重点生态功能区转移支付制度的不足和完善

陈梦雨，袁新尚，王 萌（浙江农林大学，浙江 杭州 311300）

生态文明

重点生态功能区转移支付制度的不足和完善

陈梦雨，袁新尚，王 萌
（浙江农林大学，浙江 杭州 311300）

重点生态功能区关乎地区乃至国家的生态安全，属于限制开发区。该类功能区为提供生态产品投入大量的环境建设成本，又因限制开发导致发展权受限，需要对其进行生态补偿。作为当前生态补偿的主要方式，重点生态功能区转移支付制度在资金分配、资金使用、监督考核和激励机制方面存在不足，因此提出确定生态环境保护为转移支付的主要目标、健全资金用途监管和绩效评估制度、补充适用横向生态补偿制度等措施予以完善。

重点生态功能区；财政转移支付；横向生态补偿

1 重点生态功能区转移支付制度的实施情况

重点生态功能区转移支付设立在均衡性转移支付项之下，其目的在于加强生态环境保护和推进基本公共服务均等化。这种双重目标的设立在财政部颁布的2009年《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》、2011年《国家重点生态功能区转移支付办法》和《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》 (以下简称《转移支付办法》)中均有体现。以重点生态功能区转移支付为主的中央财政转移支付是目前对重点生态功能区最直接的资金补助，也是区域生态补偿的主要方式。近年来，国家加大了财政转移支付力度，从2008年至2014年累计下拨2 004亿元用于重点生态功能区的建设，其中2014年创下历史新高，投入480亿元。党的十八届三中全会明确提出要“完善对重点生态功能区的生态补偿机制”，完善重点生态功能区转移支付制度是其应有之意。在此背景下，经国务院批准，中央财政又将河北环京津生态屏障、西藏珠穆朗玛峰等区域内的20个县纳入国家重点生态功能区转移支付范围，享受转移支付的县市已达512个[3]。国家不断提高转移支付金额，扩大转移支付范围，为重点生态功能区的建设作出了贡献，也在一定程度上缩小了区域之间的差距，缓解了区域利益冲突。但是，重点生态功能区转移支付制度设立之初的双目标并没有实现，现有的制度并没有达到引导地方政府积极投入生态功能区建设的预期效果。

2 重点生态功能区转移支付制度的不足

国家实施重点生态功能区转移支付以来，财政部共颁布了三部《转移支付办法》。这三部《转移支付办法》都规定了加强生态环境保护和提高基本公共服务的双重目标。对比发现，2012年的《转移支付办法》在基本原则、监督考评两个方面仅考虑生态环境保护目标。政策的演变体现了国家重点生态功能区转移支付政策对生态环境的重视程度逐步提高[4]。但是这种转变似乎仍未达到引导重点生态功能区政府积极投入环保建设的目的，没有真正发挥激励作用。究其原因，可以总结为以下三个方面：

2.1 资金分配方面

双重目标的存在，影响了转移支付应补助额的计算公式，现有的计算公式对于两个目标的考量显然更侧重于实现“改善民生”这一目标的实现。相较于社会保障、教育、医疗等，对重点生态功能区投入的环境建设成本和丧失的机会成本关注不够。重点生态功能区转移支付虽然也体现了生态补偿的性质，但并未达到生态补偿的要求。转移支付应补助额的计算公式并不以满足生态补偿为核心，导致对重点生态功能区不能足额补偿，起不到生态补偿应有的激励作用，无法实现引导政府积极进行环境保护建设的目的。

2.2 资金使用方面

资金如何使用直接关系到重点生态功能区转移支付的效果。然而，财政部颁布的历次《转移支付办法》都没有对资金如何使用作出相关规定。重点生态功能区转移支付设立在均衡转移支付项之下，资金的用途由各省自主决定。其优点在于能充分发挥地方政府的自主权，结合地方具体情况，灵活运用资金。但是，这种做法也存在弊端，给“重民生轻环保”预留了空间。环境保护本身具有投入高、周期长、见效慢的特点，大部分的重点生态功能区又是经济落后地区，具有强烈的发展愿望。环保意识的薄弱和经济利益的驱动，极易导致地方政府逃避环保责任，将资金用于提高基本公共服务。实践也证明，资金使用不规范是导致转移支付制度在环境保护方面效果不佳的原因之一。

2.3 监督考核、激励机制方面

在监督考核与激励机制方面，政策的演变体现出了国家对生态环境保护的重视。2012年之前的《转移支付办法》以环境保护和民生改善两个因素作为奖惩的依据，2012年的《转移支付办法》取消了对改善民生的考评，仅将生态环境质量作为奖惩依据。考核依据的转变在一定程度上影响了地方政府对环境保护的投入。然而，目前的绩效考核手段主要限于对资金拨付额度的控制，还没有对地方各级政府的绩效评估产生明显影响。如果发展经济带来的收益远大于国家财政转移支付额度，扣减财政转移支付的惩罚效果对

果对地方政府的约束能力就会大打折扣[5]。政策要具有导向作用，引导地方政府积极地采取环保措施，提高生态产品的供给能力[6]。

近年来，国家越来越重视对重点生态功能区的保护，但生态环境质量的改善程度却和资金投入量不成正比。这种现象的出现是多种因素作用的结果，重点生态功能区转移支付制度设计本身存在缺陷是其中的一个原因。资金如何合理分配？资金如何使用？转移支付的效果评估以及生态环境质量考核结果是否能发挥效用？对以上问题的回答对于完善重点生态功能区转移支付制度至关重要。

3 重点生态功能区转移支付制度的优化路径

3.1 确定生态环境保护为主要目标

转移支付制度双重目标的存在导致资金分配和使用不尽合理，因此，要完善重点生态功能区转移支付制度就要将生态环境保护作为主要目标。在生态文明建设和实现主体功能区战略的大背景下，要以保障重点生态功能区持续提供生态产品为第一要务，同时要兼顾区域内基本公共服务的建设。重点生态功能区大多是经济落后区，区域内居民有着强烈的发展愿望，只注重环境保护忽视经济发展会导致区域矛盾加剧。当前，仍然要保留双重目标，但是要将生态环境保护作为主要的目标，在不影响环境保护的情况下提高政府基本公共服务能力。具体的资金分配和使用要综合考虑各地的生态环境质量、财政状况、环境治理难度、人口等因素，可以保留地方政府的自主权，但是应规定投入到环境保护上的资金不得低于一定的比例。另外，我国重点生态功能区根据不同的生态功能又可分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型四类，资金分配和使用时要考虑到各类功能区的差异性。

3.2 健全资金用途监管和绩效评估制度

在财政转移支付资金的监管方面，2012年《转移支付办法》第六条的规定缺乏可操作性，只强调资金要用于保护生态环境和改善民生，并没有规定转移支付资金在二者之间的投放比例。在禁止性规定方面，有明确提出资金不得用于楼堂馆所及形象工程建设，不得用于竞争性领域，却没有规定相应的惩罚措施，使该条规定的约束力大打折扣。即便是政府拥有对资金使用的决定权，资金使用状况也应该是公开、透明，受到公众监督的，《转移支付办法》并没有资金用途监管方面的具体规定。资金用途监管制度不健全，资金投入使用情况不受监督，削弱了财政转移支付的效果。我国可以借鉴西方国家的财政资金审计制度，无论是政府直接发放生态补贴，还是政府的财政转移支付的资金，都有严格的审核程序，以防止作假或资金的挪用[7]。为保障资金的合理利用，除了对财政转移支付资金监管之外，还要设立相应的惩罚措施，否则只监管不处罚，监管形同虚设。在绩效评估方面，2013年10月16日，财政部预算司发布了《关于2013年环境质量考核和奖惩情况的通报》 （以下简称《通报》）。根据《通报》，我国重点生态功能区的生态环境质量稳中趋好。该《通报》将生态环境质量分为“变好”、“轻微变好”、“基本稳定”、“变差”和“轻微变差”五个等级，并根据生态环境质量的考核结果给予奖惩，最高可享受转移支付额10%的奖励（生态环境质量“变好”的县），最差全额扣减其应享受的转移支付额（生态环境质量“变差”的县）。生态环境质量作为奖惩的唯一依据，按照不同的等级分别对各县进行奖惩，发挥了一定的激励作用。分析该奖惩措施不难发现，仅就环境质量“变好”的各县来说，各县治理环境的难度各不相同、环境质量改善程度也不尽相同，但这些因素都没有体现在奖励结果中。奖惩制度设置不尽合理也会影响转移支付激励效果的发挥。笔者认为，应该将生态环境质量的改善情况尽可能量化，将各县环境状况、治理难度、改善情况等因素予以评估，由此决定最后的奖励比例，更能体现公平。奖罚要分明，2013年《通报》对重点生态功能区的最重惩罚也只是扣减转移支付额，并不能起到惩罚作用。当生态环保投入大于转移支付金额，或惩罚金额小于生态环保投入时，政府有可能在利益衡量后选择降低环保力度。因此，建议在生态环境质量与转移支付金额挂钩的基础之上，增大奖惩力度。

3.3 以横向生态补偿为补充

十八届三中全会明确指出要“推动地区间建立横向生态补偿制度”，2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条第三款之规定为地区之间开展横向生态补偿提供了法律依据。当前，重点生态功能区的生态补偿仍以中央财政转移支付为主，区域间横向生态补偿开展较少。纵向转移支付制度无法有效地反映省际间由生态效益或成本外溢形成的横向生态补偿关系，因此需要建立以生态补偿为导向的省际间横向转移支付制度，由受益省份向国家重点功能区省份进行补偿[8]。我国的横向生态补偿仍处于起步阶段，成功案例多发生于权利义务关系比较明确的流域上下游之间，例如我国首例跨省流域生态补偿——新安江生态补偿。理论上来讲，由于生态外溢性的存在，受益区要向重点生态功能区进行补偿，但在实际操作中却存在诸多困难。首先，生态外溢性无法测量，无法由此认定受益区，即补偿主体不明确；其次，我国现有的管理体制阻碍了横向生态补偿制度的开展。即便是已经成功的新安江跨省流域生态补偿也前后磋商几年时间甚至几度搁置，后在中央的推动下完成；最后，生态补偿的标准难以确定。生态补偿标准是地区间横向生态补偿得以成功开展的又一关键因素，目前的科学技术水平无法准确测量生态系统服务价值。现阶段，仍要以重点生态功能区转移支付为主，同时积极探索区域间的横向生态补偿方式。横向生态补偿的开展需要有协调机制作为保障，关于生态补偿标准等问题建议由双方协商决定，因为磋商的过程就是各方利益不断博弈和妥协的结果，有利于平衡区域利益，减少区域冲突。

4 结语

根据《全国主体功能区规划》，2020年要实现全国主体功能区布局基本形成，重点生态功能区的建设是实现该目标的关键一环。要保障重点生态功能区持续提供生态产品，就要对其投入的建设成本和损失的机会成本进行补偿。作为重点生态功能区生态补偿的重要方式，重点生态功能区转移支付制度设计不完备影响了其生态保护目标的实现。笔者提出确立生态环境保护为双重目标中的主要目标、健全资金用途监管和绩效评估制度、以横向生态补偿作为补充三个措施，希望为完善重点生态功能区转移支付制度提供一种思路。

[1]缪若妮，王萌，曾瑾.论以市场为主导的生态补偿法律制度[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（6）：5-8.

[2]李克国.对生态补偿政策的几点思考[J].中国环境管理干部学院学报，2007，17（1）：19-22.

[3]佚名.中央财政下拨国家重点生态功能区转移支付480亿[EB/ OL].（2014-07-01）[2014-10-25].http：//www.chinanews.com/gn/ 2014/07-01/6336356.shtml.

[4]李国平，李潇，汪海洲.国家重点生态功能区转移支付的生态补偿效果分析[J].当代经济科学，2013，35（5）：58-64，126.

[5]李宝林，袁烨城，高锡章，等.国家重点生态功能区生态环境保护面临的主要问题与对策[J].环境保护，2014（12）：15-18.

[6]李国平，刘倩，张文彬.国家重点生态功能区转移支付与县域生态环境质量——基于陕西省县级数据的实证研究[J].西安交通大学学报：社会科学版，2014，34（2）：27-31.

[7]吴越.国外生态补偿的理论与实践——发达国家实施重点生态功能区生态补偿的经验及启示[J].环境保护，2014（12）：21-24.

[8]杨晓萌.中国生态补偿与横向转移支付制度的建立[J].财政研究，2013（2）：19-23.

（编辑：周利海）

Deficiencies and Perfection of Fiscal Transfer Payment System in Key Ecological Functional District

Chen Mengyu,Yuan Xinshang,Wang Meng
（Zhejiang A＆F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

Key ecological functional areas,which belong to the restricted area,are related to the ecological safety of a district even a country.On one hand,this kind of functional areas paid a lot of environmental construction costs to provide eco-products,on the other hand,the right to develop was limited in ecological function areas because of the restrictions,so it need some ecological compensation.As the major method of ecological compensation,there are some problems of the financial transfer payment,such as the allocation of funds,the use of funds,supervision evaluation and incentive mechanism.This paper presented some perfecting measures,such as fixing ecological environment protection as the main target of transfer payment,perfecting funds supervision and performance evaluation system,offering the supplementary application of horizontal ecological compensation system and so on.

ecological function areas；financial transfer payment；horizontal ecological compensation

X321

A

1008-813X（2014）06-0019-04

2014-10-30

浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）《基于市场的生态补偿法律制度的构建及推广》（2013R412050）；浙江农林大学研究生创新基础项目《基于市场的生态补偿法律制度的构建》（3122013240245）

陈梦雨（1989-），女，河南商丘人，浙江农林大学环境与资源保护法专业硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.07

重点生态功能区以提供生态产品为主体功 能，其生态系统脆弱且生态功能十分重要。该类

生态功能区为提供生态产品投入大量的生态建设成本，又因被限制开发导致发展权受损。为平衡区域利益，要对重点生态功能区投入的建设成本和损失的发展权进行生态补偿。政府作为公共利益的代理人和公权力主体，在环境管理中起着不可或缺的作用[1]，我国目前实施的生态补偿仍然以财政补偿为主，其中，中央财政补偿所占的比例最高[2]。