地市级国资国企体制改革模式与路径研究

朱金华

(淮安市国有资产监督管理委员会，江苏 淮安 223001)

党的十八届三中全会决定进一步完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，以管资本为主加强国有资产监管，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司[1]。此轮改革既是借鉴新加坡国资管理与运营的成功经验，也是我国近十年国资国企改革的进一步完善与深化。由于各地国资国企客观上存在的差异，各地在推进和实施国资国企改革过程中，既不能套用统一模式，也不能生搬硬套。

1 地市级国企国资状况与管理困惑

相比于中央和省级层面的国资国企，无论是从数量上、还是从体量上看，地市级国资国企都相去甚远，当今地市级国资国企主要由新老国资国企组成。

1.1 留存国企均为难以改制的老企业

20世纪90年代以来，各地开展了大规模企业改制改革，大力发展民营经济。在“靓女先嫁”思维主导下，许多优质资产、优秀企业都先后退出国有。留下的基本上是两类企业：一类是没人愿意买的企业。这类企业职工多、经济效益差甚至长期亏损，改制成本高，改革难度大，俗称为难啃的“骨头”。第二类是买不起的企业。这类企业资产规模较大、优质资产也较多，购买者要么买不起、要么觉得无利可图不愿买。

1.2 各类投资公司和管理平台公司成为新的国资国企

地方经济发展和城市扩张需要形成了新国资、新国企，主要由三部分组成。(1)21世纪初以来，伴随着各地大规模城市建设需要，地方政府陆续组建设立了城市建设投资公司(简称：城投)、水资源投资公司(简称：水投)、交通投资公司(简称：交投)等诸多资产经营公司，这类公司主要承担城市发展融资建设任务。(2)在城市扩张过程中，各地均又新增了诸如：经济开发区、工业园区、滨江(海)新城等功能区，为此而设立的国有资本管理平台类公司。(3)地方政府或国有企业投资设立的经营性公司，如：以股权投资为主的投资公司，以资本运营为主的风险投资公司，以服务地方经济发展为主的投资担保、融资租赁公司等。

1.3 地市级国企国资管理机构的困惑

2003年，党的十六大决定在中央和省、市地方政府分别设立国有资产管理机构，代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。按照中央统一部署，自2005年以来，地市级陆续组建国有资产监督管理委员会(简称：国资委)，机构成立后的国资改革与发展实践表明，国资委在履职方面发挥了作用且取得一定成效。但在管理中面临监管的范围偏小、出资人职能不到位，工作中遭遇情况复杂、监管难度大等矛盾与困惑，与出资人制度设计要求及“三统一”、“三结合”的国有资产管理体制相比还存在很大差距。

国资委在地方政府部门中地位不高，国资干部长期得不到重用、机关工作人员长期不能流动，部门被边缘化迹象明显[2]。2009年实施的企业国有资产法，不仅没有让国资委在法律上的地位得到确立和强化，却反而有所弱化。2010年地方政府新一轮机构改革完成后，许多地级市国资委由特设机构改为工作部门，行政化趋势进一步增强，出资人职责和权限范围进一步缩小，地方国资委处于进退两难的尴尬境地。

2 地市级国资国企体制改革模式

地方国资国企在实施改革过程中，不能生搬硬套中央国资国企改革的做法，而应根据各地国资数量与质量，因地制宜、稳步推进各项改革。

2.1 优化国资国企监管体制架构

中央于2003年决定改革国有资产监督管理体制，按照当初的制度设计，国有资产监管与经营实行三层架构或二层架构。从之后出台的企业国有资产监督管理条例来看，制度设计科学合理，职能定位准确可行，理论上监管体制是按照三层架构模式设计(即国有资产监管层、运营层和经营层)，但在实际操作过程中，由于对企业国有资产监管处于探索阶段，初期拟沿革老的管理国有企业办法(即：通常所说的“老板+婆婆”模式，或者说二层架构模式)作为过渡，用三至五年转换角色，退出“婆婆”只当“老板”，实施三层架构模式，但各地在实施过程中出现许多差异。

由于改革没有进一步推进且职能未完全到位，各级国有资产监管体制架构不是很清晰，既有三层架构的影子也有二层架构的样子。主要体现在：地方政府设有国有资产监督管理委员会，属于国有资产监管层，随着企业改制重组、发展壮大，在部分地方逐步形成一些比较大的国有企业集团公司，集团公司下属若干个全资、控股子公司，对外投资参股持有一部分公司股权。集团公司不再进行具体经营，主要履行对子公司的监督管理职能，享有子公司资本收益、资产处置权以及委派高管(董事、监事和任命总经理等)，逐步演变成处于国资委与实体经营企业之间的经营管理层，即第二层。尽管国资委没有授权资产经营公司履行对所属企业监管权，但事实上这类资产管理公司对所属子公司承担了管人、管事与管资产的职责。

从理论上讲，三层架构有利于政企分开、政资分开、所有者与经营者分开，显然国资监管三层架构应该更科学。但按照新一轮国资国企改革理论设计，作为监管层的地市级国资委是否需要单设的问题很是值得研究。地方企业类别相对比较单一(一类是公益性城建类，另一类为经营性产业类)，因而只需分两类设立资本运营公司即可满足监管需求。

从承担职能上看，国有资本运营公司替代国资委履行国有企业出资人职责，承担所出资企业管资产和管人、管事职能。新一轮国资国企改革到位后，如果一个部门监管两个公司，行政成本将偏高，在现有法人治理结构不完善、国资委监管职能很难到位情况下，地市级国资委很有可能变成空架子。如果仅就管理资本这个角度看，地方政府完全可以授权财政部门或者国资财政合署，对国有资本进行监管。为此，在新一轮国资国企改革中，省以下国资监管体制三层架构可设计为：监管层(财政局或国资委)——营运层(城建投资公司、产业投资公司)——经营层(实体企业)。

2.2 改建设立国有资本投资运营公司

根据地方国有企业实际情况，可组建2～3个资本运营集团公司，既可单独设立，也可在现有集团公司基础上改建而成。[3]成立公司仅仅是形式，能否实现独立运营才是实质，可分类选择一家企业，以此为核心改建而成更切实可行。譬如：对于公益性资本运营公司，可选择一家资产规模相对较大、法人治理结构相对比较完善的企业作为核心，将地方所有承担城市公益性项目的企业和资产，进行重组或划转归属于集团公司。以此类推，选择一个核心企业，将产业类经营企业或股权通过整合、划转，改建一个以资本为纽带的投资运营公司。

2.3 分类确定国有资本所占比重

地市级国资国企普遍集中在城市水务、煤气、城市公交、长途客运等公用事业和基础设施涉及民生领域，国有企业公益性占比相对较大。在过去的国有企业改制中，一些地方的公益性企业全部或部分退出国有性质，由于各地在城市扩张过程中，城市管网、站点设施投入较大，改制后的企业出于投入大、回收期长等原因，没有能力或不愿意投入，期间也曾出现政府回购现象。

地方政府对于涉及民生类企业必须保留绝对话语权，国有资本应该绝对控股或相对控股，确保人民群众生产正常、生活保障。对于以基础设施建设为目的而组建的政府投融资企业，应以国资国企改革为契机，由融资建设为主向投资经营转型发展。对于地方政府设立的多个投融资类企业或因功能区投资建设需要而设立的资产经营公司应进行清理与重组，将政府建设融资功能归并由一个公司承担，相应的政府性债务进行剥离划转。承担公益项目融资建设的企业须由政府独资或控股，其管理方式可由国资管理机构全面监控。对竞争类的经营性国资国企则应完全放开，通过国有股权转让或企业增资扩股等方式，达到国资、民资、外资共同持股，国有资本所占比重应由经营者根据资本投资收益、企业赢利能力和产品市场变化等因素动态确定。

2.4 拓展资本混合所有制的范围与空间

资本的属性是逐利的，民营资本更是以赢利为主要目的，国有项目能吸引民资的基本属于资源性和特许经营性的垄断行业(譬如：中石化、中国电信)，一般性竞争领域很难吸引民营资本进入。由于体制和机制不同，民营企业在与国有企业投资合作过程中，一般更愿意控股而不仅仅参股，在企业人事、经营、财务决策等方面处于主导地位。混合所有制能有效地满足各种所有制追求优势互补的动机，各利益主体通过治理结构形成一种混合的、复杂的产权安排。

混合所有制是国资与民资、外资你中有我、我中有你的双向混合，形成途径主要通过组建跨所有制的、由多元投资主体形成的公司和企业集团，不同所有制企业相互参股，公有制企业出售部分股权或吸收职工入股等方式。不论是何层级的国有企业，既要开放国有资本，允许民资、外资控股参股国资国企的混合所有制存在，同时也不忽视央企与省企之间、央企省企与市县企业之间的交叉持股、混合所有，实现范围与空间上的股权多元化经营格局拓展。对已上市的国有企业，通过资产注入方式推动企业整体上市，进一步提高资本证券化率，从而实现国有股权的混合所有制形式。

3 地市级国资国企关联改革措施

3.1 保证公司治理制度上的监督权和管理权分离

国有企业是市场经济主体而不是政府的工具，现代企业制度在我国研究和施行了多年，但一直很难建立，其根本原因在于不能保证公司治理制度上的监督权和管理权分离。本轮国资国企改革是借鉴新加坡国资监管和淡马锡国有资本运营模式及其成功经验，淡马锡控股公司是一家由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的控股公司，公司成立近40年来年均净资产收益率超过18%，远远超过同期私有企业的经营业绩，淡马锡的运营模式被称为国有资本运营的典范，公司成功运营得益于按照市场经济规则经营企业。

国有资本与民营资本仅是所有制不同，在市场经济中都是独立的经营主体，需要按照同一规则开展公平竞争。在推进国资国企改革过程中，地方政府要把国有企业真正当作自负盈亏的经营实体，而不是政府的工具或附属，尤其是融资建设类企业。对政府的公益性项目应通过公开招标程序，让市场经济主体公平参与竞争。公益性项目建设资金可由政府列入预算给予安排，或通过资源补偿、签订回购协议等方式，建立政府项目建设收支平衡机制。在法人治理结构方面保证监督权和管理权的分离，使企业的决策避免受政府的干预，企业可以按照自身发展的规律来进行重大项目的决策。

3.2 转变国资监管机构和主管部门的职能

目前，国务院国资委的监管范围仅为100余家由其履行出资人职责的中央企业，而中央层面的其他行业(如：金融业)及其他80个部委下属的5000多家营利性的国家出资企业均未在其监管范围[4]。地方政府也同样存在这样的问题，由于历史原因，过去许多地方的企业由交通、水利、城建、经信委等部门出资组建或管理(称之为主管部门)。党的十六大决定改革国有资产管理体制，提出政府的公共管理职能与国有资产出资人职能分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业的国有资产出资人职责[5]。但由于受部门利益影响，至今改革都不彻底，国资监管没有达到全覆盖，“九龙治水”现象依然存在。因此，中央政府在进一步推行大部制改革过程中，不能简单的进行部门合并，而是要将重点放在转变职能上。作为行业主管部门应按照市场经济要求，对国资、民资和外资一视同仁，采用同样的政策与标准，更多的从产业政策方面给予引导、税收政策方面给予调节，从行业规章方面予以约束监管，进一步改变政府在国资监管中的缺位、越位和错位问题。

国有资产监管体制实行三层架构后，国资委由原来履行国有资产监督管理和出资人职责双重职能，向单一履行国有资产监督管理职能转变，由过去的全面监管转向以管资本为主。在具体实施上则应根据不同类别的企业赋予不同职能。对承担政府公益性项目融资与建设功能的企业，可实行管资产与管人、管事相结合，委派董事、监事，任命董事长和监事会主席，重点监控资金流向与流量，考核资金投资绩效。对赢利性经营类资本运营公司，按照现代企业制度要求，以管资本为主、市场为导向，重点监控资本变动和经营动态，考核企业经营绩效，实现资产收益和资本增值。建立资本能进能退、人员能进能出、干部能上能下的自由流动机制，按照公司章程向企业委派股东代表，通过选举产生董事会和监事会，通过市场选聘职业经理人。

3.3 国资国企改革的前提是去行政化

国有企业作为政府组织的一个独立单位, 因为计划经济时期体制的缘由,历史上被赋予了一定的行政级别，成为国家直接控制经济体系的一种制度安排[6]。改革开放以后，国家虽然已取消了国有企业行政级别，但事实上还有相当数量的国企或明或暗地保留着相应的行政级别，高管仍由上级党委任命或地方政府委派，且成了安置和曲线解决部分人员行政级别的最佳途径，甚至出现了因为年龄问题在政府职能部门升迁无望的官员、未能实现调入政府职能部门任职愿望的临近退休年龄的企业高管被任命为国企董事长或总经理的现象。这种行政级别的互换尽管是个别现象，但对地方政府的形象造成了极坏的影响，严重阻碍了企业的健康发展。

推进国资国企改革首当其冲的应是去行政化，无论央企还是地方企业，也不论规模大小，均不应再设置或变相设置相应的行政级别。企业的经营与人事制度问题均应纳入市场规律中去解决，市场经济中以实绩论英雄、以成长论兴衰，企业间对话的平台是规模大小、赢利高低，而不应是行政级别，国企不应再作为政府的附属存在。国有企业设立与民营企业一样，只需按照章程通过工商注册登记即可，管理者任免由出资人决定，无需由政府审批和任命。企业董事会、监事会成员由股东委派、选举产生，企业总经理等经营层高管则通过公开招聘方式产生，再由企业董事会任命。国有股东代表(董事、监事)由出资人委派，其任期考核考察也由出资人负责，经营层年度和任期经营业绩考核由企业董事会负责。

参考文献：

[1] 新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-11-16]http://www.sn.xinhuanet.com/c_118166672.htm.

[2] 朱金华.地市级国有资产管理机构定位思考[J].淮阴工学院学报，2011(5)：72-77.

[3] 刘纪鹏，孙航.找准国资改革切入点，确保改革顺利落地[EB/OL].[2014-01-08]http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1271/n20515/n2697175/15662280.html.

[4] 李保民.深化国有资产管理和国有企业改革的顶层设计与制度安排[J].国有资产管理，2011(12)：4-10.

[5] 杨景宇,安建.企业国有资产法释义[M].北京：中国市场出版社，2008.

[6] 杨平.去行政化:国企改革的必然要求[N].南方日报，2013-6-30(15).