论行政处罚中有关行政强制的运用

刘大伟

（徐州出入境检验检疫局，江苏徐州221000）

论行政处罚中有关行政强制的运用

刘大伟

（徐州出入境检验检疫局，江苏徐州221000）

行政处罚实施过程中，行政强制与行政处罚有密切的关联，行政强制措施和行政强制执行方式广泛应用于行政处罚立案、调查、执行等环节，对行政机关办理行政处罚案件发挥积极作用。行政机关实施这些行政强制应当遵守法定权限并符合法定程序，在行政处罚程序启动前、实施过程中、处罚决定作出后，及时、正确地采取行政强制措施和行政强制执行，有效保障行政处罚的顺利进行。

行政处罚;行政强制;运用

行政强制和行政处罚一样，都是行政主体为实现行政管理职能而实施的具体行政行为。二者皆因当事人不履行法定义务而引起，都是针对当事人违反行政法上规定的义务而采取的行政行为,具有承接关系。在行政处罚实施的过程中需要行政强制的运用，例如登记保存、封存、查封、扣押、冻结、申请法院强制执行等行政强制措施和行政强制执行，这些行政强制能够为行政处罚案件的调查、审理、决定和执行提供保障措施。

一、行政强制与行政处罚的不可分割性

在所有的具体行政行为中，行政强制与行政处罚关系最为密切。在实践中，因同一违法行为引发行政强制和行政处罚案件屡见不鲜。这些案件中，行政强制与行政处罚是相互承接，形成一个不可分割的整体。表现为：

第一，二者实施的行为起因是同一的。导致行政主体实施行政强制和行政处罚行为的直接原因，都来自于行政相对人一方而非行政主体，都是由于行政相对人违反了相关行政法律规定的义务，构成了违法行为。行政相对人的这种违法行为，虽然表现形式上可能是积极的作为或消极的不作为，但本质都违反了法律的规定，必须承担具有强制性的某种法律上的责任，有权行政机关依违法者应负的法律责任会采取相应的行政强制或行政处罚措施。

第二，二者的行为模式是同一的。它们都是行政主体单方面主动实施的具体行政行为，都体现了行政主体单方面的意思表示，行政相对人在两种行为实施过程往往只能被动接受。

第三，二者的行为性质是同一的。都属行政执法范畴，从行为本身的性质而言，都具有对违法相对人的打击性。一方面通过施加于违法行为人的处罚或强制，使其遭受到一定的精神痛苦或物质损失；另一方面通过处罚或强制，使违法行为人受到公开的否定性的法律评价。

多数情况下，行政强制行为是从属性的具体行政行为[1]，在行政处罚过程中行政强制的从属性表现尤为明显。正是基于行政强制与行政处罚在同一案件中的密切联系，形成了行政强制与行政处罚你中有我、我中有你的情况，但行政强制与行政处罚这种不可分割性，只是相对的，并不绝对的。行政强制并不必然导致行政处罚，行政处罚的实施过程也并不必然要采取行政强制。行政强制只是行政处罚执法活动中的保障手段，不是最终处理行为，行政处罚才是具有制裁性的最终处理行为[2]。在执法实践中，要防止两种倾向：一是将行政强制作为逼迫当事人配合行政机关实施行政处罚的手段，滥用行政强制，甚至用行政强制代替行政处罚；二是在行政处罚过程中不懂运用行政强制作为手段，造成行政强制缺位，达不到行政目的。

二、行政处罚中行政强制的作用

根据我国2011年6月30日公布的《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。这一分类是以是否存在先行的行政决定或行政义务为标准，在行政决定作出之前行政机关采取的强制手段为行政强制措施，在行政决定作出之后行政机关采取的强制手段为行政强制执行。因此可以说行政强制措施只能在行政处罚决定做出前采取，行政强制执行只能在行政处罚决定做出后采取。但由于行政强制措施有五大种类、行政强制执行有六大方式，而行政处罚本身又是一个复杂的程序实施过程，行政强制在行政处罚各个环节中都可能会用到，其发挥的作用也不同。

（一）行政强制为行政处罚立案提供了依据

立案是行政处罚的启动程序（当场处罚除外），通常以发现存在违法行为或违法嫌疑人为前提，由执法人员对收集的有关材料进行初步审查，认为确有违法行为发生后填制立案报告或立案审批表，再报经机关负责人审查批准同意。但行政机关在履行日常的行政管理职能时，发现有正在被用于违法的财物或者正在实施违法行为的行为人，存在着证据可能灭失、违法行为将要实施完毕、危害结果即将发生或危险将要扩大的可能，情况紧迫要求当场进行行政强制，行政机关应当先对涉嫌违法的财物采取暂时性控制，或者对涉嫌违法的行为人的人身权利采取暂时性限制，采取这些行政强制措施以后再予立案。

在立案前经常实施的行政强制措施主要有限制公民人身自由和对违法财物查封、扣押两类。前者在治安管理、海关辑私等执法活动中经常用到，如警察在巡逻时发现正在实施违法行为的嫌疑人，海关关员在检查时发现走私嫌疑人。后者在工商、质检、药监等机关的稽查、检查活动中经常用到，如发现假冒伪劣商品、有毒有害食品、用于从事违法活动的生产工具、作案工具。行政机关立即采取行政强制措施后，能够取得初步的证据材料，从而启动行政处罚的立案程序。

（二）行政强制为行政处罚案件调查提供了抓手

行政处罚案件立案后，进入了调查环节。为了查明案情，行政机关需要搜集相关证据，通常要对当事人、证人进行取证，对书证、物证进行调取，对现场进行勘验、检查，等等。当违法行为人对调查不予配合时，书证物证等物理证据有毁损、灭失的风险时，现场有遭受破坏的可能时，需要行政机关采取一定强力手段推进调查或保障调查工作能够顺利完成。这种强力手段通常表现为某种行政强制措施，其与刑事诉讼的强制措施有异曲同工之处，目的都是为了巩固证据、查明案情、保障案件调查的开展。

行政处罚案件调查过程中常见的行政强制措施除了限制公民人身自由和对财产查封、扣押外，还包括对冻结存款或汇款等。如公安机关对违法所得或进行非法活动的资金账户进行的冻结，税务机关对逃避纳税义务的违法行为人的账户冻结相当于应纳税款的存款。

（三）行政强制为行政处罚决定执行提供了保障

行政机关作出处罚决定后，当事人仍有可能对处罚决定不服，法律规定当事人可通过提起行政复议或行政诉讼进行救济。但提起复议或诉讼，除法律另有规定的除外，行政处罚原则上不停止执行。对于财产罚以外的行政处罚种类，行政机关依职权可强制执行，对于罚款和没收违法所得、没收非法财物，如当事人不配合，不主动将罚款、违法所得或非法财物上缴，行政机关就需通过法律赋予的强制执行权力或通过向法院申请强制执行，向当事人征收罚款或财物，强制其履行或者达到与履行行政处罚决定同等的状态。行政强制执行是确保行政处罚决定能够履行的最终保障。如无行政强制执行，行政处罚决定书将成为一纸空文，行政处罚活动就没有意义。

行政处罚案件中的行政强制执行要以先行存在的行政处罚决定为前提，只有当行政相对人拒不履行行政处罚时，行政机关才有权对其采取强制执行。行政机关有强制执行权的，可采取加处罚款或滞纳金，拍卖查封、扣押的财物，划拨冻结的存款的方式强制当事人履行生效的行政处罚决定，无强制执行权的，行政机关需向人民法院申请强制执行，由人民法院采取强制执行措施。

三、行政强制在行政处罚中的运用

（一）登记保存

1.概念及性质

登记保存是指行政机关在行政管理过程中，为防止证据灭失或者以后难以取得而采取的一种固定证据的行政强制措施。登记保存是一种行政强制措施，符合行政强制措施的概念内涵。行政强制措施要求主体是行政机关，目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，表现手段是对人身自由的暂时性限制和对财产的暂时性控制。而登记保存是行政机关在行政处罚过程中作出的，为了防止证据灭失或难以取得所采取的对财物的暂时性控制，符合行政强制措施的主体、目的和手段特征，是一种行政强制措施[3]。

2.法律依据

登记保存是一种对财物的强制措施，《行政强制法》并无明文规定，其法律依据主要是《行政处罚法》第37条的规定。该条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”

3.实施程序

根据《行政处罚法》第37条，《行政强制法》第18条、第19条的规定，行政机关实行登记保存应当遵守以下程序：（1）行政机关负责人批准，因为登记保存是对相对人财产权的限制，应当慎重，但情况紧急的除外；（2)由两名以上执法人员执行，并出示证件；（3）通知当事人到场，并告知权利，听取其陈述与申辩；（4）制作现场笔录；（5）在七日内作出处理决定。

登记保存是行政机关作出的影响相对人财产权利的行为，应当以证据可能灭失或者以后难以取得的危急情势为必须，并且在决定作出之前，任何人不得销毁或者转移证据，以保障相对人的合法权益。

（二）封存、查封、扣押

1.封存

“封存”这一概念经常存在于质量监督法或者计量法法律法规当中，例如《中华人民共和国计量法实施细则》第47条的规定①《中华人民共和国计量法实施细则》第47条：“未取得《制造计量器具许可证》或者《修理计量器具许可证》制造、修理计量器具的，责令其停止生产、停止营业，封存制造、修理的计量器具，没收全部违法所得，可并处相当其违法所得百分之十至百分之五十的罚款。”。对“封存”一词的理解，有的认为等同于“查封”，有的认为就是“登记保存”，实际上“封存”的概念外延大于“查封”，也绝不等同于“登记保存”。

封存是指密封保存，既包括原地封存，也包括异地封存，封存不同于查封、扣留或者登记保存。查封只能是在场所、设施、财物的原地查封，而不能到异地；扣留虽是在异地保存，但是与封存的程度不同，法律也将其进行了并列性的规定，例如《消费者权益保护法》，也有的法律法规只赋予了行政执法部门封存的强制措施，而没有赋予扣留的措施；封存与登记保存的期限不同，如果法律没有明确规定，封存的期限可以与办案期限相同，而登记保存的期限则为7天以内。

2.查封

查封是指行政主体对行政相对方的场所、设施、财产等进行就地强制封存，加贴封条，而不转移和处理的行政强制措施。

查封措施的实施主要是针对金钱履行义务，为了防止相对方在行政管理过程中隐瞒、转移或者毁坏财产。查封限于与违法行为有关的场所、设施和财产，并且不得查封相对方个人及其扶养亲属的生活必需品。对于同一场所、设施和财产，不得重复查封。

查封的期限不得超过30日，若法律、行政法规另有规定的，从其规定。若情况复杂，经行政机关负责人批准，可以加以延长，但不得超过30日。查封的期限不包括检测、检验、检疫或技术鉴定的期间。

查封的场所、设施或者财物，行政机关应当加以妥善保管，行政机关也可以委托第三人进行保管，保管费用由行政机关承担。对保管期间财物发生损失的，由行政机关负担赔偿责任。

3.扣押

扣押是指行政主体将行政相对方的财物进行转移占有、强制扣留，限制其占有权和处分权的行政强制措施。

扣押的实施对象、期限、保管基本与查封相同。但二者也存在着以下不同之处：（1）查封一般是针对不宜移动的场所、设施、财物，将其进行就地封存，禁止动用，保持财物的原有状态；而扣押的对象一般都是可以移动的或者有需要移动的财物，例如行政机关在执法过程中现场查获的非法财物，将其带回机关进行扣押，以保证对执法案件的进一步调查。（2）查封一般在违法事实调查不明时使用较多，对场所、设施、财物等进行原地封存以保障进一步调查的进行；而扣押一般是在违法事实查明后，为了防止财物被毁坏、转移或者造成更大的危害后果而有必要将其转移扣留，例如工商机关对假冒伪劣产品的扣押。

查封与扣押一般都同时出现在法律、法规中，往往在行政执法中既可以适用查封，又可以适用扣押。

（三）冻结

1.概念

冻结是有权机关根据法律规定，要求金融机构在一定时期内禁止单位或个人提取存款、汇款账户内的全部和部分资金的行为。这种存款或汇款，通常是当事人从事违法活动的所得或当事人应向行政机关缴纳的款项，在行政机关查清案件实施行政处罚后需要被没收或征收。如行政机关事先不采取措施，违法行为人有可能将款项转移或隐匿，造成事后难以追缴的局面，而采取冻结的行政强制措施，可确保行政处罚决定作出时违法所得能够被没收或款项能够执行到位。

2.法律依据

冻结作为一种行政强制措施，是行政机关对违法行为人在第三方控制下资金进行暂时性控制，《行政强制法》第29条的规定：“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。”相对于其他行政强制措施而言，能够行使冻结行政强制措施的行政机关要少得多，只限于公安、海关、税务等少数行政机关有权行使。

3.实施程序

根据《行政强制法》第 18、30、31、32条的规定，行政机关实行冻结应当遵守以下程序：（1）向行政机关负责人报告并经批准；（2)由两名以上执法人员执行，并出示证件；（3）制作现场笔录；（4）向金融机构交付冻结通知书；（5）三日内向当事人交付冻结决定书；（6）三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。

冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。在当事人不具有违法行为或被冻结的款项与违法行为无关或冻结期限届满时，行政机关应当及时作出解除冻结决定

（四）执行罚

1.执行罚的概念

执行罚即加处罚款或滞纳金，是行政强制执行的一种手段，其法律依据为《行政强制法》第45条，即行政相对方不依法履行金钱给付义务的行政决定时，行政机关可依法采取加处罚款或滞纳金的形式督促其履行。执行罚是一种间接强制执行手段，是行政机关通过采用强制手段间接促使相对方履行行政义务的措施。执行罚的适用条件是行政相对方被科处以金钱给付义务，并且该义务不能由他人代替履行。金钱给付义务一般包括行政罚款、税收等义务，执行罚的数额不得超过原有金钱给付义务的数额。具体的法律规定例如我国《行政处罚法》第51条的规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”《税收征收管理法》第32条的规定：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”

2.执行罚不同于行政处罚

执行罚中的一个重要问题就是区分其与行政处罚。执行罚与行政处罚都是以相对方不履行行政义务为前提，都是对相对方科处以新的义务。虽然二者都具有“罚”的外形，但是本质上不同：1）二者的内容不同。行政处罚是指行政主体对违反法律尚未构成犯罪的行政相对人处以行政制裁的具体行政行为，例如警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业等。执行罚是行政机关为督促相对方履行行政义务而采取的强制措施，从而起到间接促使其履行义务的状态。2）二者的性质不同。行政处罚是一种制裁性法律责任，其对行政相对方科处以新的义务，作为其违反法律或者不履行行政义务的处罚。而执行罚是一种强制性法律责任，其虽然也是对相对方施加新的义务，但是目的是为了督促其履行原来的义务。3）二者的目的不同。行政处罚的目的是制裁相对人的行为，以威慑其将来不敢违法，其着眼点是对过去违法行为的制裁；而执行罚的目的是强制相对人履行原有义务或者达到与原有义务相同的状态，其着眼点是对相对人将来义务的履行。4）二者的原则不同。行政处罚适用一事不再罚原则，即对当事人的同一违法行为，不得同一事实和依据处以两次以上相同内容的行政处罚；而执行罚的目的在于义务的履行，因此可以适用多次[4]。

（五）申请法院强制执行

1.基本内容

申请法院强制执行是我国《行政强制法》规定的一种非诉行政执行，《行政强制法》第13条和第5章专门规定了这一制度。对于《行政强制法》第12条规定的六种行政强制执行方式，当法律没有规定行政机关强制执行权，而行政相对方在法定期间内既不履行行政决定，又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关应当申请法院强制执行。例如在行政处罚过程中被处罚人不履行金钱给付义务的，法院可以依行政机关申请通知金融机构划拨其存款、汇款，或者委托专业机构对依法查封、扣押的财物进行拍卖。

对于专业性事项，法律一般授予专门行政机关以行政强制执行权，而对于普通性事项，则较多由行政机关申请人民法院强制执行。人民法院享有的强制执行权，既包括裁决执行，也包括组织执行。

2.存在利弊

人民法院享有强制执行权具有一定的积极意义，它分担了行政机关的职能，减轻了行政机关的负担，同时又将行政决定权和行政执行权分离开，减少了行政机关滥用行政权力侵害相对人合法权益的可能性，体现了正当法律程序原则[5]。

但是法院享有强制执行权也存在着一些不利影响，即随着行政管理的多样化、复杂化，行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件逐渐增多，法院强制执行的难度也越来越大、工作负担也越来越重，严重影响了法院的司法运作进程。法院作为司法权的代表，承担着公平审判、公正司法的严格责任。每年大量的刑事、民事和行政案件使得法院的审判任务繁重，而逐渐增多的非诉行政执行案件不仅加大了法院的工作压力，还影响了法院审判机关的公信力形象[6]。

［1］莫于川.行政法学原理与案例教程［M］.北京：中国人民大学出版社，2006：223.

［2］罗豪才，湛中乐.行政法学［M］.北京：北京大学出版社，2006：253.

［3］王贵松.登记保存的合法性判断［DB/OL］.华律网，（2012-04-06）.http://www.66law.cn/lawarticle/7313.aspx.

［4］应松年.论行政强制执行［J］.中国法学，1998，（3）.

［5］袁曙宏.我国《行政强制法》的法律地位、价值取向和制度逻辑［J］.中国法学，2011，（4）.

［6］徐继敏.行政强制法实施面临问题分析［J］.理论与改革，2011，（6）.

［责任编辑：李 莹］

On the Implementation of Administrative Coercion in Administrative Punishments

LIU Da-wei

Administrative coercion has tight relationship with administrative punishment in implementation of administrative penalties.Administrative coercive measures and administrative enforcement are widely used in the process of administrative punishments such as filing a case,investigation and execution.They play an active role for administrative organs in handling administrative penalty cases.Administrative organs should implement administrative coercion within statutory limits and in accordance with legal procedure,including using administrativecoercive measures and administrative enforcement timely and correctly to ensuring enforcement of the administrative punishments before the start of filing a case,during investigation and after the decision on administrative punishment.

Administrative coercion;Administrative punishment;implementation

D922.11

A

1008-7966（2014）02-0034-04

2014-01-20

国家质检总局科技计划项目“检验检疫行政处罚法学理论体系研究”（2012IK071）

刘大伟（1975-），男，江苏徐州人，法律硕士，法综处副主任。