制度文化：廉政文化建设的有效保障

李晓彤，刘永生，张旭东

(河北民族师范学院，河北 承德 067000)

廉政文化是人们关于廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式及社会评价。廉政文化的内容主要包括廉政的观念文化、制度文化和行为文化，其中廉政的观念文化是指人们对廉政文化活动的基本看法，是人们在廉政建设中形成的一种思想文化；廉政的制度文化主要反映在廉政的法律法规制度、领导体制、组织和管理机制等方面；廉政的行为文化是人们廉政思想的外在行为体现。廉政的观念文化对人们的廉政思想和廉政行为有着重要的影响；建设廉政的行为文化有助于廉政文化建设的实效性和廉洁社会风气的形成；制度文化是廉政文化建设的有效保障，它能够使廉政文化建设有法律、法规和良好的机制体制保障执行。

一、制度文化是廉政文化建设的有效保障

廉政的制度文化是国家公职人员必须遵守的规章或准则，属于上层建筑，具体来说是怎样使国家公职人员廉洁执政的一种管理制度，其中主要是指国家公职人员应该遵守的规章制度、行为准则和职业道德规范等。规章制度是公共行政机构为履行公共管理职能而针对国家公职人员制定的行为规范；行为准则是国家公职人员在公共管理活动中形成的习惯标准；职业道德规范是国家行政人员应该遵守的职业道德行为标准，它是通过长期的工作实践形成的。由于制度体现规律性，具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，这就决定了制度建设在反腐倡廉建设中具有保障性作用，为廉政文化建设保驾护航。通过对国家公职人员一系列系统化的制度建设诸如以法律、制度等条文规范来实现制约权力，从而加强对国家公共权力的制约，防止权力失控而导致腐败，这是廉政文化建设的根本途径。

纵观我国的历史和现实告诉我们，长期以来，我国没有建立起以制度、法律来制约权力的传统的政治文化，在长期的社会实践中一直延续着通过伦理道德规范对公共权力进行约束。因此，执政官员的自律就成了我国长时期抑制腐败的重要手段。当然，我们并不否认道德自律在一定程度上能够规范权力主体的行为，但过分强调政治伦理而忽视制度建设，仅仅依靠廉政思想、道德观念和价值取向的教育是远远不够的，没有廉政制度建设，廉政文化建设将会是事倍功半。改革开放以来，我国颁布了一些反腐倡廉的规章制度，但执行起来却很困难，收效甚微，其中最根本的原因是我国缺乏这些制度认同的文化根基，即使是很完备、很系统、很周密的制度，如果缺少制度文化的支撑和广大民众的心理认同，再好的制度也会成为一种形式上的东西，甚至成为一纸空文，这一系列制度的相关者并不把这些制度认为是自己必须执行和遵守的规则。因此，惩治腐败不能仅仅依靠规章制度来进行，更需要营造有助于廉政制度建设的社会环境和文化，使得廉政制度所要求的做法逐渐地演变为人们的活动方式和行为习惯，以获得社会对于制度的认同，只有把制度和文化有机地结合起来，廉政建设的硬环境和软环境才能更好地营造起来，只有这样，才能更好地推进我国的廉政文化建设步伐。

二、当前我国廉政制度文化建设的现状

随着我国经济体制改革的深入进行，我国的政治体制改革也初见成效，体现在廉政文化建设上是初步建立了一些有关廉政的法律、法规和制度。例如《建立健全教育、制度、监督并重的惩治与预防腐败体系实施纲要》《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和《关于加强廉政文化建设的意见》等规章制度的建立与实施，从一定程度上对党员和干部的廉洁从政行为起到了规范作用，这是廉政建设的制度保障。同时建立了纪检、监察、审计三大惩治腐败的机构，形成了一些监督管理机制。但是，制度缺失仍然存在于我国的一些重要领域和关键环节。因此，建立和健全廉政的规章制度依然是我国廉政建设的重要问题，从而必然使得大量实际问题在解决的过程中由于缺乏法律的依据而陷入困境，没有明确而具体的规章制度，容易给腐败分子钻空子的机会；一些制度缺乏具体性和实际性，不能有效发挥作用，脱离现实的制度，在执行的过程中会因为缺乏普遍的心理认同而难以执行；一些地方廉政文化建设没有长效机制，积极主动性不高，突击性、临时性工作不少，长期性、组织性工作不多；有些地方更是缺少责任机制，只是按照文件部署任务，落实的不多，甚至出现互相推诿的现象。这些廉政制度建设存在的问题，严重影响了人们对于制度反腐的信心和决心。

三、健全廉政文化建设的制度体系，促进廉政文化建设的制度化

首先，健全廉政制度的制定和完善机制。加强制度建设是构建以法治精神为核心的廉政文化的必然要求，廉政文化建设必须具备相应的法律法规、惩罚和奖励等制度才能发挥巨大的作用，制度建设是廉政文化建设的中心内容。廉政制度建设要从我国的国情出发，借鉴国外以法促廉的廉政制度建设有益经验，制定和实施一些行政公开的法律规范以及与之相适应的行政程序法，人民群众以及国家公职人员可以通过了解和掌握行政程序内容，及时有效地揭发、制止违法、违规的腐败行为，长此以往，国家公职人员可以形成廉洁自律的行为习惯，由此，外部的监督和内在的自律共同发挥作用来预防和制止腐败行为的发生。同时，制定专门反腐败的法律法规是我国当前反腐倡廉建设所面临的迫切问题，因为我国目前没有一部反腐倡廉方面的专门法律。世界各国反腐经验告诉我们，反贪污贿赂成为廉政立法的主要内容；许多国家建立预防腐败的具体立法，如美国政府官员的“财产申报制”、“回避制”等；而“强化监督”更是成为许多国家防治腐败立法的指导性原则。需要注意的是廉政制度建设需要设计总体方案和长远规划，要充分考虑制度的针对性和可行性，形成合理的廉政制度的制定机制。同时，廉政制度在实施的过程中，要根据现实的需要不断进行修改、补充和完善，使其更加具有可操作性。通过建立完善的廉政法律法规体系，在廉政建设的基本方面和基本环节上建立起相应的法规、制度、体制和机制，保证国家机关及其公职人员公共权力的授予和行使受到规范、制约和监督，保证及时揭露和依法惩治腐败行为，培养国家公职人员具有较高的从政道德素质。

其次，建立健全廉政制度的执行和监督机制。如果反腐倡廉制度落实不到位，这些制度就形同虚设，廉政文化建设等于失去了制度保障。因此，要更加注重廉政制度的有效性，要不断加强党员和领导干部的思想政治教育工作，不断加强党员干部的党纪法规教育，提高他们的思想政治素质和觉悟，使其带头执行国家各项党风廉政制度和法规，增强他们严格遵守制度的自觉性，在广大党员和干部群体中逐步形成遵章守纪的廉政风气，要保证廉政制度的落实执行，必须用严明的纪律来约束和规范党员干部的思想和行为。要建立严格的奖惩机制，对于执行的好的组织和个人，给予奖励，对于不遵照制度办事、有法不依、弄虚作假的必须严肃处理。同时，要建立合法有效的监督机制，因为任何一部法律、制度制定后，如果不去监督实施就如同虚设，有效监督公务员的行政行为，控制其自由裁量权，进一步加强检察机关和审计机关的职能，强化其权力，使它们能够较为独立地发挥监督职能。另外，要制定公众监督和媒体监督的制度措施，制度措施要细化到位，使其具有可操作性。只有这样，才能确保各项廉政制度落到实处，见到成效，使廉政制度持续、稳定、有效地发挥作用，有利于廉政制度文化的形成与发展，推进我国的廉政文化建设。

总之，要不断加强廉政制度建设，通过建立、健全和完善防治腐败行为发生的制度和法规，通过用制度管理国家行政人员，用制度管理各项行政事务，以此加强对国家权力的制约和监督，督促领导干部正确行使权力，预防和消除领导干部腐败的机会和条件。

四、贯彻和实施廉政制度法规的有效途径是廉政制度升华为廉政的制度文化

一种文化滋养一种制度，廉政制度的建立必须有廉政文化的支撑。相反，廉政制度的贯彻实施必须有廉政文化的推动，因此，廉政文化与廉政制度之间有着相互依存的关系，廉政制度有保护和促进廉政文化发展的功能，但廉政文化的力量往往是潜移默化的过程，主要依赖于人们的自觉和自愿，而制度则带有一定的强制性，当廉政制度所要求的做法逐渐成为人们共同接受的做法，人们按着制度去思、去想、去行动、去生活，经过这样反复的实践过程，这些制度便自然而然地形成人们的活动方式，这就是廉政的制度文化。只有当廉政制度体现了廉政文化，廉政文化为了廉政制度的时候，制度与文化才真正有机地结合到了一起。

规章制度要求人们必须遵守，具有强制性和权威性，它不同于靠舆论来维系的道德规范，而要把制度形成一种制度文化需要建立在人们共同的理念上，要依靠广大人民共同制定、维护和执行。尤其更重要的是要把规章制度内化为人民群众自觉的行为规范和习惯。每个人做每件事都有章可循，有法可依。美国廉政制度的建立与实施是西方国家反腐倡廉的成功典范，尤其是美国的财产申报制度的建立与实施，都离不开廉政文化的支撑与支持，靠社会廉政文化推动美国财产申报制度和一系列“阳光法案”的确立，在执行制度中把制度升华为制度文化，在美国的反腐倡廉建设中发挥了重要作用。像美国这样，从文化入手建立和实施廉政制度，例如：建立政府官员个人财产申报制度；公开政府官员个人的财产申报情况，让社会公众进行监督；以社会廉政文化确保廉政制度的公正、公开实施。一些西方国家通过建立完善的法律制度，并营造了一个浓厚的崇尚廉洁的文化氛围，使得贪污受贿、侵吞社会财富等行为没有生存的空间。

美国个人财产申报制度的实施证明，廉政文化是廉政制度的根基，廉政制度只有与时俱进地在执政团队和社会公众中转化为廉政的制度文化，才能全面而有效地贯彻和实施。我国自1978年实行改革开放以来，经历了经济体制的转轨和社会的变革，腐败现象一度呈现蔓延的势头，究其根源，制度的缺失是一个重要的原因。因此，必须建立科学而行之有效的反腐败制度，尤其是要建立和完善一系列约束国家公务员廉洁从政的具体廉政制度。例如，可借鉴美国的家庭财产申报制度，要考虑建立财产申报制度的主体、内容、时间以及责任追究等方面因素，建立和健全适合我国国情的家庭财产申报制度，公务员制度，职务回避制度等，并使这些制度法律化。美国的《政府道德法》在美国的廉政文化建设中起到了非常重要的作用，鉴于此，我国可制定并健全《公务员道德法》，来规范公务员的行为和活动，使行政机关和公务员的行为有明确而又具体的规范，提高公务人员的职业道德素质和法律素质，维护党和政府的形象。在制度建设方面，要解决制度不管用、有制度不执行、制度执行力等问题，要采取各种有效的形式，加大对制度的宣传力度，使各项制度的内容广为人知，使全社会都重视制度、服从制度，尤其是对广大的国家公职人员中的领导干部，要定期采取培训、学习、讨论和考试等途径，使反腐倡廉的规章制度入心入脑，树立制度第一，制度不可侵犯，严格按规章制度办事的思想理念，保证廉政文化建设的制度化、规范化、经常化，使廉政制度在全社会形成一种制度文化，一种自觉的行为习惯，只有当廉政制度真正成为一种制度文化，廉政文化建设才不会成为一阵风，才能成为发挥反腐倡廉作用的可靠保障，从而促进整个社会文明风气的形成和先进文化的发展。

[1]刘明波.中外财产申报制度述要[M].北京:中国方正出版社，2001.

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