政府规制视角下我国环境信访成因解析

王勇（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008）

政府规制视角下我国环境信访成因解析

王勇
（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008）

我国的环境规制在规制背景上先天不足，在规制手段上后天失调，在规制结构上倾斜失衡，在规制目标上好高骛远，以致在效果上低效、失效与无效，造成了环境信访问题的困局。针对当下环境信访的现状和问题，运用政府规制理论这个强有力的解释框架和分析工具探讨其成因较有说服力，也更令人信服。

环境信访；政府规制；环境规制；成因

1 问题的提出：我国环境信访呈高位运行

近年来，我国各类信访仍呈高发态势，环境信访更是高位运行，由环境信访引发的群体性事件也时有发生。党的十八大提出要正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度。无论是理论界还是实务界，政治与公共管理学、社会学、经济学、法学等各学科各领域对信访问题的关注、探索与争论伴随着一波又一波的信访洪峰一直从未停止过，关于信访成因的各种不同学科、理论背景和视角下的解释异常丰富，关于环境信访成因的论述也不在少数。这些观点或者论证虽然一定程度上揭示了信访制度和环境信访产生、发展的原因，但都不能给出一个真正令人信服的解释。

环境信访问题背后暴露的是整个环境规制体系的弊端，唯有跳出环境信访，将其置于我国环境规制整体体系的大背景下，方能拨开云雾见青天。在正常状态下，一个国家靠高效的环境规制

就应该能实现社会的环境公平与正义，只有少量的环境纠纷须借助信访加以弥补。当前，我国环境纠纷的井喷式爆发，环境信访量居高不下，正说明我国环境规制存在失灵。正如有学者所指出的，随着环境问题的逐渐凸显和人们对环境问题的日益关注，政府出台了大量的环境规制政策来缓解经济发展与环境污染之间的矛盾，但是，目前我国环境规制水平无论从效果还是从效率来看都不是很高[1]。正是我国环境规制的低效、失效与无效才造成了环境信访问题的爆发。

2 政府规制视角下我国环境信访成因解析

2.1 规制背景上的先天不足

众所周知，生态环境保护是典型的公共产品，“环境污染是最典型的外部性问题”[2]。然而，由于人类固有的逐利本性，加之环境问题的长期积累效应，对环境问题的政府规制一直滞后于实践需要。西方发达国家自20世纪60年代环境问题集中爆发，公害事件此起彼伏时才开始系统的环境规制，我国的环境规制则更是在此后20余年才真正开始。此时，全球性的气候变暖已成难以逆转的趋势，诸多世界性的环境难题业已形成，而发达国家一面向我国转移污染，一面又输出了较高的环境保护意识和理念，我们承接的则既有制造业的辉煌和“世界工厂”的衣钵，更有土地的消耗、河流的污染和空气质量的下降，以及民众在环保理念下对政府发展方式和规制政策的质疑。正所谓冰冻三尺非一日之寒，沉疴难愈，积重难返，环境规制仅就规制的背景与时机而言已是先天不足。

2.2 规制手段上的后天失调

从世界范围来看，各国的环境规制先后经历了从以命令与控制绝对主导到经济激励政策推广应用，再到以信息披露和自我规制为特色的政策创新三个阶段。相应地产生了命令与控制型、基于市场型以及自愿型三种主要规制工具类型。环境规制的演进不但丰富了各国的环境规制政策工具，而且提高了规制效率[3]。现代社会环境问题日益复杂，应根据实际情况，用其所长，避其所短，综合采用各种工具或者工具组合，形成有效合力。对于我国这样环境规制先天不足的国家而言，本应发挥后发优势，积极借鉴发达国家在前期实践中业已证明有效的多种规制工具，不再重复其“先污染、后治理”的老路，实现弯道超车，跨越发展。现实情况却是，目前我国在环境规制中主要运用的仍是命令与控制型工具，基于市场型和自愿型规制工具的应用范围非常有限。规制工具和手段是为规制目标服务的。环境问题本身具有各自不同的特点，其所处的具体社会、政治、经济环境也大相径庭，这就决定了它没有固定的模式，为了更好地满足效率、可行性和公平分配等要求，通常需要多种环境规制工具的单独或者组合使用。俗话说，巧妇难为无米之炊，在我国现有的环境规制工具储备情况下，纵是再高明的规制者也会陷入“众口难调”的困境之中。

2.3 规制结构上的倾斜失衡

环境规制在微观层面上涉及到规制者、被规制者和第三人（利害关系人、普通民众、环保类非政府组织，即ENGOs）等主体；在宏观视角上则以政府、市场和公民社会为中心，上述各要素既相互联系又互相制约，既彼此冲突又合作共赢，形成一个大的系统。我国现阶段环境规制系统结构呈现出“大环保”与“小环保”的不均衡以及强政府与弱社会之间的不协调。

2.3.1 微观层面的大小失衡

从微观层面看，环境规制涉及的各主体及其相互之间不均衡：一是规制者自身在“大环保”理念与“小环保”机构二者的张力之间左右摇摆。环境规制在理念上应符合“大环保”概念，在机构设置上，应“建立和健全综合管理、协调管理的机制，促进各部门在环境和资源开发利用、管理和保护方面的统筹兼顾、全面规划”[4]。然而，实际上环保部门参与社会经济发展综合决策的职能一直不健全，职责分散交叉十分严重，环境保护的职责越来越重，但是权力与职责不匹配，难以有效调配资源，有责无权的现象长期存在，导致环保目标与责任难以落实[5]。现行环境规制体系中，地方环保部门同时受上级环保部门和本级地方政府双重制约，在人、财、物等诸方面受地方政府牵制更大，而政绩考核体系偏重经济发展，为了给经济发展开路，环保部门只能边缘化[6]。作为环境规制主要实施者的地方环保机构，仅仅是地方政府的一个边缘化的弱势职能部门，当经济发展与环境保护发生冲突时，后者通常只能服从前者[7]。如此一来，规制主体在“大环保”理念下，同时受到自上而下的各级政府和上级主管部门的压力和自下而上的民众环境权益维护与生态环境改善要求双重重荷，而得到来自这两方面的支持却远远不够，没有足够的权力和资源妥

善应对。地方政府在话语体系上会与中央政府保持高度一致，对同级环保部门施压，以示对中央政府的服从，但在具体行动中，却奉行“上有政策、下有对策”，或者寻找政策“漏洞”，“打擦边球”，或者根据地方实际肢解中央政策，或者推迟行动并进行观望，以察看其他地方政府执行生态政策的直接经验，或者等待中央政府出台更清晰的替代政策等等[6]；相应地，对公众的环境诉求也只能区分轻重缓急，有选择性地予以回应，如救火队员一般东奔西突，左支右挡，只有微薄的招架之功，毫无还手之力。二是环境规制者与被规制者之间多重博弈紊乱失序。作为政府权力系统中的边缘部门，环境规制者无力从政府获取足够的权力授予，也无从与其他强势部门争夺资源，其转嫁压力的唯一方向只有被规制者，主要是产生污染的各类企业。然而，企业也并非束手就擒，坐以待毙，在经济人理性作用下，规避环境规制，利用环境负外部性降低成本，是其“理性”选择。这场博弈的最终结果便是，规制者大的抓不了，小的镇不住，形成上下失守、全线溃败的局面。三是规制者与第三人之间陷入“塔西陀陷阱”的恶性循环。由于环境规制存在的“代际外溢性”，其实现成本主要发生在当代，而实际影响却跨越了一代以上的范围，后代人虽然没有对环境规制的执行支付费用，却可以无偿地消费环境规制所产生的正的社会效益和环境效益[8]；加之在我国现阶段以GDP论英雄的片面考评机制，政府尤其是地方政府不仅未能忠实履行代理人职责，反而进行表面上积极而实质上消极的“象征性治理”，不惜以牺牲当代人和子孙后代赖以生存的自然环境为代价，谋求短期利益和经济增长，不仅扭曲了环境规制本来的功能，更损害了政府和环境规制机构自身的权威，导致了信任危机。一个失去公信力的规制者，无论在日常规制活动中还是处置危机事件时，不管其出于何种良好的制度设计和公益目标，采用何种精妙的规制手段，都不会被公众所认同，也难以产生预期的规制效果。四是被规制者与第三人之间互相敌视和博弈。在改革开放30余年坚持以经济建设为中心的非均衡发展过程中，尤其是在早期的原始积累阶段，产业发展在带来物质产品空前丰富的同时，过度消耗了自然资源，造成污染远远超出环境容量的局面，导致生态环境破坏，人居环境质量下降。而随着物质生活的改善，民众对生活品质的追求不断提升，对环境质量的要求越来越高。由于产业和能源结构调整非一日之功，环境质量改善更非一蹴而就。在一个较长的时期内，出现了一方面环境规制趋紧，产业污染治理从严，但总体环境质量未见好转甚至在某些方面更臻恶化；另一方面，民众环保意识觉醒，环境诉求高涨，但难以得到满足的矛盾状况。矛盾的结果便是，公众与企业互不信任，甚至互相敌视，激烈对抗，最终两败俱伤。

2.3.2 宏观层面的强弱失调

从宏观层面看，在环境规制领域，政府、市场和公民社会将作为三支结构性的力量而存在，形成一种“多中心环境管制结构”，而三者之间的合作与冲突也将重新塑造我国环境规制结构的形态[9]。但目前我国呈现政府单极独大，市场功能不彰，公民社会发育不成熟的畸形三角结构：首先，政府单极独大，管理有余，服务不足。“环保靠政府”本是根据环境规制自身特点所作的自然选择[10]。但政府作为环境规制主体也会因各种因素而扭曲，存在失灵的风险。单极独大的结构下，更容易滋生规制者被俘获或者自利的土壤，并进一步抑制市场功能的发挥和公民社会的发育。其次，市场功能不彰，地位不显，难堪重任。我国市场机制虽然己经建立，日趋完善健全，并作为结构性力量存在，但其在环境保护中的运用和发展还远不如其在经济领域中成熟，在环境管制结构中的一极地位尚未形成[11]。这突出地表现在两个方面：一是基于市场的环境规制手段类型不够丰富，应用范围有限，规制效果尚不充分；二是环保产业总体发展不足、实力不济且鱼龙混杂、良莠不齐。再次，公民社会发育不全，参与不足，监督乏力。从总体上看，“中国的公民社会，由于其起步较晚，相对于市场的发展来说是滞后的，加之我国环境保护事业起步也晚，因而，我国公民社会在环境保护领域的参与还处于较浅的层次”[11]。一来，我国普通公众的环保意识仍处于较低的水平，且不同区域、不同群体环保认知水平参差不齐；二则，我国的ENGOs不仅在数量上偏少，而且在质量（尤其是专业化和执行力）上不高，能够发挥的作用还非常有限。三是，执政党对意识形态领域的控制仍然严密，受制于党委领导下的宣传机构的约束，我国的媒体在独立性上先天不足，并由此限制了其真实性、权威性和影响力，进而成为制约其监督效果的瓶颈。

2.4 规制目标上的好高骛远，不切实际

受计划经济时代大包大揽的全能政府、无限政府思想影响，加之，执政党为表现其正当性和先进性，以巩固和提升其执政地位，在意识形态领域大力倡导“全心全意为人民服务”、“一切以人民群众满意不满意为评价标准”的执政理念；市场培育不充分，公民社会发育不成熟，“大政府、小社会、弱公民”的格局强化了民众对政府的依赖和期望，我国政府功能被无限放大，环境规制目标被无限拔高。现实却是我国环境规制在规制背景上先天不足，在规制手段上捉襟见肘，在规制结构上严重失衡。在如此既定的规制体系下，环境规制的功能更是有限。作为规制者的政府应当为公众提供环境规制目标的合理预期。而这种合理预期必须建立在理性权衡的基础之上，通过稳定有效的制度设计予以实现，绝非意识形态化的政治口号和空中楼阁式的无节制承诺。

3 结语

通常而言，因果关系是行为与结果之间决定与被决定、引起与被引起的关系。从逻辑学的角度而言，查明原因是改善行动，使结果朝向人们预期方向演变的前提。正所谓解铃还须系铃人，环境信访问题产生的根本原因在于环境规制失灵，问题的解决也仍须在环境规制的改善上下功夫。显然环境规制是置于我国整体经济社会发展，尤其是现有政府规制体系之下的，其改善离不开政府规制的全面调整。这将是一个系统而宏大的综合性、全局性课题。限于学识和精力，笔者只能抛砖引玉，期待更多的理论和实务工作者从政府规制的视角思考环境信访制度的变革之道。

[1]薛伟贤，刘静.环境规制及其在中国的评估[J].中国人口·资源与环境，2010，20（9）：70-75.

[2]赵红.外部性、交易成本与环境管制——环境管制政策工具的演变与发展[J].山东财政学院学报，2004（6）：20-25.

[3]郭庆.世界各国环境规制的演进与启示[J].东岳论丛，2009，30 （6）：140-142.

[4]杜群.《环保法》修订要符合“大环保”理念[J].绿叶，2011（8）：55-59.

[5]宋鹭，马中.破解中国环境保护管理体制改革难题[J].环境保护，2009（8）：26-28.

[6]张雪.论地方政府环境规制失灵：内在机理与破解途径——基于“智猪博弈”模型视域[J].中共郑州市委党校学报，2012（5）：49-54.

[7]何志颖，刘艳，高倩媛.浅析基层环境监管体制的完善[J].中国环境管理干部学院学报，2012，22（4）：4-6，15.

[8]孙海婧.地方环境规制中利益主体的互动及其代际影响[J].财经界：学术版，2013（7）：245-246.

[9]叶军.我国环境保护中的政府管制结构分析[D].苏州：苏州大学法学院，2006：41.

[10]杜群.中外环境行政管制之比较[J].太平洋学报，1997（3）：84.

[11]张元友，叶军.我国环境保护多中心政府管制结构的构建[J].重庆社会科学，2006（8）：100-103.

（编辑：周利海）

Analysis on the Cause of China's Environmental Petition in the Perspective of Government Regulation

Wang Yong
（Guanghua Law School,Zhejiang University，Hangzhou Zhejiang 310008,China）

China's environmental regulation has many problems,including congenital deficiency on the background,insufficient measures,unbalanced structures and unpractical aims,which caused inefficient regulation and the outbreak of environmental petition problems.Aimed at the status and problems of current environmental petition,taking government regulation as a strong framework of interpretation and analysis tool to discuss it's cause makes more convincing.

environmental petition；government regulation；environmental regulation；cause

X321

A

1008-813X（2014）06-0004-04

2014-09-11

国家社科基金重点项目《社会体制改革和社会管理创新——社会管理创新的法治化路径及其实现机制》（11AZD020）的阶段性成果

王勇（1981-），男，湖北黄冈人，浙江大学光华法学院宪法学与行政法学专业博士研究生在读，主要从事政府规制、环境行政法的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.02