山东省自然保护区建设与管理发展的新态势

田贵全（山东省环境监测中心站，山东 济南 250101）

山东省自然保护区建设与管理发展的新态势

田贵全
（山东省环境监测中心站，山东 济南 250101）

通过对山东省自然保护区进行研究发现，山东省自然保护区建设与管理虽然在自然保护区建设规模、类型、管护能力和主要保护对象等方面取得了新的成绩，但同时也存在自然保护区多区交叉重叠、资源本底不清、管护压力大与能力不足等新问题。随着国家公园、主体功能区和生态补偿制度的实施，山东省自然保护区建设与管理应深化自然保护区管理体制改革，提升自然保护区建设质量，加强自然保护区基础设施规范化建设。

自然保护区；建设与管理；发展趋势；山东省

1 自然保护区建设与管理取得的成绩

1.1 自然保护区建设初具规模

自然保护区的数量、面积及其占国土面积的百分比是衡量自然保护区建设水平的重要指标。山东省自然保护区建设始于20世纪80年代。1980年山旺古生物化石国家级自然保护区建立，成为山东省第一个自然保护区[1]。到2013年底，山东省已建设自然保护区73个，面积99.9万hm2，占全省国土总面积的6.34%，低于全国15.19%的平均水平和世界13.4%的平均水平，而高于加拿大、美国、俄罗斯、南亚、中欧和东欧等国家和地区的平均水平[2]。全省建有国家级自然保护区7个，面积22.0万hm2，省级自然保护区38个，面积55.3万hm2，市级自然保护区18个，面积16.1万hm2，县级自然保护区10个，面积6.6万hm2。

1.2 自然保护区类型基本齐全

《自然保护区类型与级别划分原则》 （GB/T 14529-93）将我国的自然保护区类型划分为3大类共9种类型。山东省自然保护区涉及森林生态、海洋海岸、内陆湿地、地质遗迹、野生动物、野生植物和古生物遗迹7种类型，包括了除草原草甸类和荒漠类自然保护区以外的所有类型。调查结果表明[2，3]，山东省已建设森林生态类自然保护区41个，面积31.09万hm2，海洋海岸类自然保护区9个，面积25.86万hm2，内陆湿地类自然保护区10个，面积22.9万hm2，地质遗迹类自然保护区5个，面积2 776 hm2，野生动物类自然保护区5个，面积18.6万hm2，野生植物类自然保护区2个，面积5 927 hm2，古生物遗迹类自然保护区1个，面积120 hm2。

1.3 自然保护区管护能力明显提升

自然保护区管理机构与人员配置、资金投入和基础设施建设状况是衡量自然保护区管护水平的重要标志。据调查[4，5]，山东省56%的自然保护区建立了专门的管理机构，90.4%的自然保护区配置了人员，自然保护区现有人员平均数量达50人。82.6%的自然保护区拥有事业经费来源，事业经费平均为363.5万元。63%的自然保护区建有保护管理站，管理站平均面积为110 m2。49%的自然保护区建有界碑，其数量达1 436个。61.6%的自然保护区建有瞭望塔，其数量达169个。49.3%的自然保护区拥有科研用房，科研用房平均面积为266.5 m2。53.4%的自然保护区建有监测站（点），其数量达278个。43.8%的自然保护区拥有宣教用房，其面积达10 881 m2。61.6%的自然保护区拥有宣传标牌，其数量达2 139个。79%的自然保护区拥有办公用房，其平均面积为841 m2。

1.4 主要保护对象得到有效保护

山东省植被类型分为针叶林、阔叶林、竹林、灌丛、灌草丛、草甸、砂生植被、水生植被和沼泽植被9种植被型和80个群系类型。这些植被类型在山东省自然保护区均有分布。12.3%的自然保护区高等动植物物种种类在1 000种以上，19.2%的自然保护区高等动植物物种种类在500～1 000种之间变化，21.9%的自然保护区高等动植物物种种类介于100～500种之间。自然保护区分布有国家一级重点保护动物18种，国家二级重点保护动物82种；国家一级重点保护植物5种，国家二级重点保护植物17种。

2 自然保护区建设与管理存在的新问题

2.1 自然保护区、风景名胜区、森林公园等“多区交叉重叠”问题比较突出

山东省已建设73个自然保护区，40个风景名胜区，235个森林公园，80个湿地公园，27个海洋特别保护区，30个水产种质资源保护区和23个地质公园。调查结果表明，25%的风景名胜区、8.5%的森林公园和39.1%的地质公园与自然保护区交叉重叠。有的自然保护区多区交叉重叠，如泰山集国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、省级自然保护区、赤鳞鱼国家级水产种质资源保护区“五区”为一体。长岛出现国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家级自然保护区、国家级水产种质资源保护区、国家级海洋公园“六区交叉重叠”现象。这种多区交叉重叠现象，不仅造成自然保护地碎片化，而且产生监管分割、规则不一、资金分散、效率低下等问题。

2.2 自然保护区资源本底不清

自然保护区综合科学考察报告是自然保护区自然环境、生物多样性、自然遗迹和周边社区等资源环境状况的客观反映。山东省仅27%的自然保护区编制了综合科学考察报告，63%的自然保

护区没有编制综合科学考察报告。国家级、省级、市级和县级自然保护区没有编制综合科学考察报告比例分别达到28.6%、50%、83.3%和100%。即使是编制了综合科学考察报告的自然保护区，也只是列出了野生动植物资源的名录，也没有种群数量。自然保护区资源本底不清问题比较普遍。

2.3 自然保护区管护压力大且能力不足

山东省自然保护区户籍人口总数为40.8万人，与保护区有直接关系人口数量为174.4万人。52.1%的自然保护区有人口分布，核心区、缓冲区和实验区的户籍人口数量分别占全省自然保护区户籍人口总数的12.6%、44.7%和42.7%。由于自然保护区人口多，资源开发与保护之间的矛盾十分突出，自然保护区管护压力巨大。自然保护区管护能力不足，主要表现为自然保护区管理机构不健全，人员配置不合理，管护设施建设滞后，科研监测设施匮乏，宣传教育与办公设施不足，资金投入严重不足[4，5]。

3 自然保护区建设与管理面临的新机遇

3.1 建立国家公园体制，加快推进自然保护区建设与管理体制变革

十八届三中全会提出，建立国家公园体制。按照“山水林田湖是一个生命共同体”的原则，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护与统一修复。通过建立国家公园体制，整合调整破碎化的自然保护地，着力解决监管分割、规则不一、资金分散、效率低下等问题，自然保护区建设与管理体制将由此发生巨大变革。

3.2 实施主体功能区制度，强化自然保护区建设与管理

十八届三中全会提出，坚定不移实施主体功能区制度。按照主体功能区定位，实施国土空间开发与保护，推动区域可持续发展。自然保护区在主体功能区规划中属于禁止开发区。通过实施主体功能区制度和生态保护红线管控，进一步加强自然保护区的建设与管理工作。

3.3 实行生态补偿制度，加强自然保护区管理

十八届三中全会提出，加强自然保护区管理，实行生态补偿制度。按照“谁受益，谁补偿”原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。自然保护区提供生态产品，自然保护区外的区域应该给予必要的补偿。通过实行生态补偿制度，解决或缓解自然保护区资源保护与开发之间的矛盾。

4 自然保护区建设与管理发展的新趋势

4.1 深化自然保护区管理体制改革

深化自然保护区管理体制改革是自然保护区建设与管理发展的重要任务。一是建立完善自然保护区管理体制。按照“山水林田湖是一个生命共同体”的原则和一件事由一个部门管理的思路，建立统一行使自然保护区管理的体制，解决自然保护地被“五马分尸”和“多区交叉重叠”问题。二是按照“谁受益，谁补偿”的原则，建立完善自然保护区生态补偿制度，给予自然保护区及周边社区必要的补偿。加大自然保护区资金投入力度，切实保障自然保护区建设、管理、科研、宣教和监测工作经费，解决自然保护区资金投入不足的问题。三是按照自然保护区功能定位，强化禁止开发区和生态保护红线管控，严格控制自然保护区生态空间转化为建设用地。严禁不符合自然保护区功能定位的开发建设活动，强化涉及自然保护区的建设项目环境管理[6]。

4.2 提升自然保护区建设质量

山东省自然保护区建设的重点将由数量增长型向质量效益型转变。为了提升自然保护区的建设质量，应重点做好以下四个方面的工作：一是合理调整自然保护区范围与功能分区。山东省26%的自然保护区实验区面积占自然保护区面积的比例在50%以上，12.3%的实验区面积占自然保护区面积的比例高达70%～91%。23.3%的核心区面积占自然保护区面积的比例低于20%。实验区面积占自然保护区面积的比例偏大，核心区面积占自然保护区面积的比例偏小[2]。烟台福山银湖省级自然保护区与烟台市大沽夹河湿地自然保护区的范围存在重叠现象，山东荣成大天鹅国家级自然保护区与荣成成山头省级自然保护区的范围亦存在重叠现象[7]。枣庄抱犊崮省级自然保护区与苍山县抱犊崮县级自然保护区因地跨两个行政区被人为分割开来。二是优化自然保护区的结构和布局。山东省自然保护区基本覆盖了全省重要的陆地生态系统与野生动植物集中分布区。68.5%的自然保护区分布在鲁东丘陵区和鲁中南山地丘陵区。在自然保护区类型结构上，要将特殊地质遗迹与地貌景观，河口、海湾与滨海湿地，黄河故道湿地和小种群物种的保护作为新建自然保护区的重点。在自然保护区空间布局上，要重点加强沿海和鲁西北地区自然保护区建设。三是开展自然保护区资源本底调查。依托《山东省生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》，开展自然保护区资源本底调查、综合评价与动态监测，提升自然保护区科研监测水平。四是开展自然保护区土地权属确认。山东省尚有16.4%的自然保护区土地权属不清。开展自然保护区土地确权，规范自然保护区土地管理，禁止任何单位和个人破坏、侵占、买卖或者以其他方式非法转让自然保护区内的土地。

4.3 加强自然保护区基础设施规范化建设

加强自然保护区基础设施规范化建设是自然保护区建设与管理工作的重点。一是按照《国家级自然保护区规范化建设和管理导则》（试行）[环函（2009）195号]和《自然保护区管护基础设施建设技术规范》（HJ/T 129-2003）要求，国家级自然保护区全部达到规范化建设标准。二是按照《山东省自然保护区规范化建设和管理导则（试行）》和《山东省自然保护区规范化建设和管理考评办法（试行）》，省级自然保护区基本达到规范化建设要求。三是研究制定市级和县级自然保护区规范化建设标准和计划，加快推进市级和县级自然保护区规范化建设进程。

[1]田贵全，曹惠明，孟祥亮，等．山东省自然保护区建设30年发展变化研究[J]．环境与可持续发展，2012（5）：82-86．

[2]田贵全，刘强，孔梅，等．山东省自然保护区建设状况调查[J]．环境科学与技术，2014，37（6N）：431-435．

[3]田贵全．山东省自然保护区建设与管理现状、问题及对策[J]．绿色发展与环境研究，2013（1）：36-40．

[4]田贵全，宗雪梅，高洁，等．山东省自然保护区管理状况调查与分析[J]．中国环境管理干部学院学报，2014，24（4）：20-23．

[5]田贵全，刘强，高洁，等．山东省自然保护区基础设施建设状况调查与分析[J]．山东林业科技，2014（3）：133-136．

[6]田贵全．涉及自然保护区的建设项目环境管理政策研究[J]．绿色发展与环境研究，2013（2）：25-29．

[7]田贵全，孟祥亮．自然保护区功能区划图数字化处理方法及其应用[J]．绿色发展与环境研究，2013（4）：17-20．

（编辑：周利海）

New Development Tendency of Nature Reserve Construction and Management in Shandong Province

Tian Guiquan
（Shandong Provincial Environmental Monitoring Center,Jinan Shandong 250101,China）

By researching on nature reserves in Shandong Province,found that although Shandong province has made new achievements in construction scale,categories,management ability and main protective targets of nature reserve,there were still many new problems such as multi area overlapping,unclear resource base,and high pressure and lack of capacity management,and so on. With the implementation of national park,main functional zone and ecological compensation,the nature reserve construction and management in Shandong Province should deepen the reform on managementsystem,improve the construction quality and strengthen the infrastructure standardized construction.

nature reserve；construction and management；development tendency；Shandong Province

X321

A

1008-813X（2014）06-0022-04

2014-10-31

田贵全（1962-），男，山东临沂人，毕业于山东师范大学自然地理专业，硕士研究生，研究员，主要从事生态环境监测与评价工作。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.08

党的十八大把生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业五位一体总布局，提出了建设美丽中国的目标。党的十八届三中全会决定，加快生态文明制度建设，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，划定生态保护红线，改革生态环境保护管理体制。建设自然保护区是推进生态文明建设的具体行动和重要载体，是保护生物多样性与自然资源、维护生态环境安全的重要措施。山东省自然保护区建设与管理经历了从无到有、从少到多、从探索到逐步完善的发展历程。经过35年的发展，初步形成了类型比较齐全、布局基本合

理、基础设施建设逐步完善、管理能力不断提高的自然保护区体系[1]。根据生态文明建设的新要求与新任务，总结自然保护区建设与管理的新成绩与新问题，研究探讨自然保护区建设与管理发展的新机遇与新态势是十分必要的。