清朝养廉银制度“养”出的弊端

张春梅

（苏州大学王健法学院，江苏苏州，215006）

俸禄制度是官吏制度中最基本、最重要的制度之一。清朝作为我国古代最后一个王朝，其官员的俸禄标准可以说是历代最低的，同时，清代也是历史贪污腐化、贿赂公行、索取陋规最为严重的王朝之一。清政府不断对其俸禄制度进行改革与完善，并在雍正时期开创了我国历史上绝无仅有的养廉银制度。

一、耗羡归公与养廉银制度的出现

清初，满清入主中原，诸般制度皆承明制。明代中期实行“一条鞭法”后，赋税普遍开始征银，各州县政府需将百姓上缴的零碎、小块银子熔炼成大块再统一上缴国库，在熔炼银两过程中的不可避免损耗，这部分也需由百姓承担，于是在应缴的税银数额之外，还需再多缴一部分用来抵偿损耗，这多缴的部分就叫火耗，其剩余部分称为耗羡。

清代由于是以征收折色银为主，所以清代的耗羡主要是指火耗。据清史稿记载：雍正二年，实行耗羡归公，设立养廉银制度。养廉银绝大部分源于地丁钱粮的耗羡归公，因此耗羡归公的施行也就意味着养廉银制度的出现。

养廉银制度大体涵盖两部分内容：一是将原来全部被地方官吏贪污鲸吞的耗羡银两提解归公，上交藩库（中央在地方设立的国库）；二是把各省归公之后的耗羡银两的大部分拨给各级官员养赡家口之用，称之为养廉银，其余部分用来弥补地方钱粮的亏空和解决行政经费的困难。这两部分是密不可分、相辅相成的[1]。

二、养廉银制度出现的原因

（一）正俸之低

明朝朱元璋极度缩减官员俸禄，清朝入关以后，继续沿袭前朝的低俸制度，且微薄过之。清制，京官（京师任官）的正俸包括俸银和俸米，外官（地方官）正俸则只有俸银而无俸米，两者皆按“中外大小文员，八旗官员，按品级给与俸银”的原则发放。

《清会典事例》，京官各品级官员的俸禄具体数目如下所示：

正、从一品，俸银一百八十两，米一百八十斛；正、从二品，俸银一百五十五两，米一百五十斛……正从七品，俸银四十五两，米四十五斛；正、从八品，俸银四十两，米四十斛：正九品，俸银三十三两一钱一分四厘，米三十三斛一斗一升四合，从九品，俸银三十一两五钱二分，米三十一斛五斗二升（《大清户部则例》卷七三）。

可以看出清朝官员俸禄普遍较低，根本不足官吏正常生活开销给用。如正七品的知县岁俸平均到每月只有3两多，这点俸禄既要雇佣一群师爷、长随来协助处理公务，又要养活管家、家丁、保姆、丫鬟以及车马等等，要想维持着官宦人家的体面，按当时一般官吏生活标准，仅能支撑五六天，正俸犹如杯水车薪。况且，隋唐之制，官吏还有职分田、公廨田，以补办公或养赡之用，如此对照，清朝官员经费的正规来源，更显不足。官员们既要维持官场的必要用度，又要沽身自好，势必勉为其难。在极低俸禄的情况下，官员们的精力肯定不会全部放在吏治上了，一般都会利用手中的公权力为自己的生计牟利，最常用的也最有效的就是贪赃枉法，向百姓敲诈勒索。因而，总督、巡抚等地方官员便以种种方式向所管辖的州、县官衙及商人等索取必要的经费，而下级官吏则以附加税的名义，向人民征收巨额的火耗。

（二）火耗之重

由于正常的俸禄收入难以应付日常开支所需，加征耗羡成了弥补俸禄不足的手段。康熙四十八年（1709），上谕就曾指出：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役，何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣。”康熙六十一年：“火耗一项，特以州县各官供应差使。故于正项之外略加些微，以助常俸所不足，原是私事。”（《清世宗上谕内阁》卷二二）对地方政府来说火耗可以算是一种半合法的额外收入，因此州县官对于征收火耗十分卖力，滥征滥派现象非常严重。

国家法律只规定赋税数额而没有严格限制火耗轻重，熔铸碎银的实际火耗仅为平均每两一至二分，即百分之一二，但各级官员不可能只取仅够自己生活与办公需求的火耗，因而实际征收的火耗往往很高，每两达二至三钱，即百分之二三十，有时甚至更高。康熙中期以后，从中央到地方，库银亏空的现象十分严重。由于亏空数额巨大，不足以弥补缺项，加征耗羡以弥补财政亏空也便成为地方官的惯用手段。耗羡征收致使百姓“不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷”（《清圣祖实录》卷二十二）。钱陈群在《条陈耗羡疏》中说：“康熙六十年，州县官额征钱粮，大州上县。每正赋一两，收耗羡银一钱及五分、二钱不等。其或偏州僻扈，赋额少至一两百两者。税轻赋重，数倍于正额者有之。”[2]耗羡之灾越演越烈，成为当时一个严重的社会问题。

（三）陋规之猖

陋规又称“额规”、“规礼”、“节礼”等，是指官场上历来相沿的不良成例。规礼名目繁多，且数额巨大。“闻向日馈送巡抚节礼诸项，正数之外，又有堂礼、随礼、绸缎礼、契食礼。其他赞营属印、请托题调、扣克规例、滥准词讼，盈千累万。”（《朱批谕旨·何天培奏折》，雍正元年十月十九日）外官出京，要给京官送上一笔钱，称为别敬。逢年过节、吉凶庆吊，无不都需要表达下属的“孝敬”；而到六部办事，给办事人员都得封上红包，称为部费；调缺、升官、议叙；等等，都需要花钱上下打点、招呼。另外还有夏天的冰敬，冬天的炭敬。这些被官员们遵循着用来捞钱的惯例，都称为陋规。清初，陋规问题因其渗透于京内外各级衙门和官僚吏役之间，成为当时官场的一大突出现象。在清朝文官的待遇中，陋规占据着重要的地位。陋规的盛行，最终的受害者却是百姓，下级衙门为应付上司衙门的索取，就不得不向更下级的衙门收取，这样一层压一层，人民的负担更加重了，这种私相馈送还导致财政的混乱和吏治的不清。

不可否认，清初贪风盛行、陋规累累的直接诱因，与当时官吏俸禄微薄和财政经费不足有着直接的关系。两全其美的办法就是实行耗羡归公和养廉银制度，这就是清廷创立养廉银制度的发点。

三、清朝养廉银的施行

养廉银制度正式推行大致始行于雍正二年。此后不断补充完善，到雍正十三年最后确立。其基本原则是“为官员定养廉之资，为公事留办公之费”。具体做法是“将州县之火耗重者严行裁汰”，并将原由州县私征之耗羡提解归公，收贮于各省司库，从提解归公之火耗中“酌中量留耗羡抵补无著之亏空”，然后再由各省长官根据下属不同级别，各地事务繁简程度定立分数，从司库提取相当部分作为“养廉银”分发各官，以为各级官员的日用之资”，从而达到不使累及民间，“上不误公，下不累民”的目的。根据只能减少不能增加的原则，各省依据赋税多寡与事务繁简自行规定火耗加征数目，并将耗羡征收与开支情况上报中央，中央原则上不干涉地方制定的方案。

对于各省官员养廉银的分配省与省之间有所差别，首先是考虑各官地位的高低以及所任事物繁简。除此之外，还考虑其他的因素，一是官员以往收受陋规的情况；二是官员在养廉银之外是否还有其他经费来源；三是官员所在地区的贫富差距。但不管哪个省，养廉银的数额都比正俸要高得多[3]。

养廉银制度是清朝的独创，是对清朝正俸低微的补充，也是雍正改革的一个见证。养廉银制实施之初，辅之以雍正帝惩治腐败之坚强决心和强硬手腕，收到一定功效。一定程度上降低了耗羡征收率，官吏贪污之风有所收敛。往日地方官员中饱私囊的耗羡．被公开后受到限制且数目也被减少。在火耗只允许减轻不允许加重的情况下，地方耗羡征收稍有减轻，对人民来说实为莫大恩惠。一定程度上也加强了国家对地方财政的监督、管理。

四、养廉银养出的弊端

“耗羡归公，以作养廉”，在实施之初，养廉银立法发挥了一定功效，确实在一定程度上扭转了清初外官横收暴敛，贪腐成风的局面，人民负担有所减轻，社会矛盾有所缓和，使“吏治稍得澄清”[4]，但是好景却不长，立法者所期望的吏治从此清明的局面并没有出现，相反，从乾隆后期开始，吏治越来越腐败，弊端日益显现。

（一）养廉银财出偏门，非正项支出

官员俸禄本应该源于国家财政的正项支出，并且国家财政收入也必须合法。而正如上文所论述的，养廉银并非从国家的正项收入中支出，而是由非法征收的耗羡银支付，其主要财源为取之于民的耗羡。最高统治者雍正也承认了耗羡存在的“非法”，他说“钱粮之加耗羡，原非应有之项。朕勤求治理，爱养黎民，本欲将此项悉行禁革”（《世宗宪皇帝实录》卷六十八），但他并没有将其废除，而是将其公开化、合法化，并置于中央财政的控制之下，实际上是对“私征加派”的承认，结果导致“耗羡归公变成正项，势将耗羡之外又增耗”[5]。

耗羡归公，以作养廉，实际上是国家把增加官员俸禄的负担，用法律的形式转嫁到百姓身上，把原来地方官吏暗中无节制的苛取变为国家公开的有限量的征收，随着养廉银实施中出现的各种问题，百姓后来不仅没有受惠于此制度，反而成了最终受害者，官吏贪污现象仍然未从根本上得到治理，注定了养廉银制度不能长久的悲剧，实际上这是在养廉银设立之初就注定了的[6]。

（二）养廉银由领俸人直接向百姓征收，使之倍生贪劣

清制，养廉银的经费由各省自己筹集。州县每年征收的各种火耗，其剩余部分（即耗羡）依例上缴各省布政司，以作全省养廉银之用。这实际是允许了各省直接通过向百姓征收火耗来发放俸禄，使领俸禄的人和交俸禄的人发生了直接联系。自古以来，征收由地方经手就不可避免地出现上有政策、下有对策，这一在专制时代司空见惯的现象，给地方官员聚敛禄外财富创造了条件。在封建体制的支配下，加之官员具有特殊的身份和优势，上述做法滋生地方官员暗藏私扣的贪劣之心。督抚们借此向州县官攫取银钱，并以摊捐州县官罚俸之担保等为借口，将州县官养廉银之一半扣留在布政司，州县官实际仅得半廉。而实际上，很多州县官每年上缴火耗的同时，都已经自行抽取留存，他们从布政司处领受的半额实际已经是盈余部分[3]135-170。上下官员各怀鬼胎，极尽各自之能事敛财，令地方官员重新贪污纳贿和苛取于民有了可乘之机。

（三）官员俸禄主次颠倒，正俸让位于偏俸

清制，文官正俸均按品级支给。正、从一品官俸银180两、禄米90石，而正、从八品官只有俸银40两、禄米20石。且外官无禄米，只领俸银。从当时的实际情形看，清朝文官的正俸标准着实不高。养廉银的施行大幅度提高了地方政府官员的收入。江苏、安徽、江西总督的养廉银高达1.8万两，是原有俸禄银的l16倍，这个数据到乾隆中期的时候已经变为3万两。陕甘和云贵总督为2万两，而直隶和湖广、两广总督也高达1.5万两，是其俸禄银的100倍。各省文官的养廉银数额都比原来的正俸高得多，偏俸占地方官员的薪俸收入比例之高，非常惊人。相对于过高的偏俸而言，正俸已显得微不足道。偏俸的发放喧宾夺主，使正俸在官员俸禄体系中失去主导地位，导致朝廷的宏观调控能力减弱，吏治混乱不难预料[3]135-170。这种主次颠倒的俸禄构成，显然是不正常的现象，这也正是养廉银施行过程当中未能顾忌到的弊端。

（四）养廉银过厚，致使京官与外官的俸禄严重失衡

养廉银之设，最直接的目的是为了平衡京、外文官的俸禄标准，但实践的结果不仅没有达到平衡，反而扩大了差别。由于养廉银的数额比正俸要高出几倍乃至几十倍，导致京官虽享有禄米和恩俸，但其实际所得俸禄比外官要低得多。尤其是地方总督、巡抚的俸禄要比同品级的京官高出20倍以上，同品级的地方官员俸禄也比相应的京官高出几倍甚至十几倍。

这种严重失衡引发出种种矛盾及不良现象，乾隆三十六年的一道上谕说：“人情喜外任而不乐京职，大抵皆然。”（《钦定大清会典事例》卷五九）面对养廉银引发的新的不平衡，京官们是分外眼红，自然不会善罢甘休，而是想方设法采用合法的或者不合法的手段为自己牟利。京官利用职位之便，对来京有求的地方官员，明示暗示各种额外“小费”。于是，奏销地丁就有“奏销部费”，报销钱粮就有“报销部费”，调缺、提官、议叙及办理案件，常要拿出各种各样的手续费。有幸运者出差到外地，更是借此机会大捞一把。致使各地方官员更是耗外加耗，又另设种种名目，巧取豪夺、掊克百姓。如此一来，百姓民众反而成了这一制度的最终受害者。

（五）养廉银派定数目不合理，致使官员分配不均

各品级官员的养廉银数目，在官职和地区上差异很大。官大品高者，则养廉银数目就高，官卑品低者，无论事务多么浩繁，其养廉数目相对于一、二品官员而言，是少之又少。外官养廉，其最高数目为3万两，通常与之品级相同的也有1.3万两，而县官中最低的仅400两，两者比例最大相差75倍，一般情况来算，督抚的养廉数目也是知县的十几倍到二十几倍。因此有“两司以上之养廉，不无稍厚，而州县以下，未免犹薄”[7]的感慨。造成州县官的心理失衡，增加了中下级官员的贪污诱因。而且不同地方各级官僚之间收入差距悬殊，一定程度上人为造成了官位的肥瘦之分，致使有官员为争夺肥缺而不择手段，有官员眼红银丰之地而更加私征滥派。

另外，养廉银还存在着数目固定化，不能顺应经济发展而相应变化之弊端。养廉银实施之初，人口尚少，物价尚低。至乾隆时期，人口大增至当时数倍，而货币实际购买力有所下降。是有“货币贬值而养廉不增”，各地方官员较之以往事务日繁，开销愈大，而养廉银数目并未根据经济形势、物价水平作出相应调整。养廉银数目过少，难免不敷日用，各官员必将绞尽脑汁加以弥补，于是各种陋规重现，官场纲纪被破坏，故谓养不廉也[8]。

五、养廉银为何没能养出廉

（一）制度设计不合理、内容不健全

俸禄制度应是一个内容健全、组织规范的综合性工程。从养廉银的推行过程来看，制度设计之初就并非民心所向，在实施期间没成定规，主要靠皇帝雍正的个人意志加以推行。实施之初就没有明确严密的法规来维护，也无专门组织具体监督执行。尽管后来有“各省耗羡掌于户部湖广司”的规定。然湖广司实际上只负责各省耗羡征解报销，无权监督养廉银制度的执行。

再从各级官员的养廉银数额而言，各级官员悬殊较大，总督、巡抚的养廉银定得过高，而府县官员的太低。尤其是不入品级的吏胥差役根本没有养廉银，于是他们照旧横行乡里、鱼肉百姓。另外，养廉银也同原俸一样，并没能随着物价的上涨而提高。正是如此，雍正以后养廉银制度虽仍在继续执行，但贪污受贿之风却愈演愈烈，以至于出现如和 之类的大贪官。如此看来，养廉银再多也满足不了官吏的贪欲，不改变滋生腐败的体制，仅靠重金养廉是行不通的。其后，随着最高统治者的不同，养廉银制度逐渐弱化直至变异。

（二）监督乏力，官僚体制成了腐败的温床。

“为了维持作为官员的体面和排场，非铺张不可，薄薄的官俸不能应付官场酬酢，只有另寻出路，其出路首先的一条就是贪污。”[9]如刘泽华先生所言，导致贪污的最根本原因，还“在于古代中国社会权力支配一切的特点和专制主义中央集权的官僚制度”。通常情况下，每一个地方政府机构的首脑，就如同其治下的土皇帝，无从进行有效约束。我国古代的官僚体制，缺乏同一层面上相互制约、相互监督的机能，就某一级官员来说，能相对有效控制与监督的唯有它的上级机构和一些监察机关，然而地方机构庞杂冗余、盘根错节，实际上难以全面有效的监督。各地私扣滥征的情况，比比皆是：针对地方收取的耗羡，《清稗类钞》有此记载“……言涞水每年收牛羊税，计共六百两，报销仅十三两，而藩司署费二十四两，道署二十两，州署十四两，余皆官所自得……”“天津每年收税契三万，而报销只列数百两，以津地之冲繁，公私各费皆取给于此……”[10]

由此看来，养廉银制度的施行对于早已体制化的官僚群体而言，起到的也只是蜻蜓点水的作用，欲吏治清明，无异于缘木求鱼。俸禄制度虽然是官吏制度的重要内容之一，但并不是最关键因素。要想彻底整顿吏治，是一项巨大综合性的工程，如果没有政治、经济和相配套的法制改革，它是很难取得成功的。

（三）皇权主义是其失败的根源

中国古代社会是一个少数人统治多数人的社会，最大的特点就是皇权支配社会，皇帝有至高无上的权力。在这样的政体下，各级官员只要打点好上级，上级进而讨好皇帝，就能各自相安无事，稳坐官位。只要老百姓不造反，地方官员再严重地私征滥派，也可不受惩办，而处于最低层的大多数百姓对于他们不能施行有效制约和监督。

如果说官员的贪污腐败是国之大患，那皇权的腐败才是最致命的腐败。皇帝的侵吞巧取还往往被冠以华丽的外衣，对于臣下的行贿行为，美其名为“进贡”。然上有所好，下必甚焉。臣下为表忠心的贡品多系罕见珍品，可以想象地方的腐败将非同一般。身为万民之表的一国之君尚是如此，臣下何能保持清廉？因此，虽然清朝多有严厉禁止陋规之规定，但仍屡禁不止层出不穷。因为皇权恰是此陋规的最大收受者。

在具体制度的操作过程中，还会因皇帝的主观因素使制度朝令夕改，这种不可逾越的皇权，使得制度在实际运行中逐渐弱化乃至异化。相比较于实施之初雍正皇帝对于养廉银制度的重视，在其取得一定成效后，及至乾隆年间便权利下放，克扣缩减养廉银之事屡见不鲜。加之养廉银发放混乱，京官外官养廉银平衡发放的定制不断遭到破坏，直至最后养廉银制度名存实亡。尽管清末又进行了官员俸禄改革，但也已回天乏术。

六、结语

在处理俸禄问题上，大多数朝代不够成功。俸禄水平过高，会加重国家财政负担；俸禄水平过低，往往会导致众多官员不能廉洁自守、官风败坏、殃及百姓。作为我国最后一个封建王朝的清朝，其职官的俸禄标准可以说是历代最低的，然而又是历史上贪污腐化、贿赂公行、索取陋规最为严重的王朝之一。尽管清政府不断对其俸禄制度进行改革与完善，并且开创了我国历史上绝无仅有的养廉银制度，但最终未能改变贪污纳贿之风。

因此，我们应该正确认识俸禄制度与廉政的关系。官员俸禄的高低并非必然能起到决定官员廉洁与否的效果，还需要考虑当时的政治形势、经济状况、吏治措施、统治者的励精图治以及相关的法律，而不能一概归之于官吏待遇的菲薄。在剥削盛行的封建社会，官员即使有充足的俸禄也并不能完全保证其清廉奉公，要想实现这一点，还必须从改革国家体制、建立严格有效的监督机制、反腐机制以及健全法制上面做文章。

[1]陈锋.论耗羡归公[J].清华大学学报（哲学社会科学版）,2009，24（3）.

[2]钱陈群.条陈耗羡疏[O].皇朝经世文编.卷二七.

[3]艾永明.清朝文官制度[M].北京：商务印书馆，2005:135-1 70.

[4]王先谦.东华录[O].光绪戊子长沙刊本.

[5]冯尔康.雍正传[M].北京：人民出版社，1985:150.

[6]吴兵.养廉银立法初探[D].苏州大学，2011.

[7]贺长龄.皇朝经世文编[M].台湾：台北文海出版社影印，1966:633.

[8]李凤鸣.清朝养廉银制度及其功能弱化的原因分析[J].内江师范学院学报，2004，19（5）.

[9]官蔚兰.清代薄俸与陋规[N].人民日报，1947-12-03.

[10]徐珂.清稗类钞[M].北京：中华书局，1986:3271.