社区矫正推行中的困境与探索——以四川省C市为实证观察

邓陕峡

（成都大学 法学系，成都610106）

社区矫正推行中的困境与探索
——以四川省C市为实证观察

邓陕峡

（成都大学 法学系，成都610106）

现有管理体制难以适应社区矫正执法的专业化、规范化与深入化要求，司法所承担日常监管工作的力量与能力有限，审前调查评估的科学性不足，信息化管理实效性欠佳。要突破困境，就需遵循由规范到深入的发展路径，理顺管理体制，加强社区矫正机构与队伍的专业化建设，提高审前调查评估的科学性与操作性，将信息化管理与社区矫正日常工作紧密结合，实现智能化的流程管理，推动社区矫正工作内容与方式方法的专业化、精细化发展。

社区矫正；社区矫正管理体制；审前调查评估；信息化管理

社区矫正作为一种刑罚执行活动强调规范性与专业性，但由于管理体制与队伍建设刚起步，工作机制与工作方法还在探索中，试点阶段积累的经验与制度创新已无法满足其深入发展的需要。故，有必要立足社区矫正实践，找出问题并探索解决之道。

一、社区矫正服刑人员的情况分析

课题组以四川省C市20个区市县2012年12月到2013年6月期间的社区矫正服刑人员情况为样本，对服刑人员的数量与适用刑罚的类别、涉及犯罪的种类以及个人情况等进行分析以便对社区矫正全面推行的状况有个把握。

（一）社区矫正服刑人员的数量与类别情况

随着非监禁刑适用范围扩大和假释力度加大，适用社区矫正的案件明显增加。截至2013年1月底，全国各地累计接收社区矫正服刑人员133.3万人，累计解除矫正76万人，在册57.3万人，其中，2012年1月至2013年1月净增长17.2万人，每月平均增长1.32万人［1］。C市的社区矫正服刑人数呈不断增长态势，2012年11月，全市社区矫正服刑人员有3 768人，截至2013年6月人数为4 682人，每月平均增加约10%，累计增加2 154人。这一数量变化是个增加与减少同步的动态过程，在接收新的服刑人员同时也有因期满解除矫正、收监执行或死亡而减少的人员，其中期满解矫是人数减少的主要原因，收监执行也占一定比例，故有必要完善收监执行制度。而适用社区矫正的刑罚类别相对稳定，主要集中在缓刑、假释和暂予监外执行这3类，管制有一定数量，单独的剥夺政治权利最少。在被判处管制和缓刑的案件中有少量案件适用禁止令，以C市2013年6月份统计为例，4 862名社区矫正服刑人员中有11人被适用禁止令，尽管数量少，但如何对其有效监管是一个亟待解决的问题。

（二）社区矫正服刑人员的个人情况统计

分析社区矫正服刑人员群体在犯罪类别、年龄、学历、就业就学的特征有助于理解管理的重点与难点。（1）犯罪类别：C市社区矫正服刑人员涉及的犯罪类别比相对稳定，侵犯财产权和公民人身权的犯罪占40%左右，危害公共安全和妨害社会管理秩序方面的犯罪占25%左右。分析犯罪类别有助于制定出具有针对性的社区矫正方案，设置相应的教育内容，提高社区矫正管理的实效。（2）年龄、学历与就业就学结构：据统计，18～45周岁的服刑人员占70%左右；46～60周岁的占21%左右，未成年人的比例基本在5%上下浮动，61周岁以上的人员最少；初中及以下文化水平者约为60%，其次是高中或中专学历，大专以上比例最低；已就业、就学人员约占82%，无业人员约占18%。如何让文化水平整体不高的社区矫正服刑人员在相对宽松的刑罚执行环境中严格遵守相关管理规定，积极主动地接受监管，体现执法的严肃性值得思考。那些已就业人员的生活轨迹相对稳定，但如何协调好社区矫正监管与单位劳动制度也是不可忽视的问题①调研中，一名服刑人员到司法局报到，当听说须定期到司法所接受日常教育后拒绝被社区矫正而宁愿被收监，原因是怕请假扣工资奖金。司法局立即联系法院，该犯在电话中拒绝了法官的劝告，后不知何故他反悔说自己误以为每天须到司法所并表示愿意接受社区矫正管理。尽管少见，但法律没有规定遇到类似情况的处理方式，是强制执行还是变更刑罚执行方式。。而无业人员因生活缺乏保障，重新犯罪的可能性大，日常监管难度也会增加，如何提高其文化水平和劳动技能，增强社会生存能力是需关注的问题。

二、社区矫正工作推进中的困境分析

前期试点的探索为社区矫正全面推行提供了动力，但管理体制与队伍建设中的困境制约着社区矫正深入发展，审前调查评估与社区矫正信息化管理在铺开同时也凸显诸多问题。

（一）社区矫正管理体制与队伍建设中的问题分析

1.社区矫正机构的专门化与队伍的专业化不足。《社区矫正实施办法》继续沿用县级司法局对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作这一管理体制。该体制在社区矫正从试点到正式确立过程中发挥着积极作用，但忽视了社区矫正工作的专业性与法律性强的特点［2］。市区县两级司法局大多未建立社区矫正专门机构，采取与安置帮教、基层工作等职能合署办公的形式，致使刑罚执行与行政管理、罪犯改造与社会管理等不同性质工作交叉在一起，无法适应社区矫正刑罚执行性质和工作专业化要求。《四川省社区矫正实施细则》（征求意见稿）规定，省、市、县司法行政部门分别设立社区矫正执法总队、支队、大队。截至2013年7月，C市20个区市县中只有S县设置了专门的社区矫正机构①2011年5月，双流县经县编委批准，率先在成都市、四川省设立了第一支由编委立编的社区矫正执法大队，专门负责开展社区矫正工作。执法大队下设5个执法中队，与基层司法所一起形成了“三级管理网络”。，其他区市县司法局开始着手建立社区矫正执法大队，探索社区矫正专门机构建设模式。尽管规定了社区矫正工作人员队伍以司法行政机关、社区矫正机构、人民警察和执法工作者为主体，社会工作者为辅助，社会志愿者为补充②警察承担对违反管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施；执法工作者进行日常管理工作；社会工作者主要承担心理矫正、谈话教育，社会适应性帮扶等专业化工作，志愿者是协助其开展工作的。。鉴于多数区市县尚未建立专门的社区矫正管理机构，工作队伍的专业化和规模化无法实现。

2.司法所承担社区矫正日常管理的力量与能力不足。司法所是承担社区矫正日常管理的实施主体，各地相继制定的实施细则对其工作职责都做了细化③《四川省社区矫正实施细则》（征求意见稿）第18条、《福建省社区矫正实施细则》（试行）第10条都规定司法所承担社区矫正日常工作中应履行职责，多达16项。，这些具体规定有利于明晰司法所在社区矫正工作中的职责，但须看到，除社区矫正工作，司法所还承担了其他8项工作职责，司法所工作人员身兼数职与社区矫正工作的专业化不相适应，社区矫正工作力量严重不足。以C市L县2013年第2季度社区矫正工作人员统计数据为例，L县有12个司法所，实际在职工作人员15人，每个司法所平均专职人数仅为1.25名。又如浙江省基层司法所平均专职人数仅为1.29名，全省1 352个司法所中30%的司法所监管对象50名以上，有30个司法所超过100名［3］。这将使诸如走访、心理干预和个别矫正等主动监管工作难以落实④据规定，司法所工作人员调查走访须2人以上，但多数司法所不足2人，难以保障程序的正当性与合法性。。

3.社会力量参与社区矫正的长效机制尚未建立。社区矫正执行场所的开放性决定了执行资源的社会化，即借助社会力量矫正服刑人员的偏差行为与观念，提高矫正质量促其融入社会。所以，仅靠社区矫正执法人员的力量远远不够，必须吸纳社会工作者和社会志愿者，引入社会工作的理念，运用社会工作方法，实现社区矫正的个别化。在我国上海、浙江、江苏、广东等地，社区矫正社会工作经过多年探索与实践，取得了初步成效。而我国社会工作正处于起步阶段，民间组织培育发展不足，中西部地区更为匮乏，社会力量介入社区矫正的渠道和工作机制、考核体系尚未建构起来，社区矫正的社会性与参与主体的多元化难以实现。

（二）社区矫正前调查评估中的问题分析

首先，社区矫正前调查评估主体专业性不足影响着评估实效。根据《社区矫正实施办法》第4条，接受社区矫正社会调查评估委托的机关是县级司法行政机关，而社区矫正前调查评估的具体是由司法所承担。但司法所无论是在人员数量、专业水平还是经费装备方面都难以适应调查评估的专业性要求。其次，社区矫正前调查评估的科学性与操作性有待提高。2012年四川省司法厅颁布的《社区矫正社会调查评估办法》（试行）对调查评估事项做了统一规定，采用百分制的量化评估。对被告人的调查评估涉及23项内容⑤对被告人个性特点的调查有9项，共计26分，其中认罪悔罪占10分；对被告人家庭情况的调查也有9项，共计34分；相关机构和人员的意见共计40分。，对拟假释人员的调查评估涉及15项内容⑥罪犯是否认罪悔罪分值比重最大，占20分；相关人员和机构的意见有5项，共计40分；拟被假释人的家庭成员及其品行、家庭状况、住所、收入与经济来源、居住地治安环境有9项内容，共计40分。，包括人身危险性评估、适用社区矫正的社区接纳度评估和适用社区矫正的现实条件评估。但实践中，司法所的调查工作遭遇诸多问题：（1）对认罪悔罪事项调查评估虚置。被告人或拟假释人员的认罪悔罪是分值很高的一项内容，但司法所工作人员没有同被告人、拟假释人员见面的机会，如此情况下要求司法所工作人员对其认罪悔罪态度进行评估，有点强人所难。且全面把握被调查人的个性特点并做出准确评估需要一定专业知识与专业技能，这显然超出了司法所人员的能力。（2）对适用社区矫正的社会接纳度评估流于形式。社会接纳度要调查被告人（罪犯）家属意见、被害人意见、村或街道意见、辖区派出所意见、辖区司法所意见。但实际操作中，除了双方已达成和解的案件，被害人一般难以同意，某些对拟假释人员调查中因案发已久被害人难以查找，还存在村、街道因不了解被调查对象及其日常表现情况，难以确定适用社区矫正带来的影响。（3）部分评估事项的设置有待改进。用“有”与“无”两个选项来评估家庭经济情况过于简单，应体现出收入的主要来源、固定收入数量、是否有其他收入等具体内容；社会交往情况对评估是否适用社区矫正很重要，但表中并未涉及；而是否有吸毒或感染艾滋病等特殊情况调查表中也未提及。

总之，社区矫正前的调查评估是法院裁决的参考，是今后社区矫正执行中制定矫正方案和实施分类管理的依据，所以必须解决上述问题，提高调查评估的科学性与可操作性。

（三）社区矫正信息化建设情况及其问题分析

各地在试点时期对社区矫正信息化建设做了探索，司法部还颁布了相应规范促进社区矫正工作向智能化、高效化方向发展。四川省的社区矫正信息管理系统功能主要分两类：一是与内网相接的社区矫正应用管理系统，包括电子档案、危险性评估、数据分析、统计报表、信息平台、系统服务等①关于社区矫正信息管理系统的具体功能的内容参见：司维东：《借助信息化手段创新社区矫正管理》，网址：http://www.scsf.gov.cn/sqjz/4200.jhtm l，2013年7月25日最后访问。；二是与外网相连接的定位管理系统，通过手机定位随时掌握服刑人员的行踪，防止脱管。C市于2009年在C区试行该系统，探索运用手机定位实现对重点社区矫正人员的位置进行监控和跟踪管理，动态掌握其活动范围及行动轨迹。截至2013年10月，该系统在C市20个区市县316个司法所实现全覆盖，4 412名社区矫正服刑人员全部纳入信息化管理。但是，实践中还存在如下问题：首先，管理信息系统与社区矫正日常监管工作结合度不够。由于没有结合社区矫正日常工作实际做流程设计，除定位管理外的其他工作可以脱离信息管理系统进行。社区矫正文书档案的制作、使用与归档尚未与信息管理系统同步，增加司法所的工作负担，这是较为普遍的问题。其次，社区矫正信息系统兼容性不足，主要表现在两方面：一是社区矫正工作未纳入政法信息化系统中，无法实现信息交流与资源共享。四川开通的政法四级网未将社区矫正工作纳入其中，无法实现与公安、检察、法院、监狱等机关的信息交流和资源共享。二是司法部与各地司法行政系统的社区矫正信息管理渠道不统一，系统不兼容。由于信息统计报送渠道不同，同样的信息采集与录入工作要做两次，加重了司法所的工作负担，有违信息管理智能、高效的初衷。最后，手机定位系统管理在实际操作中遭遇瓶颈，诸如购买手机的费用问题，社区矫正服刑人员欠费停机导致定位功能无法使用，以及基于某些原因禁止令的执行中手机定位管理的运用还比较有限。

三、推进社区矫正深入发展的构想

我国正处于社区矫正全面推行的初始阶段，重点应当放在理顺社区矫正管理体制上，探索机构与队伍专业化建设路径，辅以稳定的经费支持机制，将信息化管理与社区矫正日常管理工作紧密结合，遵循由规范到深入的发展思路，推进各地社区矫正工作内容与方式方法的专业化、精细化发展，逐步形成符合我国本土的社区矫正制度。

（一）探索社区矫正机构与队伍的专业化建设之路

社区矫正是刑罚的执行，多数国家将社区矫正和监狱管理依据刑事执行一体化原则，放在同一个系统进行管理，鉴于社区矫正与监狱改造两项工作关系密切，又需要相互衔接和相互配合，有学者建议建立刑事执行局或矫正局，下设社区矫正执法管理机关与监狱管理部门并列［2］。从刑事执行一体化的长远发展来看，这一设置有利于社区矫正的专业化发展，也避免了社区矫正机构与监狱管理机构在衔接与配合中存在的障碍与问题，实现资源共享和优势互补。但基于现实条件限制，该问题在短期内无法完全解决，故只能在现有条件下探索社区矫正机构与队伍的专业化建设路径。

鉴于司法所承担社区矫正工作的种种问题，有学者提出应当打破乡镇、街道行政区划的限制，设立社区矫正工作站，工作站的工作人员是专门从事社区矫正工作的矫正官承担对全县社区服刑人员的管理，根据工作量的要求，一个社区矫正官可以管辖两三个或更多的乡镇街道的社区服刑人员［4］。C市W区曾在2010年从监狱局抽调了3名干警，采用点面结合的方式进行矫正官工作模式探索，矫正官流动工作，每个月在每个街道司法所设立社区矫正工作日，开展法制教育，组织公益劳动，其余的时间回到局里从事资料整理以及其他工作，并取得了良好效果，后因编制问题而停止。这些探索为社区矫正机构与队伍本身的专业化建设提供了一个思路，即以社区矫正服刑人员的数量和进行相关管理的工作量来确定社区矫正工作人员的人数，在突破乡镇街道行政区划限制的同时，依托司法所联系各基层机构，四五个相邻的司法所为一片区，设立社区矫正中队，其工作人员的数量以20个社区矫正服刑人员为基数，每增加10个再增设1名社区矫正工作人员，司法所负责在社区矫正中队进行社区矫正前调查评估、矫正小组成立、社区矫正日常管理等工作中给予支持和协调。由于社区矫正融监管、矫治、帮扶为一体，必须建立起有效的社会力量参与机制，可通过社区矫正大队的组织，让社会工作者和志愿者与社区矫正中队的工作人员密切结合，在诸如调查评估、心理矫治，劳动技能培养与法律意识增强等活动中发挥社会力量的作用。社区矫正执行的开放性意味着对社区矫正人员的监控的力度减弱，监控难度增大、风险增加，工作人员要承担的责任也加大。所以，应适当提高社区矫正工作人员相应报酬和待遇。

（二）提高调查评估的科学性与可操作性

1.提高调查评估主体的专业性与中立性。评估需要评估主体掌握一定的心理学、犯罪学、社会学、法学、社会工作等相关学科的专业知识与技能，尤其能够将社会工作的理念与工作方法运用其中，只有经过社会调查评估的理论与实务两方面的训练，其调查评估的结果才具有可信度。因为调查评估的结果将作为法院裁决的重要参考，为了审判结果的客观与公正，调查评估主体的中立性应予以保障。可见，在社区矫正前调查评估工作中引入社会工作者和具有一定专业知识与技术的志愿者非常有必要。结合本文在社区矫正管理机构与队伍建设的思路，可以通过购买社会服务等多种方式引入社工和吸纳志愿者参与社区矫正，并将这两种人员纳入社区矫正执法大队人员构成中，再按照各个执法中队的调查评估工作需要派出社工和社会志愿者，与社区矫正执法人员共同组成调查评估小组，承担调查评估工作。

2.增强调查评估项目设置与评估方式的科学性。调查评估是专业性与综合性较强的一项工作，需要从调查评估的目的出发，科学设置调查评估的内容和评估方式。一方面，调查评估的内容应从个人性格特征、个人平时表现到家庭、交际范围、社会等全面反映其人身危险性、再犯可能性及再社会化可能性。另一方面评估方式的选择也要注重科学性，尽管百分值有易量化的优势，但容易机械化和简单化，且指标权重设置的科学性也不好把握。故建议不采用分值方式，而是综合各种调查情况，通过完善集体评议机制保障评估的准确性。

（三）加强信息化管理的规范性与实效性

增强社区矫正信息化管理的规范性与实效性是信息化建设的根本，为此应当明确信息化管理在社区矫正中的功能定位，即保障日常管理工作的规范化、流程化、高效化和个别化。首先，社区矫正各环节中具体内容的设置应当规范、统一。在此基础上加强信息化管理与社区矫正日常工作的结合度，用流程管理引导社区矫正管理，即信息管理系统应涵盖社区矫正工作的各个环节，即从接收社区矫正服刑人员到对其进行风险评估，在此基础上进行分类管理，针对风险评估中服刑人员呈现出的特点制定矫正方案，矫正方案既有共性又能体现个性，成为日常管理中的矫正个别化的依据，按照矫正方案进行日常管理、定位管理和奖惩考核，直至矫正解除或矫正终止。为了让信息化管理的功能得以实现，必须注重信息管理系统的整体性与兼容性，建立一个从上到下信息通畅的信息管理体系，同时将社区矫正工作纳入各地政法信息化系统中，形成纵横一体化的管理系统，实现资源与信息共享。

［1］周斌，等.我国社区矫正每月净增长上万人重新犯罪率保持 0.2%较低水平［N］.法制日报，2013－02－27.

［2］刘强.我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利［J］.法学，2005，（9）.

［3］刘净非.浙江省社区矫正工作的现状、存在问题及对策［J］.中国司法，2012，（12）.

［4］刘强.社区矫正试行阶段的组织管理体制亟需改革与完善［J］.法治论丛，2010，（11）.

［责任编辑：王泽宇］

The Predicament and Exploration in the Implementation of Community Correction——Taking C city of Sichuan province as an empirical observation

DENGShan-xia

Because of the limitation of ability, the insufficient of scientificalness of pretrial investigation and evaluation,and the lack of effectiveness in information management system,we find that the Judicial Stations in the existing management system is difficult to face the much more professional, standardized and deeper law enforcement level.In order to resolve these problems, to establish a more professional and meticulous community corrections,we needto clarify the management system, strength the team and organization, improve the scientificalness and operability in pretrial investigation and evaluation, integrate the information management and community corrections, and then build an intelligent process management in the whole procedure.

Community corrections;Management system of community corrections; Investigation and evaluation in pretrial;Information management

DF73

A

1008-7966（2014）02-0135-04

2014-01-21

四川省犯罪防控中心2012年课题“成都市社区矫正工作的实证研究”（FZFK12-09）研究成果

邓陕峡（1976-），女，陕西汉中人，副教授，四川省犯罪防控中心研究员，西南政法大学刑事诉讼法学专业博士研究生，从事刑事司法、证据法研究。