新型城市化内涵刍议及政策取向

丁德章，丁 丽

（1.国家行政学院，北京 100089；2.安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

我国自提出并决定实施新型城市化战略以来，新型城市化及其相关问题就受到社会的广泛关注和学术界的热议。我们所关注的城市化的关键是“新型”，是将要实施的城市化与既往实施的传统城市化的重要区别。至目前，其“新型”地具体内容是什么，国家的文件虽有表述但较为笼统，学术界相关文章的观点也各有不同，需要进一步讨论。本文认为“新型”中的内容会有多种理解，但结合传统城市化过程中的问题分析，主要的应有以下方面。

一、城市化首先还应是人的城市化

城市化的本质特征就表现为人的城市化，即人口大规模地由乡村流向城市，实现人口从平面无限分散向有限空间集聚的过程。一般而言，人口相对较稠密的地区称为城市。当代城市的内涵之一是通过经济社会发展集聚人口，使人们的生活更美好。所以对城市化问题研究的重要内容之一，是离不开对人口迁移的研究。随着工业化与现代化进程的推进，人口城市化理论在西方社会经济发展过程中占有越来越重要的地位，已经发展成一门独立学科。

在当今世界，人的城市化是经济社会发展的必然趋势。这对于我国作为世界大国来说更具有重要意义。一是我国人口众多。使之逐步相对较多集中于城市，形成合理的人口地区布局，是促进城市发展，发挥城市在各地经济社会发展中心地位的需要。从世界各主要发达国家或地区来看，都是如此。二是逐步化解我国“三农”问题的重要平台。过去多年中，我国在解决“三农”问题方面也曾做过持续不断地努力，但收效平平。现在我们通过实施城镇化战略，跳出“三农”看“三农”和解决“三农”问题，其中的重要一点是通过农民变市民，减少农村人口和农民数，这既能实现广大农民向往城市的美好愿望，也可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会。其直接的作用还在于通过能在农村发展现代农业，提高农业劳动生产率，富裕农民，逐步缩小城乡差别，解决我国的“三农”问题。三是提高人的素质。城市拥有众多的学校、文化馆所和设施、医院、居民区、街道、写字楼、商场、广场、公园等公共设施，具有提高人的素质的良好环境，这是我国当前农村总体状况无法比拟的。我国在过去的城镇化过程中城市人口有了较快增长，对我国的经济社会发展起到了重要推动作用，在即将开启的新型城市化战略中，需要通过完善政策措施，继续把人口城市化向前推进。

实施新型城市化应以人的城市化为重要内容。为此，首先要巩固已有城市人口稳定发展。目前，我国按照常住人口统计的城市化率虽然达到了51%，但是按照户籍统计的城市化率却只有36%，说明在城市工作的很多农民工都没能真正融入城市，现有的城市化率尚需巩固。同时要对新型城市化人口规模进行考核。一是考核常住人口数量，二是考核农转非数量及比例，三是应考核居民的幸福指数，四是考核流动人口状况，表明该城市的活力和影响力。在新型城市化建设中坚持“以人为本”的发展目的，是新型城市化建设应该坚持的方向。

二、注重产业支撑并逐步加大高科技和新型产业的权重

长期以来，我国的国民经济发展都是以GDP的增速或规模作为衡量经济发展水平的主要指标。改革开放以来，我国经济总量快速提升，成就显著。但在一段时间里，城市化发展水平滞后于经济发展的现象明显。在之后的城市化进程中，又因追求速度、规模而导致众所周知的问题。其中因追求GDP规模或增速而较普遍存在的粗放式发展模式，引发了一些专家学者对GDP存废或变革的思考。

新型城市化仍需GDP经济指标，但统计内容上应突出高技术和新型产业，并在此基础上逐步加大高新产业的权重。新型城市化必须注重产业支撑，没有相应的产业支撑，城市的发展就是无源之水、无本之木，难免会成为“空心城市”。因此，在新型城市化过程中，必须着力转变经济发展方式和调整经济内部结构，加大改造提升传统产业的力度，改变过去粗放型发展模式，大力提升高技术和新型产业的发展水平，加速淘汰落后生产技术、污染严重企业，强化城镇体系专业分工协作，提升中小企业的产业承接能力，并杜绝把应该淘汰的落后生产技术、污染严重的企业向农村地区转移。在仍然考核GDP指标基础上，努力培育壮大高新技术产业和新兴产业，发展生态产业、现代物流服务业等。总之，新型城市化要在产业支撑的基础上，仍应考核GDP经济指标，但统计内容上应突出高新产业、低碳经济、绿色发展以及对传统产业的改造升级情况，并使之在GDP考核中日益提高权重，使污染、高耗能企业或产业逐步减少乃至完全退出生产生活领域。通过对GDP指标设置的细化和考核，促进新型城市化的健康发展。

三、把做好环境保护工作落到实处

以往的城市化过程中，一些地方不顾资源环境约束，片面追求城镇规模和发展速度，加剧了水土矛盾，致使资源环境在不同程度上恶化。主要表现在：一是空气污染日趋严重。近年来，许多城市及其周边地区的污染强度明显高于农村，最近两年北京的沙尘暴天气频发，在PM2.5发布之后，一些二线城市空气质量基本都徘徊在轻度污染和中度污染之间。虽然空气质量因不同城市的工业结构、经济发展水平、城市基础设施建设完善程度以及所处地区气候特征不同而存在较大差异，但总体上说，问题是严重的。二是水污染问题日趋突出。中国目前的水污染形势也很严峻，城市河段的水质大幅度下降，生活污水逐年上升，城市周边地区的农业面源污染也愈发严重，由于化肥等的广泛使用导致的湖泊富营养化程度日益加剧，给生产生活造成不同程度的危害。三是生活垃圾污染有加剧趋势。随着人口在城市的集聚，城市每天产生的生活垃圾也有了大幅度增长，加之我国的垃圾处理循环利用严重滞后，目前仍以填埋为主，堆肥和焚烧只占20%左右，垃圾处理效率低，真正达到无害化的不及10%，对土壤和地下水都产生了严重威胁。总之，传统城市化过程中，因存在对人口、资源、环境协调发展的客观规律重视不够或措施不力，造成环境污染加剧，生态环境恶化的现象，使得传统的城市化遭遇到严峻的挑战。

因此，新型城市化必须进一步突出环境保护工作的力度，加大强度，落到实处。为此，一是大力发展循环经济。做好废品回收和利用，发展循环水利用，对于实现零排放的企业给予奖励。二是结合产业结构调整，从源头上逐步消除空气污染，减少垃圾产生。三是规范垃圾收集及运送渠道，保障垃圾及时、安全清运。四是及时进行日常环境清理，除日常环境道路清扫外，对因突发事件导致的环境污染，进行及时清理。五是加大做好城市卫生的宣传工作。六是加大监督处罚力度。在新型城市化中，把加强环境保护工作落到实处，既是老的问题，也是新的课题。

四、切实加强生态文明建设

生态文明建设是当今世界城市化的重要方面。在上述新型城市化要把加强环境保护工作落到实处的同时，还必须切实做好生态文明建设工作。20世纪50年代以来，世界各国先后进入城市化快速发展时期。当越来越多的居民在享受城市物质文明的同时，也不得不面对城市化带来的种种弊端，其中最为严重的当数城市生态环境的恶化。随着经济发展和居民素质的提高，越来越多的人们开始注重居住地环境质量，希望生活在一个舒适的、有益于身体健康的环境里。因而，回归“绿色自然”的呼声日益强烈。于是一种以“绿色技术”为代表的新的生产力应运而生，由此出现了一场新的革命，即生态革命。一个更大的生态文明建设高潮的到来，人类社会也将出现再一次伟大的飞跃，进入一个新的时代，即生态时代。

我国在近年来的城市化建设中，生态文明建设也取得了突出成就。在大中小城市发展中，公园、森林、绿地、有条件的还恢复或建设有湿地等，城市生态建设与新中国成立后至20世纪60、70年代乃至90年代前半期相比已经是不可同日而语。但也有许多需要克服或努力的方面。一是城市建设理念尚有升级的空间。如以建设低碳城市、绿色城市为目标，建设新型城市。二是避免或根除城市规划不科学，建了拆、拆了建的局部“破坏”或存在城市发展趋同的现象。三是观念上需要进一步转变到以人为本的轨道上来，在宜居城市建设上作出新的努力。四是过去城市建设中因“摊大饼式”的扩张，存在生态建设跟不上城市发展步伐的情况或现象[1]。

为此，在新型城市化建设中，应在原有基础上加大生态文明建设的力度，一是继续加大生态、绿色城市建设力度。在新型城市化中坚持绿色低碳，加强低碳技术开发应用，强化节能降耗，推广绿色建筑，发展绿色交通，构建绿色生产、生活和消费模式，普遍开展建设资源节约型、环境友好型城市。二是逐步形成低碳生态的发展模式。树立可持续发展观，坚持发展低碳经济、绿色消费和管理，在城市建设上，强调尊重自然；在产业发展上，强调“绿色产业”；在生产经营上，强调“绿色管理”等，实现生态文明渗透到经济社会的各个方面。三是在城市规划中周密考虑生态建设及其未来发展空间。生态化发展趋势体现了当代经济社会发展的规律性，如生态化趋势已开始进入文化、政治领域，出现了诸如绿色组织、绿色大学、绿色足球、绿色“奥运”、绿色警察乃至绿色军队等，在城市规划中考虑这些因素，便于将来生态文明建设的衔接和发展，顺应生态文明的发展趋势。四是必须加大对城市生态文明建设的管理和监管力度。等等。这些都应是在新型城市化建设中做好的工作。

五、加强文化保护与促进文化发展

一般而言，人口较稠密的地区称为城市，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。作为该地区的文化中心而言，每一个城市都有因其历史积淀和发展特色而表现出的文化内涵。这一文化内涵使该城市区别于他城市，并且在城市发展中互相促进，即城市文化促进城市的发展，城市的发展也理应体现和保护该城市文化的发展；文化的价值在于其独特性与活跃性，不同的城市有不同的文化背景，比如河南少林寺的武术文化，山东曲阜孔子故里的儒家文化，从而使得这些城市蜚声国内外；从国外的城市建设经验来看，城市发展到一定程度以后，文化因素的作用就显得格外重要，靠文化带动的旅游和投资也不在少数；城市之所以让人向往部分是由于其经济发达，交通便利，生活设施完善，以及城市本身的文化内涵，而后者才是吸引人才在城市长期扎根的关键因素。

在我国传统的城市化进程中，文化流失现象严重。很多城市在建设过程中盲目追求形象工程和政绩工程，造成历史文物被毁、名人故居被拆的情况屡见不鲜，使得能够体现该城市的文化特色渐趋没落，这也是当前中国城市建设存在“千城一面”现象的原因之一。没有文化内涵的城市发展缺少核心要素，就好比一个空壳。对此也存在为了搞文化景点建设但脱离了当地的文化氛围，乃至格格不入，闹了很多笑话，惹人诟病的现象。

贯彻实施新型城市化战略，必须加大对城市文化的保护和发展力度，首先是要研究和了解该城市的历史文化，通过规划并在实际中落实保护和发展。对于在城市建设中屡屡出现的以各种理由破坏或铲除文物古迹的行为，必须加大打击力度，杜绝在互相推诿中不了了之的情况。地方政府应该担负起保护历史文化的责任，而不是相反。通过加强城市的文化保护与发展，进而提升城市市民的素质，乃至城市的整体形象，打造良好的城市品牌，是有效提升一个城市综合竞争力不可或缺的重要方面。

六、完善和加强城市基础设施建设

目前我国的城市化建设中存在一个普遍的问题，即很多城市在城市发展、人口增加的同时，城市基础设施建设却因种种原因滞后，导致了城市运转中的诸多问题。

城市基础设施是为满足城市生产和居民生活的需要，向城市居民和各单位提供基本服务的公共设施。主要由能源系统、供排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态环境保护系统、城市防灾系统等几大部分组成。它们既相对独立又紧密配合，共同向现代城市经济社会发展和人民生活提供基本保证。从功能上来说，一方面，城市基础设施是城市形成的条件。在一定的生产力水平条件下，城市基础设施即决定了城市规模，也为城市的发展提供必需的保障。当城市发展到一定规模后，随着人口和产业在城市的集聚，经济发展和环境、交通之间的矛盾会随即产生。需要适时做好城市基础设施建设工作来解决或缓解这些矛盾，良好的基础设施还可以为城市吸引更多的外资以解决发展道路上的资金问题。另一方面，城市基础设施的存在和发展，促进了城市各部门专业化分工体系的发展，高度专业化的分工进而使各种生产、生活活动紧密地联系起来，为各部门之间迅速传递人流、物流和信息流，把城市的各要素联接成为按一定规律高速运转的有机整体提供了条件。可以说，城市基础设施是城市产生聚集效益的最基本的因素，而城市化进程中产生的聚集效益又能推动城市化的进一步发展。

在传统的城市化中，我国各地对城市的基础设施建设也是倾心重视、付出诸多努力，并使城市基础设施较之于过去有了明显进步和巨大变化。但与此同时，随着城市的发展和社会进步，连同原有的和新出现的问题仍然很多乃至相当突出。如城市水的问题，一方面，我国目前有约70%以上的城市在不同程度上存在供水不足的问题；而另一方面，许多城市却又存在着严重的水患灾害的威胁。再如城市交通问题，在我国过去的城市建设中，城市道路都有了快速发展，但多数城市交通拥挤的问题并没改观，甚至有加重的趋势。其原因，虽然有车辆增加的因素，但管理跟不上是突出难题。总之，在新一轮的城市化建设中，我国城市基础设施建设，应通过进一步科学规划，创新发展，加大建设力度，为城市基础设施建设吸收更多人才和资金、科学管理，借鉴国外城市基础设施建设中的有益经验，进一步做好城市基础设施建设工作。

七、建立起城乡统一的公共服务体系

目前，我国城市公共服务及其设施建设虽较过去已有长足发展，但与现代化城市要求仍有较大的差距。在新型城市化过程中城市公共服务及其设施建设，任重道远[2]。一方面，现有城区公共服务及其设施建设还有许多需要完善；另一方面，现在以城带乡中的乡村一块，任务更为艰巨。前者暂且不论，仅就后者看，长期以来，在城乡二元体制的大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元公共服务体制，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受的公共服务存在很大差异。在之前传统快速城镇化背景下，这些问题并没有得到有效解决，如有的农民工尽管在城镇就业和居住，已经举家迁移到城市，但是仍保留了农村户口，不能和城镇居民享有同等的就业和福利待遇，农民工的住房、社保乃至随迁子女的教育问题等都阻碍了进城农民工真正融入城市。

要从根本上解决这些问题，一是要加大城乡统筹发展的力度，统一规划、统一政策，逐步缩小城乡公共服务差距，乃至逐步实现包括社会保障在内的基本公共服务在城乡和地区之间的均等化。二是把户籍制度改革落到实处，通过改革户籍制度，便利农民向市民的转化，加快实现基本公共服务对农民工群体的全覆盖；三是建立城乡劳动力统一市场，破除劳动力市场分割的壁垒。等等。总之，建立起城乡统一的公共服务体系这一传统城市化未能完成的任务，籍新型城市化得以基本实现。

八、提高城市用地的承载率

城市土地利用效率状况直接影响到我国城市经济社会的可持续发展。我国土地的人均占有率较少，人均耕地仅为世界平均水平的40%，宜居土地只占陆地国土面积的19%，这一基本国情决定了我国的城市化决不能粗放利用土地，但现实却是我国城市化过程中土地利用效率不高的问题相当突出[3]。有学者对我国655个城市土地投入产出的效率和规模效率进行研究后发现，目前存在的主要问题是城区面积扩大迅速，城市土地开发获得了很大的发展，但由于种种原因，城市土地利用存在着诸多问题，主要表现在：一是城市之间结构趋同、重复建设，造成土地资源的巨大浪费。一些相距不远的城市，为了发展自己的经济，在机场、港口建设等方面存在着严重的重复现象，由此造成土地浪费，土地的产出收益相当低下。二是开发区规划面积过大，土地闲置现象严重。从1992年开始，在全国兴起“开发区热”，各地一哄而上，纷纷设立各类开发区。大规模地集中占用土地和违法滥用耕地，不仅远远超出了城市化建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营，牺牲了大量的土地资源。三是城市用地结构失衡，致使土地使用不当和不足，降低了城市的综合功能和活力，土地产出效益差。有关部门的调查表明，目前中国城市建筑的容积率不到0.3，按照专家估计应当达到0.5，有40%的土地属于低效利用，全国城市闲置土地占5%。四是城乡结合部利用失控。由于缺乏统一规划，乱占耕地、乱建厂房，许多行业或单位为了自身的利益在城乡结合部进行开发建设，造成土地利用呈现散乱和无序的状态，土地的利用效率很低。传统城镇化过程中土地利用粗放和利用率不高的外延式扩张路子，使得我国原有的城市化难以持续[4]。

因此，实施新型城镇化战略，必须高度节约利用土地，着力提高城市用地的承载率。通过对城市化过程中土地利用的分析，提出新型城镇化中合理利用土地的对策。有效克服目前城市土地利用中的粗放、结构不合理、效率低下的问题，制止无计划地扩张。通过加强城市建设用地的宏观管理，建立规范化的土地市场，做好土地综合开发。提高土地的承载率，是实现城市可持续的发展所必需，更是在新型城市化建设中必需坚持的方针。为此，应对城市占地设定多方面的考核指标：一是常住人口指标，二是GDP指标，三是绿地指标，四是闲置土地指标，五是保障农用地红线指标。等等。总之，通过科学设置土地利用率指标体系，加强城市建设用地管理，促使在城市化过程中集约用地，提高土地的综合承载率，应是我国新型城市化战略实施中又一必须克服的难题。

九、积极发展不同类型的城市群

所谓城市群一般是指依托一定的自然环境和交通条件，在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个（甚至三个）相对较大城市为中心，共同构成的一个相对完整的城市“集合体”。在我国过去城镇化的过程中，我国一些地方已经发展起来或正在形成一批城市群，如长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、鄱阳湖生态经济城市群、山东半岛城市群、巴蜀城市群、中原城市群、长江中游城市群和关中城市群以及众多的中小城市群等。这些城市群在当地的经济社会发展中起到了积极推动和引领作用。在新型城市化过程中，总结其中的经验和教训，根据我国已颁布的国土空间规划，在经济社会发展状况、历史传统和自然条件等基础上，完善现有的城市群，积极发展新的城市群，包括中小城市群。完善和发展城市群，一是进一步发挥城市集聚人口的功能；二是发挥产业集群，提高劳动生产率和经济效益，带动和辐射周边的经济社会发展；三是有利于缩小城乡差距，推动城乡统筹发展；四是促进周边现代农业的发展；五是加强周边的环境和生态保护。因此，在过去城市化基础上，完善和发展好各级各类城市群，是我国未来城市化的重要内容或方面。

十、着力提升城市的管理水平

在我国过去城镇化的进程中，伴随着城市的发展，城市管理虽然也取得了不少成绩，但众所周知，也存在着诸多甚至日益严重的管理问题。如城市道路虽有了较大的改善，但拥堵的问题却日益严重；空气质量在持续恶化；食品安全问题日益突出，制假贩假时有披露；一些城市的社会治安状况仍然突出。等等。因此，在未来城市化过程中，要对城市管理中的问题进行梳理，通过改革和创新，有针对性地解决、改善城市管理工作，把城市管理提高到新的水平。一是改善交通管理。二是加大环境卫生和空气质量治理力度。三是做好生态恢复、改善和建设工作。四是加大食（药）品安全保护力度。通过切实有效的办法，使居民吃上放心的食品，喝上放心的水，服上有效的药品。五是加强社会治安工作，进一步提高广大居民的社会安全感。六是通过技术创新，创立智能社区乃至智能城市，使现代科技在城市管理中发挥越来越大的作用。

当然，我们所议论的新型城市化新内涵或主要新在哪里的问题，还应根据地区、城市及其城市群级别、各城市的具体情况等的不同，确定内容并设置相应路径、指标体系和时间表，并且通过积极、认真的贯彻实施，把我国新型城市化建设不断推向新的水平。

[1]王莹.城市化进程中的生态环境问题研究[J].学理论，2008（7）：26-27.

[2]段娟，文余源.中国城市化进程中基础设施建设和管理的问题研究[J].云南地理环境研究，2007（1）：82-86

[3]万红莲，齐爱荣.对城市化过程中土地利用问题的探讨[J].价值工程，2012（12）：305-306.

[4]吴得文，毛汉英，张小雷，等.中国城市土地利用效率评价，地理学报，2011（6）：105-115.