环境群体性事件下环评制度的重构——什邡钼铜环境群体性事件的反思

王庚政

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430060)

近年来，“环境群体性事件”成为社会关注的热点问题，牵动着社会的敏感神经。大规模环境群体性事件的爆发，加重了社会不稳定因素，对处于转型的中国社会也具极大的影响，更重要的是造成政府“公信力不足”的“合法性危机”。据相关统计，我国自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速[1]。仅2012年短短四个月内，就发生了三起环境群体性事件，分别是什邡市反对钼铜项目事件、启东市反对王子造纸厂排海工程事件和宁波市反对PX项目事件。我国已进入了环境群体性事件的集中爆发期。环境群体性事件的集中爆发引发社会反思，不同的学科从不同的角度进行了解读。本文以什邡钼铜环境群体性事件为例，从环境法的学科角度，以环境影响评价制度为视角对环境群体性事件进行分析。

一、事件背景

什邡事件，是2012年7月1日起发生在四川省什邡市的一宗环境群体性事件，起因系什邡招商引资项目“四川宏达集团钼铜多金属资源深加工项目”。开工典礼在什邡市经济开发区举行新闻报道宣传后，大量群众得知自己居住城市钼铜项目的存在，担忧该项目建成投产后或遇突发性地质灾害时将对环境和自身健康产生严重的不良影响，不同意该项目的建设。大量群众集会游行，以示抗议。什邡市政府当局派出大量警察、武警、特警前来维稳，引起了严重的警民冲突，并导致多人受伤，当局已经决定停止建设此项目，并否认有人在事件中死亡[2]。

二、环境群体性事件的综合成因分析

1.封闭式决策模式下的公众参与缺失

长期以来我国环境行政决策具有高度集权化、任意化甚至交易化等严重问题。当前中国的行政决策是一种“内输入”式的精英决策模式，所谓精英决策是指在决策过程中权力精英起决定性作用，权力精英代替人民进行利益的综合与表达，社会力量对决策的影响力极弱[3]。这种决策模式又名管理主义模式，在这种模式下，行政机关处于管理者的主体地位，民众处于管理的客体地位。这种自上而下层层传达的“金字塔”决策模式，决策者的主要目标是完成上级的刚性要求，这是评价决策者政绩的主要标准。行政机关主导的决策模式使得自下而上的社会需求对决策的影响相当有限。

政府采取传统的封闭式决策模式，决策过程不透明，决策信息不公开，是导致什邡环境群体性事件的直接原因。什邡钼铜项目是具有一定环境风险的项目，但背后涉及到巨大的GDP利益。据了解，该项目建成投产后，年销售收入将超过500亿元，利税超过40亿元，解决当地约3000人就业，带动相关产业发展超过400亿元[4]，环境保护再一次为GDP让路。行政机关为使决策顺利通过，在前期做了充足准备，付出了很高的成本，为减少决策的阻碍因素和执行成本，对民众意见持防御的立场，因此行政机关在决策过程和信息公开上多为封闭。该项目环境影响报告书在2012年3月下旬获国家环保部批复，但并没有主动公示，公众只能依申请才能查询。环评信息的隐瞒，使民众无法通过官方渠道得到项目的相关环境信息，民众只能通过小道消息、上网查询等自发途径进行了解，一些缺乏科学性和合理性的消息在传播之后就被夸大。该项目如果严格按照环评的要求建设和运行，对环境的影响是有限的，不可能如部分民众所传说的那样有福岛核电站般的危害。长期环境信息的不公开，导致了公众对政府的不信任情绪，在长时间酝酿之后，导致环境群体性事件的发生。在事件发生后，行政机关以“维稳”为目标，对群体性事件采取强制性的压制。公众的环境诉求无法通过正规渠道得到维护，意见表达渠道的不畅，使得民众在一定条件下只能通过“聚众上访、静坐”等体制外的意见表达方式来引起上级机关重视。在什邡事件中，由于前期的公众参与缺失造成了后期部分民众对该项目的反对，进而演变成一场冲击政府机关的环境群体性事件，公众参与的性质完全改变。

2.社会转型过程中复杂的利益冲突

我们处在社会复杂的转型期，人们欲望急剧膨胀，利益急剧碰撞交错。人们对于社会变革的渴望日益强烈，对于未来充满了忧虑。特别是互联网普及、信息急速传播的今天，不满现状的情绪容易在互联网上传播。人们希望能改变现状，而且是立马改变，然而很多时候却无法如愿。

环境群体性事件虽然主要属于“环境议题”，但从深层次分析来看已经完全超出单纯的“环境议题”范围。从大背景上讲，环境群体性事件的发生是经济、政治、社会、环境等因素综合作用的结果。环境权益的诉求只是民众利益追求的一个方面，其反映了社会转型过程中人们对民主、经济、文化等利益的迫切需求。每个群体事件背后都有其具体的利益诉求，反映的是不同利益群体之间的利益之争。什邡事件不仅体现了公众对于环境利益的诉求，其背后更反映了民众对于政府行政体制改革的政治诉求；改变唯GDP至上，追求绿色GDP的经济诉求；以及实行政府信息公开，参与环境行政决策的民主诉求。

在转型社会中，随着民主化进程的推进，如果没有一套确保民主制度规范运行，吸纳和释放公众意见的程序机制，则容易出现民粹主义倾向，爆发大规模环境抗争事件。

3.集体行动的“搭便车”心理

事实上，当理性的个体聚集在一起时则会陷入“集体行动的困境”。在环境群体中的个人会被人群数量本身所显示的力量所激励，失去自我意识和独立人格，变得非理性和情绪化。不少人参加环境群体性事件的理由并不明确，而是抱有“搭便车”的心理。正如勒庞认为，群体与个体相比，变得智力低下，思维简单，丧失鉴别力，因此非常轻易地坚信并且偏执，特别是对断言、口号或者笼统的言论[5]。事实上，什邡事件中的一些公众只是打着环保的“旗号”宣泄对现状的不满。他们关注的并非项目的实际危害性和合理性，污染被非理性地夸大和妖魔化，这种“搭便车”的行为，只能使得事件向着另一种极端发展，成为一场非理性的“骂战”，甚至演变成打砸政府机关等危害社会稳定的事件，这样的参与使得两方皆输，公众参与也失去了其本身的意义。

无论是从我国长期的“封闭式”决策模式，还是社会转型过程中的利益冲突等来看，这些表象背后的根本原因是对公众环境权的漠视，公众的环境知情权和参与权得不到保障，环境诉求得不到满足。

三、环评制度的现实困境

在制度设计层面上，我国制定了环境影响评价制度，作为环境行政决策的一项前置法律程序，以此来预防和减轻环境风险。当什邡事件发生时，以“风险预防原则”为重要原则的环境法处于“失语”状态。什邡钼铜项目通过了环评合法审批，但并未能防范环境群体性事件发生的社会风险。惨痛的现状倒逼我们反思法律上的制度设计是否完善。什邡事件暴露出我国环评制度的重大缺陷，一是功能定位的不当；二是公众参与机制等核心装置欠缺。

1.环评制度的功能定位不当

乌尔里希·贝克认为，现代工业社会是一种风险社会，行政决策也是一种风险决策[6]。叶俊荣教授认为环境行政相对于其他管制领域的特色之一就是具有浓厚的科技背景[7]。环境决策属典型的风险决策领域，在科学不确定因素下，增加了环境行政决策的风险性。在风险社会背景下，环境行政机关规制风险的活动要实现现代法治意义下的合法性和正当性，必须满足两个基本条件：一是价值合理性，即行政机关设定的风险规制目标能够为民众所接受，符合民众的需要，反映民众的偏好，体现卢梭所说的“公意”要求，从而具有正当性；二是工具合理性，即行政机关规制风险的手段或措施基于精确的计算和预测，追求功效最大化，具有科学性[8]。这就决定了环评具有“双重属性”，超出了单纯意义上的科学事实判断，更大程度上是基于科学评估基础上的价值判断。环评结果不仅要具有科学性，更要具有合理性。

要符合工具合理性，就要求环境行政机关的决策是科学的。对于行政机关风险决策，最优方案的产生一般包括三个环节：一是分析和考虑实现既定风险规制目标的各种可选方案及相应手段；二是评估每种方案实现目标的有效程度；三是挑选能最大限度实现目标的方案[9]。通过定量分析的方式，将各种方案的风险值计算出来。在精确计算和评估的基础上，分析每种方案实现目标的有效程度和成本，然后通过成本收益分析来选择最优方案。环境行政决策要进行成本收益分析，从而最大程度上减少环境风险的产生。

要符合价值合理性，就要求环境行政机关的决策是符合民意的，具有现实可接受性。在代议制民主框架下，政府以传统“传送带理论”来获得行政决策的正当性，即基于代议机关正确的指令来实现行政活动的正当性和合法性。传统的代议制民主实现了“正当性”和“效率”的平衡，但随着时代变迁，“传送带模式”展现出其力不从心的一面。在风险社会背景下，在科学不确定因素下，决策结果也具有不确定性，这使得代议机关不能制定详细的规范为环境行政机关的行为正当化提供依据，于是行政机关直接引入公众参与行政决策来对行政机关活动合法化“补强”，这是自我合理化的过程。这就是公众参与风险决策的法理基础和重要意义，决定了环评是一个公众参与风险沟通的平台。

现实中，我国环评只是行政机关的单向行政行为，而缺少公众参与。在“唯科学论”思想的影响下，决策者看重的更多是环评结果的科学性，而公众参与对于环评的科学结果是无关紧要的，只要环评结果科学，决策就具有了现实的合理性。这样的后果是环评结果虽然具有一定的科学性，但缺少价值合理性，所以并不能为公众所接受。这就是什邡项目虽然通过了环评，但决策并不为公众所接受，最终导致了环境群体性事件发生的根本原因。

2.环评制度核心装置欠缺而导致制度异化

公众参与和替代方案是环评制度的两大核心装置。在上面的论述中已经指出，公众参与是实现环境行政决策价值合理性的根本条件，而替代方案的加入是行政机关对风险定量分析以进行成本收益决策的基础，实现的是决策的科学性。

为了保障决策的民主性和科学性，各国无不将公众参与和替代方案作为环评制度的核心，并且从实体和程序两个方面予以保障，以此来制约经济发展过程中政府经济功利而导致的“短视行为”。虽然1979年的《环保法(试行)》就确立了环评制度，但我国的环评制度只是借鉴了西方环评制度的“皮毛”，而未习其精髓。实践中，公众参与的缺失和替代方案的删减，使得我国的环评制度完全偏离了该制度创始之初的立法意图。当这两大精髓被抽离之后，我国的环评制度只是一种政府追求经济功利下的摆设，只是行政审批过程中增加的一道手续，为政府的活动提供了一种“合法性”的背书而已，这样的环评就失去了意义。环评制度的异化使得公众缺乏风险沟通的平台，公众的环境参与权和知情权得不到保障，长期权利缺失导致了环境群体性事件的爆发，这是环境法无法起到源头预防什邡事件的根本原因。

四、环评制度的重构

通过环评制度预防环境群体性事件，将其重新拉回到法制的轨道中来，就需对环评制度进行重构。

1.通过环评实现环境信息公开

环境信息公开对于公众参与的作用不言而喻，公众获取环境信息的程度决定了其公众参与的能力。《环评法》并没有“环评信息的公开”的相关规定，这使得通过环评制度来实现环境信息公开的目标先天不足。2007年《政府信息公开条例》颁布后，环保部在此基础上制定了《环境信息公开办法》，对环评信息公开做了一定程度的“补强”，但规定仍不具体。值得肯定的是，环保部于2013年11月14日印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》，从公开环评报告书全文等四个方面加大了环境信息公开的力度。

环评作为一种前置程序，起着早期介入的作用。环境信息公开是与环评制度共生的，也应当尽早公开，以便公众及时了解环境信息，为公众参与提供足够的时间。事实上，当环评文件被受理时，环评报告文件已经正式成型，这时的信息披露有“生米煮成熟饭”的意味，这时的公众参与则被形式化。这也是为什么什邡钼铜矿项目通过环评审批，然而民众对这个如此重大的项目几乎一无所知，直到被新闻报道后，民众才得知该项目存在的重要原因。

公开的信息必须是能获得的、真实的、看的懂的信息。我国《环境信息公开办法》对于环境信息公开做了部分规定，但作用有限。现实中，除了环境行政机关需主动公布的信息外，多采用依申请的方式。由于在《公开办法》中规定了《国家秘密法》的前置审查条款，“保密条款”就成了环境行政部门不公开环境信息的“挡箭牌”，实践中公众申请公开信息受到此种限制。出于对公众意见的天然防御，环境行政机关对于公开的环境信息进行了“粉饰”，以减少公众的反对。不真实的环境信息不仅不会使决策顺利通过，只能使谣言四起，加重环境群体性事件爆发的可能。同时环评报告书具有很强的科学性、专业性，大部分公众很难看懂，这无疑限制了公众环境的知情权和参与权，所以要求公开的环评报告书应当是简洁易懂的。

2.通过环评公众参与实现风险沟通

环评是一个严重依赖风险沟通的程序，它应当成为公众提供不同意见的平台。在风险社会背景下，环评制度面临着重构，成为实现环境行政决策价值合理性和科学性的平台。日本黑川泽志将环评定位为“是实现环境信息公开与公众参与的一种风险交流制度”[10]；我国学者王迺宇也认为环评的重点是“提供一个可双向对等的对话沟通与交流的平台”[11]。在风险社会语境下，需要破除环评的“唯科学论”的观念，成为公众意见表达的“容纳器”。由于科学的不确定性，对未来环境的影响进行预测变得更加困难。或许参与本身就是一件好事，只要公众参与到环评程序中来，他们的意见至少得到了表达，公众得到了尊重，这就具有非常重要的意义。对于决策者来说，公众的意见可能并不是最重要的。公众参与增进了对于决策的认知和理解，无论公众意见最后是否被采纳，都是那些经过相互讨论的结果[12]。这就增进了公众对于政府决策的认可和接受度，增强了政府公信力和权威。我国学者也从实证的角度揭示出，在项目前期决策中征求公众意见，则可以相应减少后期对抗式参与的数量。

我国《环评法》对环评的公众参与做了原则性规定，环保部制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》对环评公众参与方式、组织形式进行了细化。法律上将环评公众参与方式分为：调查公众意见和咨询专家意见、座谈会和论证会、听证会等，这覆盖了从低端到高端的各种方式，包含了世界上大多数的环评公众参与方式。《环评法》第21条规定：“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。值得注意的是，法律并没有规定每种参与方式的具体适用，这就给了行政自由裁量很大的发挥空间，高层次的公众参与方式现实中基本上是被合法规避掉。现实中，普遍采取发放调查问卷“调查公众意见”的模式，这种参与方式具有成本低，参与面窄，公众阻碍低的特点。如果说发放了几份问卷，咨询了几位专家就算是公众参与的话，那么这种参与只是低层次或者严重形式化的参与。其他的听证会、论证会等较高层次的模式在环评法上并没有具体规定，同时缺乏统一的《行政程序法》的支撑，使得其实质性效果有限。现实中参与方式的单一和参与方式作用的弱化，使得环评根本不能起到风险沟通的作用。

风险沟通必须是双向模式。我国环评公众参与是单向的参与模式，缺乏对公众意见的反馈回应机制。《环境影响评价公众参与暂行办法》只做了原则性规定，要求建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况；并且在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。这就把选择的权力交给了建设单位，出于自身利益的考量，建设单位在现实中多不会对公众意见进行反馈。更重要的是，对于公众意见采纳与否缺乏有效的监督，尽管规定了“环保部门可以组织专家咨询委员会”对公众意见的采纳进行监督，但往往只对报告书中公众参与调查结论做评述，而很少对其真实性作审查。

对比美国的公众参与模式，美国在环评过程的不同节点上连续设置了“公告—评论”程序，并要求对公众的意见进行强制性的书面回应。虽然这种模式也受到诸多质疑，双向沟通的模式也改成了书面回应，有美国学者认为这种模式是一只“纸老虎”，虽然完全符合程序性规定，但可能起不到实质性预防环境风险的作用，但这种强制“公告—评论”的模式还是值得借鉴的。

由于前期公众参与的缺失，项目虽然通过了合法的环评审批，但可能并不为共众所认可和接受，这是导致什邡事件发生的根本原因。这就决定了环评应当同时具有价值合理性和科学性。在环境群体性事件的倒逼下，环评制度面临着重构，它应该成为实现风险沟通的平台。

参考文献：

[1] 近年来中国环境群体性事件高发年均递增29%[EB/OL].(2012-10-27)[2014-03-11].http：//money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.html?from=money.

[2] 2012年什邡市反对钼铜项目事件[EB/OL].(2013-12-2)[2014-03-11].http：//zh.wikipedia.org/zh/%E4%BB%80%E9%82%A1%E4%BA%8B%E4%BB%B6.

[3] 中国行政管理学会课题组.中国转型期群体性突发事件对策研究[M].北京：学苑出版社，2003：86.

[4] 宏达股份钼铜项目被什邡政府紧急叫停[EB/OL].(2012-07-04)[2014-03-11].http：//finance.people.com.cn/n/2012/0704/c70846-18439567.html.

[5] 古斯塔夫·勒庞.乌合之众：大众心理研究[M].北京：新世界出版社，2010：120.

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[11] 王迺宇.永续发展下之无牙老虎——我国环境影响评估法的检讨[J].静宜人文社会学报，2006(1)：79-110.

[12] 汪 劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京：北京大学出版社，2006：331-333.