论政府年底突击花钱现象的制度原因与对策

卢华立

（深圳大学法学院，广东深圳518060）

2010年底，湖南一商人将三个厅局级单位同时告上法庭，原因是这三个机关在政府采购中将原本1 500万元可以完成的采购最终以3 000万元的高价成交。且不谈这个案子中行政机关具体行政行为的合法性，更引人深思的是其中一机关负责人在接受记者采访时回应称，设价格下限是为了“花完预算”，以确保采购的质量[1]。而财政部公布的数据显示，我国近5年来财政支出从6.1万亿元增加到12万亿元，12月份财政支出从2008年的27.31%降至2012年的16.6%①参见财政部官网：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/,2013年6月15日访问。，虽有下降趋势但比重仍然偏高，占比接近全年预算支出的1/5。

而从上面地方官员的言论与数据中所折射出来的，正是我国现行财政预算体制的尴尬现状。一方面是全国贫困人口的绝对数量仍然较大②根据中科院可持续发展战略研究组撰写的《2012中国可持续发展战略报告》显示，按2010年标准贫困人口仍有2 688万，而按2011年提高后的贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2 300元人民币/年），中国还有1.28亿的贫困人口。，东西部差距、城乡差距、环境污染等问题严峻地摆在面前，另一方面，国家财政收入增长的同时已经连续多年出现财政赤字，支出年年递增，公共服务水平却没有同幅度递增。这样一个现实的困境使人们有理由质疑政府财政支出是否合理、平衡。

现代政府的财政预算与一个国家的民主、法治进程相联系。预算之重要性在于其关乎个人权利与政府权力，关乎政府利益与社会利益。如果对政府年复一年的年底突击花钱现象不予重视，损失的将是政府的公信力与人民的长远福祉。因此，思考这一现象背后的制度原因的意义正在于此。本文基于此，将对如下问题略作梳理与分析：年底突击花钱何以年年有？是否真是预算编制的原因？在现行中国的预算体制下，我们如何寻求以合适的改革之道推动预算民主化、科学化？这些都是现实给我们提出的问题，也是本文接下来所加以分析的对象。

一、原因

倘若将年底突击花钱的现象原因进行分析，我们可以将其简单地归为内部原因和外部原因。前者缘于预算编制自身，后者则是社会经济环境、预算监督机制等原因所致。这两方面的原因相互交织在一起，使得问题更加复杂。

（一）内部原因

1.预算编制方法

我国《预算法》第25条规定：中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。这种增量预算的编制方法，决定了一个部门单位的来年预算取决于今年的预算执行结果。因此，在这种情况下，每个部门都倾向于将预算花完，勤俭节约反而可能导致下一年度单位预算缩减，最终影响部门利益。正如有学者指出，这种“基数加增长”的模式长久下去，“再不合理的基数也会变成常数”[2]。从成本收益的角度讲，增量预算也不利于鼓励降低成本，反而倾向于鼓励预算主体扩大预算规模。当然，增量预算本身也存在着明显的优点，如减少工作量，保持预算的稳定性和连续性等等，但在当前形势下，我们有必要重估这一预算模式的利弊得失。国际上也有诸多国家采用增量预算的模式，但并未出现我国现在所面临的此类难题，这与其机制的完善密切相关。如澳大利亚、南非等国家都采用了滚动式预算编制方法，从而建立起相对完善的中长期预算，这种方法与增量预算相结合，可以从总体上控制预算规模而保持政策在一定时期内的稳定性与连续性[3]。

2、预算支出效率

预算支出效率简单地理解，是指财政拨付与支出项目的同步性。从全年看，预算支出是否呈现一种均衡的状态是一个关键标准。从这个角度讲，我们需要区分形式上的“年底突击花钱”与实质上的“年底突击花钱”。一些工程项目的商业惯例常常是在年底一次性付清款项的做法，因此在前期就并无财政支出，而在年底一次性结算，这种其实只是形式上的支出未能与项目同步的表现，其实质反而是更为有效的，因为很多项目在平时分期支付或者提前支付反而存在更多的弊端，这种形式上的“突击花钱”实质应是合理的“年底花钱”，本身并无非议之处；另一种情况，即原本应与工程项目同步付清款项的支出，却因为机关预算支出安排效率的低下，人为地设置了诸多程序上的障碍，在进行财政支出时持一种计划经济时“大政府”的心态，缺乏构建服务型政府的理念支撑，结果导致大量支出积压到年底才结清，由此所造成的年底突击花钱才是需要引起我们重视和反思的不合理现象。

3.预算编制审批

与国外相比，我国预算编制与审批存在时间过短的问题。美国的预算编制与审批时间分别为18个月与8个月，英国的预算编制与审批时间均为9个月，法国的预算编制与审批时间分别为10个月与3个月，而中国的预算编制时间为8个月，审批时间仅4天[4]。从这组数据可以明显看出，我国预算编制时间与其他发达国家相比都显得过于仓促，其结果是使预算内容的准确性、细化程度都无法得到保证，这使得人大对预算的监督作用难以发挥。另外，我国预算审批时间通常在每年的全国人大会议召开之时（即每年的3月份），但是预算的会计年度起止时间是从1月1日至12月31日，这样一个时间的错位造成了原本为一个年度所划拨的预算需要在后续的2/3的年度时间里进行预算支出（根据我国《预算法》和《预算法实施条例》的规定，在人大未批准之前，本级政府预算支出由政府按照上一年同期的预算支出数额安排支出，而对于新增的项目开支则仍然需要等待人大会议审批通过后才能执行），这也从客观上加剧了年底突击花钱的严重性。

（二）外部原因

1.经济快速增长使预算预测的准确性降低

不可否认，现阶段我国仍然处于较快发展阶段，而这样一个过程必然会加剧各种问题的复杂性。经济的快速发展，政府职能的全面转型，都涉及机构职能、人员编制的调整，而在我国基本公共服务设施、社会保障水平等方面仍然存在较大改善空间之时，预算支出的增长也具有必然性。我国《预算法》第29条规定：各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。实际上，预算支出也同样受国民生产总值增长的影响。而西方发达国家在步入后工业时代后所面临的各种经济支出趋于稳定，因此，这使得我国在进行预算编制的过程中，难以像西方国家那样做到稳定的增长预测，预算支出的大幅增加也使得预算预测的难度增加。

2.人大、财政、审计、社会监督的约束力较弱

依照我国现行《预算法》的规定，各级人民代表对本级政府的预算享有监督权，各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，各级政府审计部门对本级各部门预算执行、决算实行审计监督。然而据资料显示，全国人大从未对中央预算草案否决过，在地方政府层面上，也仅有三次遭到否决的情况。而财政部门的监督同样乏力，这与其本身具有平衡不同部门预算的责任相关，因此想要其独善其身难度很大。而审计机关须对政府和人大负责，但“双负责”的结果是审计报告须先经政府同意，如政府不同意不批准，审计报告就无法提交人大，这使审计部门的独立性受到挑战。至于涉及范围更广的社会监督，则更显薄弱。在现行《预算法》中，甚至不能找到个人能直接对预算问题发表意见的渠道，这与预算民主的要求大相径庭。除公民个人之外，新闻媒体、社会组织等所应发挥的社会监督作用都没有得到充分发挥，而这些监督主体的无能为力则与行政机关不行为的工作作风相呼应，这些都在客观上助长了年底突击花钱现象的泛滥。

二、对策

在当前的财政体制下，从预算编制、预算审批到预算执行，预算程序存在诸多不合理之处，预算监管也面临被架空的危险，这些都是导致当下“花钱怪象”的一个重要原因。现代财政的一个重要标志在于从随意走向规范，从专制走向民主。这些都要求我们必须及时地更新政府执政理念，推进预算体制改革，畅通监督渠道，从而优出财政支出结构，实现财政预算的科学化与民主化。

（一）内部改革

预算改革首先需要从整体上考察增量预算与零基预算的优缺点。零基预算与增量预算的一个明显区别在于两者在进行预算编制时的基础不同，前者主张从零开始，后者主张以上一年度预算执行情况为依据。从现实的角度看，我国采取单纯的零基预算或者增量预算都可能无法改善现状。因此，结合两者的优点，扬长避短是一个更符合实际的方法。零基预算的一个优点在于强调当前的实际情况，而不会受制于过去的数据；而增量预算则因为在以往年份数据的基础上进行调整，有利于预算的稳定性和连续性，因此，选择零基预算的同时，可以同时制定三至五年的预算支出规划，从而保证预算既着眼于现在，又能兼顾长远利益。另一方面，零基预算的推行，是以制定科学的定员定额标准为重要基础的。人员经费和公用经费这一部分从理论上可以不包括在零基预算中，因为此部分经费基本常年保持稳定，而零基预算则主要适用于专项经费中，但在我国人员经费和公用经费仍然占相当大比重而且每年增长偏高的情况下，有必要对此进行控制，否则零基预算难免流于形式。因此，科学地制定人员经费和公用经费的预算总额，将预算支出项目进行细化，从而扼制部分单位转移经费项目来规避零基预算的做法。

（二）外部改革

如前所述，我国每一年都出现的预算外收入缺乏约束，根源在于如何规范这一笔收入。而将这笔收入纳入制度监管范围内，需要提高对预算收入与支出的预测准确性。长期以来，对收入预测无论从立法上，还是执行上，都处于一个极为边缘的位置。作为政府机关，多倾向于将收入低估，这既是因为害怕高估收入无法达到公众期待时引发不满，也是因为低估收入能带来“超收”，而“超收”可能带来“超支”（后者恐怕是一个更大的动力）。因此，可以考虑的改革是将预算预测准确度作为一项政府行政能力的考核内容，当预测收入与实际收入的误差较大时，对相关责任人予以追究。除此之外，将这笔“额外收入”纳入法律监管体系范围内，将此部分收入转为下一年度的预算收入组成部分，或者由立法机关专门对此部分收入予以监管，都不失为一种解决之道[5]。

从预算监督的角度考虑，完善举报与监督途径，则是一个更加符合现实的做法。对人大而言，应使预算的审批权与相应的法律责任联系起来。我国现行《预算法》虽然规定了人大对于政府预算草案拥有改变、撤销和否决的权力，但对于这一种撤销和否决，却没有相应的法律责任追究制度，这只会使得政府在编制预算时无所忌惮。财政预算的专业性与人大代表之间难免产生距离，公开的形式如果没有以通俗易懂的语言向人大代表解释，只会使得人大作为监督主体的作用大为削弱。另一点，每年人大会议时间仅仅十几天，而这十几天却需要人大代表审阅包括政府工作报告等诸多报告，而对于预算草案这样一个专业性要求较高的文件来说，要求在这会议的紧凑时间里完成审批，难度无疑巨大。因此，如何保证人大代表能切实有效地完成其本职工作值得重视。最后，也许在现实中最为无力但对国家法治化进程来讲意义重大的，是在于每个公民自身权利意识的觉醒，庙堂之上的民主，也只有在实际上被每个人的行为所践行，它才能最终得以实现。

三、结语

在实施18年之后，我国《预算法》首次进行修订，草案征集到的意见超过30万条，这显示了公众对有“经济宪法”之称的预算法的高度关注。现行预算法在规范政府行为和促进经济发展方面都发挥了重要作用，但随着市场经济与民主政治进程的不断推进，预算法的修改完善也是法治建设的应有之义。从修正案二审送审稿的结果看，修正案在预算公开、财政转移支付等方面都进行了完善。但对于如何落实人大的监督权、严格预算审批方面，却尚未作出实质性的安排。对于超收收入和预算法中的授权等方方面面的问题，仍然有待规范和完善。

而回到本文所讨论的年底突击花钱现象，其问题的关键在于实现对政府权力的制约。因此，以此为起点，构建起完善的权力制约机制，才有可能从根本上解决这一问题。前述湖南商人提起的行政诉讼案最终以原告败诉告终，这一结果再次表明了预算改革的紧迫性：一方面，当下中国的司法环境需要以观念的更新来提高司法公信力，真正实现为民做主，确保政府权力为民所用；而另一方面，解决年底突击花钱显然也并不能依靠“突击”一步到位，而是一个需要各方面共同努力才能期待有所改进的过程。回到现实中，我们尚可以思考其他的相关问题，如零基预算在中国推行的可行性，如何提高人大监督的有效性，预算编制改革还可能面对何种障碍，从这些现实出发，我们不但可以更加深刻认识到预算体制的问题，更可能将以个人之努力参与到预算民主化、科学化的进程中来。

[1]志灵.只买贵的，预算监督不能偷懒[N].法制日报，2011-11-14.

[2]刘剑文,熊伟.财政税收法（第五版）[M].北京:法律出版社，2009：139.

[3]朱晓晨.中长期预算体制的国际比较与启示[J].经济研究导刊，2010，（15）.

[4]陈志英.预算编制模式研究[J].北京社会科学，2012，（5）.

[5]徐阳光.收入预测与预算法治——预决算收入偏差的法律评估[J].社会科学，2011，（4）.