乡村治理的一个“抓手”：乡村公共产品供给<br/>——基于《江苏乡村治理发展报告2013》的思考

乡村治理的一个“抓手”：乡村公共产品供给
——基于《江苏乡村治理发展报告2013》的思考

2014-04-07杜春林

淮阴工学院学报 2014年6期

杜春林

(南京农业大学公共管理学院，南京 210095)

1 研究缘起及文献回顾

在《江苏乡村治理发展报告2012》中，提出了对于乡村治理的理解及其分解指标，其中，“物——治理效果”主要涉及“乡村公共产品的供给”。在这一年的发展报告中，乡村公共产品的供给又以个案的方式出现了一次。按照发展报告的安排，将在2015年的发展报告中，重点研究“江苏乡村公共产品供给的现状、问题及其趋势”。《江苏乡村治理发展报告2013》则强调对“人”作为乡村治理主体的研究，关注不同主体参与乡村治理的功能、作用及其对江苏乡村治理的影响。笔者认为，乡村治理是一个复杂的现象、行为与过程，无论如何理解它，都难以把它复杂的内涵与外延搞清楚；与其如此，不如我们紧扣它的关键环节，即“公共产品的供给”这个抓手，通过对这个抓手的研究，来透视乡村治理这一现象与行为。笔者认为，在乡村公共产品供给这一问题上，《发展报告》还需要投入更多的篇幅加以研究，因此，期待2015年《发展报告》对于这一问题的专题研究。

结合《发展报告》的研究，笔者认为乡村治理主体大体上包括：乡镇政府、村两委以及村民。从报告的调研材料可以发现，在乡村治理过程中乡镇政府存在着职能界定不清，财权、事权不对称等问题；村两委也存在受制于乡镇政府，疲于应对项目等问题；而村民又缺乏对自我利益需求的认识，形成的村民组织很容易被村两委俘获。[1]作为东部发达省份，江苏省的乡村治理现状，特别是作为乡村治理主体的乡镇和村庄仍然存在诸多问题，其原因就在于乡村公共产品供给与需求遵循不同的行为路径。1994年分税制改革以来，中央政府试图以“项目”为载体的专项资金来调节央地之间财权与事权的不对称，以保障地方政府公共服务职能的发挥。2001年开始的农村税费改革使得大部分乡村集体财力越来越微薄，基层区、县对乡镇政府只能保人员工资发放，对村级公共事务治理的转移支付更少。尤其是边远贫困山区，行政成本高，工作条件差，工资补助没保证，以至于干部思想不稳定，并促使乡村组织对上级政府专项资金的依赖程度也逐渐变大，形成了行政权力主导的自上而下的项目化乡村公共产品供给体系。但是乡村公共产品的使用者为村民，村民对公共产品的实际需求应该决定乡村公共产品的供给，而不应该依靠自上而下的行政权力来引导、甚至决定乡村公共产品供给。

对乡村公共产品供给的研究由来已久，研究主题包括乡村公共产品供给面临的主要问题、乡村公共产品供给机制、乡村公共产品供给模式及其演变三个方面。其一，关于乡村公共产品供给不足[2]、供给责任不清，主体错位[3]、供给效率低下[4]成为当前乡村公共产品供给问题的主要研究内容。其二，按照公共产品的供给主体划分，乡村公共产品的供给机制包括市场化的供给[5][6]、政府为主的供给和第三方主导的供给。其三，对于乡村公共产品供给模式及其演变的研究，刘祖云、韩鹏云指出，乡村公共产品供给模式由传统乡村社会自足的公共品供给模式，到建国后税费改革前的国家统合的公共品供给模式，以及后税费时代，国家与村社双弱导致的乡村公共品供给困境；[7]张益丰、刘东通过实证检验，提出了“公司+合作社+农户”微观组织的乡村准公共产品供给模式；[8]叶文辉，姚永秀总结云南省的乡村公共产品供给模式包括：城乡统筹发展模式、社会事业优先发展模式、市场机制诱导发展模式、农务输出发展模式和全社会动员协作发展模式。[9]可见，当前学术界对乡村公共产品供给的研究可谓面面俱到，但是在乡村治理实践中，我们不能仅仅考虑供给，而是要根据乡村社会对公共产品的需求来实现其有效供给。事实上，不少学者都提到，政府主导型供给体制导致公共产品供给中关乎农民生产生活和农村、农民持续发展的公共产品供给短缺，而关乎政绩利益的公共产品供给过剩，[10]这说明农民需求被处于主导地位的政府利益要求所掩盖。[11]当前乡村公共产品供给主要由自上而下的行政权力所主导，乡村公共产品的供给伴随着自上而下的行政权力而嵌入到乡村社会，但是乡村社会对于公共产品的需求具有自主性和内生性，它遵循乡村社会内生的秩序。因此自上而下嵌入性的供给并不能完全反映乡村社会对于公共产品的真实需求，当前我国乡村公共产品供给正面临着盲目强调自上而下加大供给，却忽视乡村内生的公共产品需求的问题。

2 行政权力主导乡村公共产品供给

乡村公共产品能否有效供给是乡村治理的重要内容。1994年以来的两次税制改革，重新确立了中央、地方以及基层的财政分配体系。中央政府财力的集中，使得地方政府和基层政府提襟见肘，而地方政府和基层政府又是公共服务的主要提供者，这就导致中央政府与地方政府、基层政府之间的财权与事权不对称现象。不仅如此，分税制改革是项目制形成的重要基础，中央政府实现财政权力集约化，才能通过项目的方式实行财政再分配，[12]因此，两次税制改革也促使我国乡村治理结构发生巨大的改变，中央政府试图以财政转移支付的形式实现乡村公共产品的项目化供给，通过自上而下的项目化公共产品供给，意图嵌入乡村社会来影响基层组织的活动范围。

项目逐渐成为上级政府转移支付的主要方式，这与财政转移支付的“专项化”演进以及国家部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关。[13]乡村公共产品的项目化供给也直接反映上级政府实现转移支付、加大民生工程投入的政策意图，项目的形成必然伴随着相应的专项资金，众所周知，上级政府对于专项资金的用途具有明确的限定。下级政府在申请项目时，还需要配套资金的保证，另外一些乡村公共产品供给项目还需要一定的自筹资金，这些资金在使用范围上同样受到限制。因此，乡村公共产品的项目化供给实际上限定了专项资金的适用范围，也决定了上级政府利用财政转移支付将能够向乡村提供哪些公共产品。

尽管如此，下级政府还是不遗余力地争取项目，将公共产品供给意图自上而下地传递到基层，其原因就在于能否申请到项目直接影响到地方政府的绩效以及地方经济的发展，甚至地方官员的升迁，下级政府为争取项目展开竞争，更像是一种“锦标赛”体制。[14]下级政府的行为被牢牢地束缚在项目的申请与落实上，从而导致乡村公共产品的供给基本上遵循上级政府的政策意图。

周飞舟曾指出税费改革之后，专项资金的运行模式从L到Seven的转变直接绕开了乡镇政府，直接影响乡村组织职能的发挥。[15]但并不代表乡村组织在公共产品供给上的作用随着税费改革而一去不返，在乡村公共产品项目化供给中，乡村组织自利性凸显导致乡村组织利益共同体形成。在这个利益共同体中，乡镇和村干部是一对相互依存的主体，他们的共同之处在于都要从项目工程建设中获得利益空间。乡镇要保持村级组织申请项目的积极性，同时通过介入选举，保证村级组织行动能够符合自身意志。而村级组织要依靠乡镇的行政资源维持自身在村级治理中的主导地位，进而依附于乡镇在项目配套工程中得到灰色收入。[17]因此，共同的利益空间驱使乡村组织(尤其是乡镇政府)将上级政府嵌入的公共产品供给意图贯彻到乡村社会。

3 村庄内生的公共产品需求

公共产品供给嵌入到乡村社会要以项目为依托，以行政权力为后盾，以上级政府的政策意图为导向，项目进村需要经过外力输入和村庄拉动的双向运作，入村项目虽为公益性的，但未必是村庄最需要花钱的公益事项。[18]项目化的供给嵌入并没有充分考虑到乡村社会公共产品的需求及差异。乡村公共产品的需求是内生的，而不是上级政府根据自身的政策意图所设定的，村庄的自主性决定了对公共产品需求的多样性。因此，上级政府通过项目向乡村提供公共产品时，要兼顾村庄自主性，以村庄对公共产品内生的需求为依据。

村庄秩序是建立在一定的村庄文化之上的，谭同学就从乡村文化的角度指出，村庄秩序必须考虑乡村的社会文化基础，而这基础就包括对乡村文化基础设施的需求。[19]贺雪峰、仝志辉在论述村庄秩序与社会关联的关系时，指出村庄社会关联构成了村庄秩序的基础，村庄秩序状况则成为村庄社会关联的表征。村庄秩序与社会关联的关系主要表现在建设功能和保护功能两个方面。当村庄关联度高，就形成自组织能力与较强行动能力，有能力对付地痞骚扰和与上级讨价还价的村庄秩序。[20]村庄秩序决定哪一群体对公共产品的需求是可以转化为有效需求，而其它需求则被边缘化。村庄秩序可以说是村庄社会互动的基础，村庄对于公共产品的需求正是建立在固有的秩序之上。当然村庄秩序并不是一成不变的，随着村庄秩序的变化，对于公共产品的需求也相应发生变化。

村庄自主性主要是指行为主体在客观条件的限制下，能够以独立的认知判断为基础，根据村庄自身内在需求和实际情况，有意识地自我设计、自我选择与自我控制的一种能力、状态和实践。[21]在村民自治背景下，村庄自主性不断扩张，这就意味着村庄可以在一定范围内运用其掌握的各种资源，采取各种策略和手段去实现特定的村庄发展目标，建构立足于村情的内源式自主发展平台。[22]村庄自主性的不断扩张，促使乡村组织根据村庄实际，形成对公共品的特殊需求，由于村情各异，因此村庄公共产品需求也呈现出多样性。乡村公共产品的需求反映了村庄的利益诉求，村庄共同利益的实现需要在已有的村庄秩序基础上发挥其自主性。村庄利益来自于村庄场域内的利益博弈均衡，实际上村庄内部对于公共产品的需求也并非一致，不同群体的需求存在着差异性，但由于有限的村庄资源并不能满足所有群体的公共产品需求，因而形成围绕公共产品需求的博弈，胜出方的公共产品需求将成为村庄的内生公共产品需求，代表绝大多数村民的利益。

4 乡村公共产品的供需矛盾及出路

自上而下的公共产品供给意图嵌入乡村社会与村庄内生的公共产品需求之间存在着诸多矛盾，这也是导致当前乡镇政府职能越位、错位以及村两委疲于应付政务、忽视村庄公共产品需求的重要原因。

可以说乡村公共产品的供给并未充分考虑到村庄对公共产品需求的多样性及差异性。乡村公共产品供给的供需矛盾主要表现在这几个方面。其一，由于申请上级项目需要一定比例的配套资金或自筹资金，而对于落后地区的村庄而言，由于村庄传统型权威逐渐消解以及村庄利益的多元化，自筹资金的难度也在不断地增加，再加上乡村组织资金匮乏，自筹资金的比例过高，这些都会导致村庄对于项目“望而却步”，因此在经济发展水平较差的乡村地区，即使上级政府公共产品供给项目符合乡村实际的公共产品需求，也会因乡村资金匮乏或自筹资金难度较大而导致村庄“躲项目” 。[23]其二，在经济基础相对较好的村庄，由于资金相对充足，尽管项目给村庄所带来的边际收益并不大，甚至一些项目对于村庄而言实属多余，但是由于自上而下行政权力的强制性作用，村庄为了获得上级政府的项目资金，维持村庄的发展势头和示范效应，也会利用村庄的资金优势尽可能地申请项目，这也会导致村庄财务无形地被项目所绑架，整个村庄也会由于财务自主性的丧失而悬浮起来，最终导致空壳化，[24]而实际的村庄公共产品需求却无法得到满足。其三，当前压力型体制是乡镇对村一级权力运作的主要逻辑，乡镇政府通过设立村干部的考核项目，强化乡村之间的领导关系，形成村委会对乡镇政府的依赖。[25]但事实上，由于村两委在压力型体制中几乎无利可图，仅仅是乡镇政府的执行者，因此村级组织也疲于应付政务，不仅是对于乡镇施加的招商引资任务，[26]还包括自上而下的乡村公共产品供给项目。因此，不论乡村公共产品供给项目是否符合村庄需求，都不能有效地激励村两委执行上级项目，作为乡村公共产品的供给与需求之间链接点的村庄出现了“不作为”现象。

乡村公共产品供需矛盾主要表现为供给与需求之间的脱节，笔者认为其原因在于两者所遵循的逻辑并不一致，乡村公共产品供给是自上而下的财政转移支付，反映的是上级政府的政策意图；而乡村公共产品需求是自下而上的利益表达，反映的是村庄的利益诉求。因此，要将两者纳入共同的轨道，形成乡村公共产品供给与需求的对接机制，需要从几个方面采取相应措施：一是，要以乡村公共产品内生需求作为公共产品供给的依据。当前官员绩效考核标准在一定程度上决定着下级政府不顾实际地去申请项目，其真实目的并不完全在于项目能给当地带来多少收益，而是在于项目对官员政绩以及晋升发挥多大作用。因此，要真实地反映乡村公共产品需求并让其作为乡村公共产品供给的依据，就需要改革当前官员绩效考核体系，动员政府官员向下“探民所需”，而不是向上“跑部钱进”，疏通乡村公共产品的需求表达渠道。二是，配套资金以及自筹资金比例过高也是导致乡村公共产品供需矛盾的主要原因之一，上级政府可以根据乡村经济发展水平，设置相应的配套资金以及自筹资金比例，避免因配套资金以及自筹资金不到位而影响乡村公共产品的有效供给。不仅如此，“松绑”村庄乡村财政，有助于发挥村庄自主性，形成公共产品的自我供给机制。三是，调动村庄的积极性，有助于实现供给嵌入与需求内生的有效对接。无论项目在上级政府如何运作，项目的实施过程都与科层制体系中的乡村等基层组织密切相关，村庄、企业连带项目户最终承担着项目，他们的真实意图和实践能力，最终决定着项目的成败以及项目意图落实的效果。[27]由此，乡镇政府要对村干部“解压”，将村干部的工作重点由“跑项目”转移到落实项目、满足村庄公共产品需求上来，发挥村干部对上反映村庄需求、对下传达政策意图的媒介作用。

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