国外区域协调发展立法的比较研究及对我国的启示

杨 帅

（安徽大学法学院，合肥230601）

区域协调发展是区域经济、社会、环境等诸因素的协调发展，是使居住在不同区域的人民都能享受到大致相同的公共服务，分享国家发展带来的成果和实惠，是实现“区际公平”及构建和谐社会的基础和条件[1]。当前，我国区域协调发展主要依据的是国家政策，而具有强制性、权威性和持久性的法律则一直处于缺位状态，致使区域协调发展缺乏应有的法律保障[2]。相反，纵观世界经济的发展史，美国、日本以及欧盟之所以能在区域协调发展上取得了巨大的成功，无不以法律为主导，倡导立法先行，进而制定了一整套保障和推动区域协调发展的法律法规。对其区域协调发展立法进行比较和分析，学习和借鉴其有益经验，对全面推进我国区域协调发展以及完善我国区域协调发展法律制度具有十分重要的意义。

一、美国、日本及欧盟区域协调发展立法的历史沿革

（一）美国

美国是世界上市场经济国家中最早重视区域开发并以法律形式促进欠发达地区发展的国家。在美国的西部开发过程中，由于当时没有以法律促进区域经济发展的经验以及受普通法传统所限，其立法主要围绕着土地而制定单行法规。1785年美国制定了第一个土地法令，随后又陆续制定了《土地法》、《宅地法》等法令[3]。1933年美国国会年通过了《麻梭浅滩和田纳西河流域发展法》，依法成立了田纳西河流域管理局，专职领导、组织和管理田纳西河和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用。1965年国会又通过了《阿巴拉契亚地区发展法》，成立了阿巴拉契亚区域委员会，负责制定地区发展总体规划，通过财政援助和技术支持等途径促进地区经济的发展。20世纪60年代起，美国加大了对落后地区的再开发，先后颁布了《地区再开发法》、《联邦受援区和受援社区法》和《人力发展与训练法案》等[4]。与此同时，美国联邦政府还成立了经济开发署（EDA）负责区域协调发展，其主要职能是通过对受援地区在工商业及公共设施等方面提供贷款和援助，创造新的就业机会、保护现有的就业机会;帮助遭受严重经济困难的地区解决经济发展的长期或突发问题。从总体上看，严格的立法以及专门的执法、管理机构的建立，为促进美国落后地区的发展建立了政治和制度保障。

（二）日本

规划与立法相结合是日本开发落后地区的主要手段，日本的地区开发政策主要有两种，即整体性国土开发政策和局部地区开发政策，而局部地区开发政策又可以分为一般落后地区开发政策和特定落后地区开发政策。20世纪40年代，日本政府制定了《国土开发计划纲要》，20世纪50年代颁布了《国土综合开发法》，该法对有关国土和地区开发的审议会制度、全国各地方以及特定区域的综合开发做出了明确规定，具有区域协调发展基本法的特点。关于一般落后地区的开发政策，1962年制定了《新产业城市建设促进法》及六个配套的基本规划。针对特别落后地区，1950年，日本中央政府设立了北海道开发厅，并制定了《北海道开发法》，包括开发计划的制定、计划推动的行政组织、预算编制程序和优惠政策措施等诸多内容，并视需要每年加以修订。日本政府后来又陆续制定了《孤岛振兴法》、《过疏地区振兴特别措施法》、《水资源地区对策特别措施法》。上述专项法律和根本法一道构成了完备的区域发展法律体系，为区域协调发展提供了制度保障[5]。

（三）欧盟

欧盟作为当今世界上规模最大、发展水平最高的区域经济共同体集团，也是解决区域经济协调发展最成功的组织，能取得今天的成就，与其完备的法制手段是分不开的。欧盟的发展进程是一个经济与法律互动的进程。早在1958年签订的《欧洲经济共同体条约》（TEEC）中就强调“期望通过缩小存在于各区域间的差距和降低贫困区域的落后程度，加强各国经济的一致性和保证它们的协调发展”。对于区域经济协调发展领域，欧盟通过1993年生效的宪法性条约《欧洲联盟条约》制订了“经济和社会协调一致”的发展战略，也为其制定区域协调发展法奠定了宪法性基础[6]。1988年欧盟区域政策改革主要是设立了“结构基金”作为共同体层面上的主要政策工具，为此欧共体理事会通过了《关于结构基金的任务、效果、结构基金工具之间以及其与欧洲投资银行和其他现有财政工具的协调的规则》（2052/1988）等几项立法。在欧共体1993年及1994年区域政策改革中，增加了“渔业指导财政工具”，并设立了聚合基金，制订了《为实施2052/88号规则而制定的有关渔业指导财政工具的规则》（2080/1993）等一系列核心法规[7]。这些法规构成了后来欧盟各时期区域经济协调发展法律规范的核心部分。它们将欧盟区域政策以法律的形式固定下来，提高了政策的权威性，对于区域政策的稳步推行起到了至关重要的作用。

二、美国、日本以及欧盟区域协调立法的比较分析

（一）制定区域开发规划并以法律形式加以规定

纵观美国历史，它曾经是一个区域发展非常不平衡的国家，东北部地区是资本主义的发源地，经济基础好、地理位置优越、自然资源丰富，因而最早发展起来，随后逐步扩展到中北部的五大湖地区，而西部和南部则因诸多原因发展缓慢。为了缩小发展的差距，美国把对西部和南部地区的开发与发展作为区域发展的重中之重。比如，19世纪为了鼓励公民向西部迁移，陆续出台了《宅地法》、《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》和《太平洋铁路法》等法律。20世纪30年代，美国开始推行罗斯福新政，加强对落后地区的援助。1933年，针对田纳西河和密西西比河流域的水利综合开发和利用，政府颁布了《麻梭浅滩和田纳西河流域发展法》，该法促使该地区迅速崛起。1965年国会通过《阿巴拉契亚地区发展法》，该地区基础设施的建设大大改变了山区落后的状况，有力地带动了当地经济的发展。

规划与立法并重是日本开发落后地区的主要手段，20世纪40年代，日本政府制定了《国土开发计划纲要》，20世纪50年代颁布了《国土综合开发法》，该法具有区域协调发展基本法的特点。关于一般落后地区的开发政策，比如1962年制定的《新产业城市建设促进法》及六个配套的基本规划。针对特别落后地区，1950年，日本制定了《北海道开发法》[8]。这是日本战后第一部地区性的区域开发法。后来又陆续制定了一些针对特别落后地区振兴的法律，如《孤岛振兴法》、《过疏地区振兴特别措施法》、《水资源地区对策特别措施法》。

欧盟的区域政策主要有四个方面的内容：一是界定“有问题地区”，对问题区域（主要指发展落后的区域、衰退工业地区和乡村地区）的发展提高直接的财政援助；二是协调与控制成员国的地区政策；三是协调成员国与欧盟关系的地区政策；四是制定判别“地区发展失调”指标。为保证区域政策的顺利实施，欧盟制定了明确的法律法规，来保障区域政策的实施。欧共体成立条约是欧盟区域政策的最终法律依据。该条约第70条158～162款对“经济和社会”做了明确解释：共同体的目标是缩小区域间的发展差距，消除落后地区、岛屿及农村地区的落后状况，并规定以结构基金的手段来实施[9]。后来欧盟通过相对稳定的宪法性条约《欧洲联盟条约》制定了“经济和社会协调一致”的发展战略,也为其制定区域经济协调发展法律奠定了宪法性基础。

（二）建立区域协调发展方面的专门机构

各国区域开发的经验表明，区域经济法律要取得良好的效果，在很大程度上有赖于专门的协调机构和严密的实施计划，因而各国都十分重视区域协调发展机构的建设。

研究美国的区域发展史，不得不提到EDA，它是隶属于美国商务部的经济开发署，是美国负责区域协调发展的主管机构，主要职能是通过对受援地区在工商业及公共设施等方面提供贷款和援助，创造新的就业机会、保护现有的就业机会，促进贫困地区的经济发展；帮助遭受严重经济困难的地区解决经济发展的长期或突发问题，以促进经济的快速恢复和平稳发展[10]。此外，针对落后地区的开发，美国也成立了专门的管理机构。为促进田纳西河和密西西比河流域的开发，1933年美国国会通过了《麻梭浅滩和田纳西河流域发展法》，依法成立了田纳西河流域管理局（TVA），由其专职领导、组织和管理田纳西河和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用。1965年，国会通过了《阿巴拉契亚发展法》，建立了阿巴拉契亚区域委员会（ARC），负责制定该地区发展总体规划、确定优先发展领域。

日本于1950年制定的《北海道开发法》规定在中央政府中设立北海道开发厅，下辖地方派出机构“北海道开发局”，1956年，又设立了负责北海道开发金融的国家政策银行——“北海道开发公库”。至此，北海道开发的独立的国家开发行政体系形成。北海道的综合开发由国家主导，但具体实施则由北海道开发局和北海道地方政府共同承担，其中北海道开发局负责国家直属计划项目，北海道地方政府侧重于地方计划项目。这是一种中央与地方双重负责的开发体制，便于开发部门在各部门之间进行协调。北海道开发厅的设立对于加快北海道的土地、山林、矿产、电力等资源开发，起到了至关重要的作用。

为了保证其区域政策得以有效贯彻落实,欧盟在其最为重要的三个机构,即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中,都为整个区域的协调发展设置了专门的职能机构和顾问机构。自欧盟东扩后，欧盟委员会由27个委员组成，其中一个委员负责区域经济发展，下设一个地区政策总司，专门制定和执行地区经济政策，负责通过专项拨款、税收优惠、项目引导等方式，扶持欧盟欠发达地区的产业发展和工业企业转产。欧盟理事会内设有区域政策委员会，由各成员国负责区域规划的部长组成，并定期开会，研究空间规划与政策，推动欧盟区域政策的实施和发展。欧洲议会具有民主监督权、决定权和参与立法权,设有20个常务委员会,其中区域政策委员会、交通与旅游委员会、环境公共卫生与消费者保护委员会等与区域政策问题密切相关。

（三）制定并出台了一系列促进区域协调发展的举措

第一，重视基础设施的建设。美国的区域开发政策强调落后地区设施及基础工程的优先投资和建设，并重点投资于水电工程、全国公路网、全国信息网和基础教育等领域。在道路建设方面，美国政府打通东西交通运输要道。目前已经形成纵横交错、连接各地的洲际高速公路干线网络。所有落后地区都实现了同全国的公路和铁路联网[11]。日本中央和地方的财政支出很大部分是用于交通、信息系统的建设，把加快和加强基础设施的建设工作作为区域开发的突破口。近年来，日本的高速公路不断向偏远的落后地区延伸，加强了这些地区与东京等大城市的经济联系，推动了欠发达地区的经济发展。2000年7月日本成立了信息通讯技术战略本部，并制定了《建立高度信息通讯网络社会基本法》，保障民众对多样化的国际信息通讯服务的需求。

第二，以技术创新和产业结构调整带动落后地区的经济发展。在很长时间内，美国的南部和西部地区工业基础薄弱，但也存在土地廉价、资源丰富、劳动力成本低等优势，非常有利于高新技术工业的发展。进入后冷战时期，大量的军工企业转为民用，西部和南部地区抓住这个机会，迅速发展了宇航、计算机网络、生物工程等高新科技产业。美国著名的高新技术工业科研生产基地，如加州的“硅谷”、北卡罗来纳的“三角研究区”、亚特兰大的计算机工业等都位于西部和南部。高新技术科研基地的兴起使美国经济重心逐渐向西部和南部转移，从而在整体上实现了各大区域经济发展的均衡化。20世纪70年代后期，日本提出了“技术立国论”，1983年4月颁布了《技术聚集城市法》，明确规定技术聚集城市的建设必须在三大经济圈以外。政府指定宫崎、西播磨等26个地区进行高技术聚集城市的建设。这一举措不仅促进了日本尖端产业的快速发展，而且高技术聚集城市所产生的创新扩散效应带动了欠发达地区经济的腾飞，实现了经济地域空间结构的合理化。

第三，加强对经济欠发达地区的财政政策倾斜力度。通过财政转移支付来促进区域经济协调发展是很多国家或地区所采用的一项重要政策手段。美国政府援助欠发达地区的方式之一就是政府从经济发达的东北部、中北部征集巨额税收，通过财政支出将相当一部分资金用于西部和南部的经济发展[12]。此外，美国政府还实行税收优惠政策。二战后，美国西部和南部地区的税负始终低于东北部及五大湖地区。1993年颁布的《联邦受援区和受援社区法案》规定政府拨款25亿美元无偿用于税收优惠。同时，联邦政府还扩大了州和地方政府的税收豁免权；州政府也积极运用减免税收政策这一杠杆，不断推动本州的经济发展。例如，针对到贫困地区投资的企业，康涅狄格州规定企业可减免所得税5年，再投资将继续享受税收优惠政策。

财政转移支付是日本区域经济政策中最基础、最重要的手段。日本的财政转移支付分为国家让与税、国库支出金和国家下拨税三种。国家让与税实质上是国家与地方共享某些税收。国库支出金由国库向地方支出财政资金，是不要求偿还的国家支出款。国家下拨税是中央政府把某些税种收入的一部分下拨给地方自治团体，按照地方财政财力不足的程度进行分配，主要用于弥补地方财政收入的体制性不足，在非均衡发展时期，主要是拨给重点开发地区，在均衡发展时期则主要拨给落后地区。对落后地区的支持明显体现在财政补贴上。比如，财政给予北海道的开发项目补贴均高于其他地区[13]。

1975年，欧共体设立地区发展基金，用于资助、干预、协调对落后地区的开发工作，实施财政拨款，由结构基金和团结基金组成。结构基金主要由欧洲区域发展基金（ERDF）、欧洲社会基金（ESF）、欧洲农业保证及指导基金（EAGGF）、欧洲渔业指导基金（FIFG）组成。结构基金是欧盟区域政策的主要支持工具，近年来额度一直占欧盟总预算的1/3，由各成员国按照国民生产总值的一定比例缴纳，并纳入欧盟财政预算统一管理。欧洲区域发展基金80%以上和大部分其他资金用于人均国内生产总值低于欧盟平均水平75%线之下的地区,这些地区包括葡萄牙、爱尔兰和希腊的整个国家，西班牙和意大利的部分地区和法国的海外部分。团结基金主要为符合条件的环境和交通项目提高资金援助，支持力度可以达到项目总投资的85%[14]，主要覆盖欧盟最不发达的国家和地区，包括希腊、捷克、匈牙利、波兰等国。

三、美国、日本以及欧盟区域协调立法对我国的借鉴

国外区域协调发展方面的立法虽然不尽相同，但笔者认为，其不少做法可供我国借鉴。

（一）区域协调发展应坚持立法先行

当前，我国协调区域发展主要依靠政策和规划的指导。政策虽然可以及时、灵活地回应经济社会需求，在区域协调发展中起到重要作用，但政策毕竟稳定性差，在执行过程中易被添附或修改，而且缺乏法律的强制性。因此，迫切需要制定区域协调发展的专门法律，把我国各区域的开发工作纳入法制化的轨道。

（二）构建区域协调发展法律体系

构筑完善的区域协调发展法律体系，是促进区域协调发展不可或缺的一个重要方面。在我国，构筑完善的区域协调发展法律体系，首先，应当制定一部单行的区域协调发展基本法，将我国目前促进区域协调发展方面相对稳定和成熟的政策及时以法律的形式予以明确，就区域协调发展法的立法宗旨与原则、区域协调的组织机构及职责、促进区域协调发展的政策措施与方式等内容加以规定，使其成为促进和保障区域协调发展的基础性法律；其次，围绕区域协调发展基本法所确立的基本精神，针对部分特殊地区制定东北振兴法、西部开发法等特殊法律，推动其发展；最后，对影响区域协调发展大局的重点问题进行立法，如财政转移支付的相关法律、调整产业结构的相关法律、区域自然资源开发和生态环境保护的相关法律等。

（三）加强组织领导，推进建立区域立法的协调机制

要加快区域开发立法进程，必须先明确一个牵头负责的部门。按照国务院新一轮机构改革方案，国家发展改革委负有统筹区域协调发展的重要职责。为加快推进区域立法进程，建议按照部门职能分工，由国家发展改革委会同国务院法制工作部门，邀请有关部门参加，成立区域开发立法协调工作机制，对涉及区域立法方面的重大问题组织研究，并牵头推进有关立法进程[15]。

（四）建立专门的区域协调发展机构

设立独立且具有权威性的区域协调发展专门机构，是贯彻和落实区域协调发展法律和政策的关键。在我国，负责区域协调发展的机构涉及发展改革、财政、金融、国土、规划、环境等几十个部门。这不仅使得有关区域协调发展方面的政策政出多门，而且政策之间也缺乏内在的协调统一。为了更好地促进区域协调发展，有必要建立起一个区域协调发展的专门机构，如区域发展协调委员会，专门负责制定区域协调发展的总体规划和具体的政策措施。

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