。旨在进一步提高对消费者的保护，提高对生产、加工环节的监督和指导效力，指导监督农林水产省和厚生劳动省工作。例如消费者厅食品表示处执行《食品表示法》，监视农产品（食品）产地信息、生产信息、营养价值、添加剂、赏味期等表示信息。

食品安全委员会是2003年依据《食品安全基本法》设立的，由首相亲自任命的7名民间食品安全方面的权威人士组成，任期3年。委员会下设专门调查会，负责专项案件的检查评估。专门调查会由200名专门委员构成，全部为民间专家，任期3年。主要任务是：1）评价食品安全性；2）公布各食品安全信息和食品安全警示；3）接待普通市民各种咨询；4）监督农林水产省和厚生劳动省的工作。

消费者委员会是与消费者厅平行的官方机构，设在内阁府内，负责独立调查审议与消费者权益保护有关的各种事务，有权对首相和相关大臣提出建议。人员由医学部教授、生物学教授和医生等民间人士组成。主要负责对消费者厅工作的监督和促进。负责对农林水产省和厚生劳动省的监督，制定国家层面的食品安全规划。例如审议转基因产品、快餐如汉堡包等加工食品的原料原产地、食品添加剂、包装运输等的表示是否需要扩大范围、食品的科学性方向咨询。

3 日本民间农产品（食品）安全组织

日本的民间组织很多，在农产品安全体系中，比较有代表性的有农协、第三方检验机构、生协，它们是日本农产品安全体系的独立参与者，以法律为准则，按照自身规则开展相关工作，不受政府任何干预。

农协全称“农业协同组合”，它是依据日本1947年颁布实施的《农业协同组合法》而建立起来的，既具有特殊性质的企业，又具有很浓的农村社区性质的农民非盈利性组织。全面统筹农民生产资料采购、种养技术、销售，对保障农民利益、初级产品质量起到重保障作用。日本农协具有中央、地方管理层次，能开展技术指导、保险、医疗、农业救灾等广泛的业务范围。

第三方检测机构能够独立开展政府和民间组织委托的检验任务，出具的检验报告具备法律效力。对构建日本政府的检测体系起到了重要作用。比如位于东京都的日本食品分析中心是中立、公正的第三方分析试验机构，主要进行食品、饲料、药品、医疗仪器、家庭用品等日常生活用品的分析。

生协全称“生活俱乐部合作社”，是开展产品采购、运输、配发、研发等功能的民间团体；追求安全、健康、环保原则；特别注重产品品质。要求高于国家食品安全标准要求的、完全自主的、以消费为目标的民间团体。日本“生协”具有全国性的管理网络、明确管理制度、能自主开发产品、制定检验标准，它是日本高端农产品需求的体现。体现了更高的农产品质量安全保障。

4 日本农产品（食品）安全体系的特点

日本的农产品（食品）安全体系在全世界范围内是最好的，能够较好的实现安全管理的目标[4]，主要呈现如下几个特点：

1）建立了全程的农产品（食品）安全法律法规体系，贯穿了从农场到餐桌的全部环节，构建了一个严密的食品安全法律保障网络，体现出了覆盖面广，法律门类齐全，关联性强的特征，不但为监管食品安全夯实了健全的法律基础，而且做到了“有法可依”；

2）建立了责权明晰的政府管理机制，各个政府部门之间以及部门内部分工细致，保证了管理的有效实施。食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省、消费者厅、消费者委员会均具有特定的职能，职责十分明确。

3）消费者的权利得到极大保障，国家成立专门针对消费者的独立机构——消费者厅，加强了对政府行政的公平性，切实保障了消费者的权益。

4）发达的民间组织，民间组织规模庞大，运行规范，标准要求高，在确保团体的各种利益外，能够积极配合政府开展各种技术开发、技术咨询和服务、政策宣传等。对政府工作起到了较强的辅助作用。

5）及时准确的信息交流系统，政府与民间、政府部门之间建立了稳定的、规范的信息发布、交流系统，有利于提高民众知情权，监督政府行政的效率和公平性。通过畅通的宣传渠道，不断加强国民诚信教育、食品安全教育，提高国民的安全意识。

6）雄厚的检测力量，日本检测实验室数量多、检测仪器先进、检测人员非常专业，这为准确执行安全监督提供了重要保障。官方在全国48个都道府县，共设有58个大型食品质量检测机构，以及数量众多的基层检测机构及民间检测单位，共同负责农产品和食品的监测、鉴定和评估等具体的技术任务。

7）非政府成员参与政府重要决策，提高了政策的透明度、公平性。大量的第三方公共媒体能及时曝光食品安全事件，起到了较好监督效果。

8）严格的问责制度，日本有严格的问责制度，在具体的工作中，由于做到了的分工明确，因此使得问责的效力大大提高，无论企业、个人或政府，如果出现食品安全事故，均要进行严格的问责，企业被问责而倒闭，官员被问责而辞职的案例屡见不鲜。

5 对我国农产品（食品）安全建设的思考

我国的农产品（食品）安全依据的基本法律是《农产品质量安全法》（2006）和《食品安全法》（2009）。经过30多年的努力，目前已经初步建立了中央、省级、市县级三级农产品（食品）质量检测体系，取得了长足的进步，对我国的食品安全起到了积极作用，但是应该看到，当前我国的食品安全事件屡见不鲜，瘦肉精、苏丹红、三聚氰胺、皮革奶等事件不断出现，我国的农产品（食品）质量安全体系还存在巨大的完善空间。

1）我国的政府管理责权应该进一步明确、管理规范设计更加科学明晰，执行更加有力，在我国涉及到的农产品（食品）安全机构很多，涉及农业部、卫生部、质检总局、工商总局、安检总局、环保总局、海关总署等很多部门，其中存在较多的职权交叉，容易造成监管漏洞尽管成立了食品安全委员会，旨在提升食品安全的重要性，但目前来看，该委员会处在处理跨区域、跨部门、跨行业食品安全危机时能起到协调和组织作用外，其他职能并未完全得到延伸，尤其是省级的食品安全办公室，隶属于卫生厅管理，在管理权限上并无太多突破。

2）健全全程管理体系，在日本，企业实行严格的管理规范，HACCP体系、LAP规范、ISO标准得到了较好的贯彻实施，但在我国，除了对外出口企业进行严格的体系认证外，数量众多的内销企业的管理制度停留在较低水平。另外，我国也未完全建立基于农田到餐桌的全面质量管理规范，尤其是其中的“交点”未能规定清晰。2012年，农业部正组织开展《饲料质量安全管理规范》制定工作，旨在对饲料生产全程建立安全生产规范[4]。

3）进一步提高检测机构的数量和质量，虽然我国基本建成了水平较高的省部级实验室，装备水平和人员素质也比较高，但是面对农产品及食品监管工作，多数需要基层的监管部门实施，而我国的市县级的检测力量却非常薄弱，尤其是专业的检测队伍非常缺乏，亟待加强。

4）进一步加强政府、企业、消费者信息流通，应该在全国范围内建立制度化的农产品（食品）安全生产、监督、销售信息网络，及时公开有关信息，接受社会监督，强化食品标签制度、食品追溯制度、问责制度，对出现问题的企业和个人及时曝光查处。

5）消费者权益应该进一步加强，我国的消费者受《消费者权益保护法》保护，消费者协会接受消费者关于消费问题的投诉，并协助解决投诉问题。我国的消费者协会隶属于工商部门管理，没有执法权，管理权限在工商范围内。日本成立专门独立机构消费者厅、消费者委员会，独立处理有关消费环节的问题，具有较高的执法权限和效力。

6）加强诚信教育，发挥民间力量，加强监督。日本特别注重平时的食品安全教育。有关法律和权益的宣贯，定期举办免费的学习班，组织民间的监督团体，形成了常态化的政府、企业和消费者的互动。既能起到诚信教育的目的，也能实现监督目的，在日本的食品安全委员会、消费者委员会中也存在民间独立人士担任重要职位，对执法的公平性能起到决定性作用。我国由于是发展中国家，公民文化素质、法制建设仍在进一步提高之中，民间维权团体所起作用还较小，政府、企业和个人的互动不够紧密。

6 结语

纵观日本的农产品（食品）安全发展历程，日本在不断经历食品安全事故的考验，针对当时出现的问题，不断修正法律法规，食品安全水平不断提高，例如针对2012年日本“福岛辐射牛”事件，日本开始重新审视自生的安全机制，寻找漏洞，提升安全水平。对于我国，在吸收日本先进经验的基础上，更应该认真研究自身特有的国情，吸收可用之处，应用于我国的食品安全建设中去，切不可照抄照搬他国经验，直接使用，那样必定物极必反。在食品安全建设中更应该注重在当下的社会环境中，针对典型的食品安全事件，找出问题所在，有针对性的进行解决，确保我国食品安全水平能持续、稳定向前发展。

[1]杨光.日本:长寿国的“秘密”[J].人人健康,2013(14):14-15

[2]边红彪,钟湘志.日本食品安全监管体系[J].中国标准化,2010(9):55-57

[3]叶军,杨川,丁雪梅.日本食品安全风险管理体制及启示[J].农村经济,2009(10):123-125

[4]马伟锦,张正军.日本的食品安全保障体制及对我国的启示[J].经营与管理,2010(10):31-33