论以行政检察监督制约行政权

2014-04-07王春业

湖北行政学院学报 2014年1期

王春业，马群

（1.淮北师范大学，安徽淮北235000；2.安徽萧县人民检察院，安徽萧县235200）

一、行政检察监督对象辨析：审判权抑或行政权

1.审判权不应成为行政检察监督的关注重点

对于行政检察监督，目前国内有不少定义：有的学者认为行政检察监督与行政诉讼活动检察监督均指的是行政审判检察监督[1]（P417）；有的学者认为行政检察监督是行政诉讼活动监督，是全过程的和全方位的，包括事前监督、事中监督和事后监督[2]，等等。尽管定义不同，但一般都停留在对行政诉讼的监督上，侧重于对司法审判权的监督，而产生这种现象的原因又源于行政诉讼法的相关条款。《行政诉讼法》第10 条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”这一条原则性明确了检察机关对行政诉讼实行监督的权力。第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这一条款明确了检察机关在审判监督中所具有的抗诉权。由此，人们往往把行政检察监督与行政诉讼检察监督等同起来，并认为监督对象就是审判权。

然而，随着行政诉讼法的实施，这种对行政检察监督的理解已经不适应社会发展需要了，因为法条的规定和目前对行政检察监督的定义，都没有准确地确定行政检察监督的对象。这个问题不搞清楚，就会使得行政检察监督制度的设计缺少灵魂，导致该监督的没有监督，而监督了的往往不是应当监督的重点。

2.行政权应该成为行政检查监督的主要内容

行政检察监督的对象是什么？本人认为，行政检察监督的主要对象应是对行政权的监督，这一点丝毫不能含糊，这样做，“一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵害，另一方面是使行政权能有效地运作，从而使行政权能发挥效能并尽为民服务之职责”[3]。特别是随着行政权的日渐强大，行政自由裁量度日益扩大，“在当代行政领域，行政自由裁量权广泛存在，并且渗透于行政过程的各个环节，行政自由裁量权俨然成为行政权力的当然组成部分”[4]，与此同时，违法行政、滥用职权、行政不作为等侵害公民权利的现象越来越多，而从现行监督机制的运行状况看，人大监督流于形式，审判监督严重滞后，社会舆论监督缺乏力度，难以对行政权达到监督与制约的作用。在现有的监督机制难以对行政权进行全方位监督的情况下，更需要具有专业性、法律性和主动性优势的检察监督作为外在的制约力量，因此，加强检察机关对行政权的直接监督，具有现实的紧迫性，“监督行政”是检察监督的应有之义[5]。即使在行政诉讼中行使检察监督权，目的也是出于对行政权监督的需要，而不是对司法权的监督，只存在这种对行政权的间接监督能否达到监督效果的问题。通过检察机关对行政权的监督，可以防止行政行为失范、行政行为违法乃至行政不作为等问题，防止行政权力的滥用，并制裁作出特定违法行政行为的行政主体，从另一个侧面保护行政相对人的合法权益和社会公共利益，并使行政法律秩序得到有效维护。

这里特别需要强调的是，行政检察监督的对象主要不是司法审判权。由于目前行政诉讼面临来自地方行政、地方党委、地方人大以及其他个人的诸多不当干预，导致立案难、受理难、公正裁判难，行政案件数量极少，撤诉率高且大部分属于非正常撤诉，司法公信力严重下降，几乎使行政审判面临绝境。如果再加上行政检察监督对行政诉讼的干扰，不但达不到对行政权的监督，反而会对司法审判造成更多不适当的干预，使本来就处于濒临状态的行政诉讼制度更加萎缩。因此笔者认为，行政检察监督与刑事诉讼法以及民事诉讼中的检察机关的监督应该有所区别：刑事诉讼中，为确保司法公正之目的，检察机关的检察监督是全方位的，对刑事诉讼的各项活动都有权进行法律监督，其中包括对刑事审判权的监督，以保障犯罪人的合法权利；民事诉讼的检察监督是检察机关通过抗诉，以司法审判权为监督对象，促使法院作出对双方当事人都公平公正的裁判，以达到息诉的目的，由此二者的主要目的就是制约司法权。而在行政诉讼中，行政诉讼的重要功能是通过行政相对人的起诉来形成司法权对行政权的监督制约，通过撤销、变更违法行政行为或强制行政机关履行法定义务，实现司法权对行政权监督与制约的目的。因此，作为行政检察监督，要立足于行政诉讼功能的实现，对监督对象要分清主次，特别是检察权要与司法权形成合力，共同对付行政权，而不是相互间的内耗。为此，“要完善检察监督权就必须跳出诉讼或审判监督的旧框框，加强检察机关对行政机关及其工作人员执行或遵守国家法律、法规的监督”[6]。退一步说，即使有对行政审判权的监督成分，这种成分也是很少的，原因在于：一是鉴于我国的检察队伍的现状①笔者对某市检察机关的检察监督部门进行调研发现：一是行政检察监督队伍的规模小。与全国绝大部分地区检察机关一样，民、行监督合于一个部门，即由民行处（科）负责，检察人员数量少，且民行兼顾。二是人员的专业素质普遍不高。由于检察监督工作在检察系统内部本来不占据主导地位，该机构在检察机关的地位不高，从事检察监督的大多是从其他岗位上退下来的、或学历比较低的、或工作时间不长在该岗位上过渡的人员，而且大都是非行政法专业的对口人才。三是业务能力有待加强。由于从事行政检察监督人员本身没有行政审判的经验，自身专业素质也不高，加上缺乏业务知识的专业培训，因此，整体业务能力低，对行政诉讼的检察监督难以有所突破。，检察机关没有足够的力量对行政诉讼进行全方位的法律监督，只能采取有所为有所不为的原则，重点监督行政诉讼中的具体行政行为的合法性，进行诉讼前和诉讼后的监督，而不是对行政诉讼过程各环节、各主体进行全方位的监督；二是随着法官素质和审判质量的提高，审判权威在逐步树立，检察机关对于审判活动的监督会逐渐缩小。而对行政检察工作而言，监督行政行为是一个非常必要而持久的工作，是未来发展的方向[7]。为此，目前行政检察监督的目标建设是强化对强势的行政权的监督、弱化对审判权的监督。

当然，检察机关监督行政权也不是漫无边际的，而应围绕着行政诉讼对行政权进行制约与监督，即行政检察要与行政审判形成合力来共同监督行政权力的行使。例如，由于行政机关的干预，对行政相对人不敢起诉、不愿起诉等情况进行监督；对由于行政机关的干预使得法院不敢立案不愿立案等情况进行监督；对由于行政机关的干预，法院没有做出公正判决等情况进行监督；对行政机关败诉法院难以执行的案件，检察机关可以进行监督。这样，既是直接针对行政权进行的监督，也是围绕行政诉讼来展开监督。

二、现行行政诉讼法难以发挥行政检察对行政权监督的作用和功能

1.行政诉讼法的现有条款没有体现出对行政权的监督

行政诉讼法关于检察监督的规定只有两个条文，即第10 条和第64 条。其中，第10 条规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，这一条规定得过于原则、宽泛，缺乏具体内容和操作程序，有学者将其归纳出很宽泛的监督对象，如对人民法院、对审判员、对行政诉讼的所有参加人、参与人等，但没有突出对行政权的直接监督，甚至让人产生误解，认为行政检察监督并不监督行政权。第64 条是对已生效法院裁判书抗诉的规定，该条的抗诉有两种可能：一种是如果对因审判不公而使得行政机关胜诉的裁判进行抗诉，则具有监督行政权的性质；另一种是如果是对行政机关败诉的抗诉，不管属于怎样的情形，检察机关的抗诉都具有支持行政机关的倾向，而这种情形恰恰不是行政检察监督所应该从事的事项。因此，检察机关监督的直接对象是人民法院的行政审判活动，是法院行使的审判权而非该行政诉讼中被诉行政机关的具体行政行为，其监督目的是督促人民法院依法行使审判权，并非直接督促行政机关依法行政。

由此可见，根据行政诉讼法这两条的规定，在检察机关监督行政诉讼的法律关系中，人民检察院是监督者，人民法院是被监督者，它体现的是法律监督权与审判权之间的监督管辖，其基本目标是通过监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正，维护法制统一；性质上是对人民法院的司法权进行监督；基本要求是对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督[8]，似乎与行政权之间并没有直接的联系。特别是基于惯性思维，检察机关在过去十几年的实践中仅仅将行政诉讼监督理解为检察权对审判权的制约与监督，行政诉讼监督工作局限为行政抗诉[9]。这样的监督不但没有真正对行政权进行监督与制约，甚至起了相反的作用。尽管有人认为“检察权和审判权在行政诉讼中是法律合作者，虽然所处位置不同但目标一致，都是为了保障依法行政，使行政权在法治轨道上运行”①最高人民法院行政庭副庭长王振宇的发言。详见祁菲：《“行政诉讼法修改与检察制度的完善”学术研讨会综述》，《国家检察官学院学报》2013年第2 期。，人们也希望通过检察机关与法院形成合力来对行政权进行合理有效制约，以保障行政相对人的合法权益，但现实情况表明：这只是一厢情愿，检察监督没有给行政审判撑腰打气，更没有形成检察权与司法权合力对抗行政权的态势，无法真正达到对行政权制约的目的，相反，对行政审判产生诸多不当干涉却是不争的事实，影响了行政案件的独立审判。因此，就行政诉讼法的这两条规定而言，没有准确地确定监督对象，没有明确对行政权的监督与制约。根据公法理论，公权力机关行使职权应当有法律上的依据，不仅要有组织法上的概括授权②《人民检察院组织法》中所明确列举的检察机关职权中，集中在刑事检察和诉讼监督，并没有把行政权的检察监督纳入检察机关的监督职能范围。《人民检察院组织法》第5 条规定：各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查；（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。，也要有具体行为法上的直接依据。但由于法律规定的不明确，加之实践中认识上的差异性，使得行政检察监督对象问题一直没有得到很好解决。

2.行政诉讼法在内容上存有严重的对行政权监督的缺漏现象

这里所说的缺漏现象是指在行政诉讼的现有环节上，没有发挥行政检察对行政权的监督作用，主要表现为以下两个方面：

第一，在立案受理环节上。由于行政机关的干扰，法院立法难问题没有得到很好解决，特别是一些诸如行政机关乱收费乱摊派案件等热点案件、强势行政机关如公安机关作为被告的案件等，出现了行政相对人不敢告、法院不敢受理等现象[10]。由于立案难，“自1999年以后，行政诉讼案件总数年增长率不足1.4%，这与其说是行政诉讼呈上升趋势，倒不如说行政诉讼基本处于徘徊不前状态”。对此，行政诉讼法对行政检察监督没有作出规定，使得行政检察监督没能在这个方面发挥其应有的作用。立案环节既是行政相对人权利救济的入口，也是对行政权进行有效监督的门槛，必须在此环节上加强行政检察监督。

第二，在行政诉讼中的执行环节上。行政诉讼执行涉及法院执行和行政机关的执行。就法院的执行而言，执行难一直是我国司法中一个无法避开的话题，而行政诉讼执行所涉及的多元主体和复杂的社会关系，使得行政案件执行难问题更为严重，尤其是对作为被告行政机关败诉案件的执行更是如此。行政案件执行难表现在诸多方面，比如，行政案件执行率低、行政机关抗拒或变相抗拒执行、行政机关“开会”否定法院判决、行政机关采取不正当手段阻碍执行等。执行不力将使行政审判进一步陷入困境，“使得法院的行政裁判成了司法白条”[11]。在此方面，行政诉讼法没有赋予检察机关相应的检察监督权，最高人民检察院也没有对行政诉讼执行监督问题提出全面和系统的指导性意见，而在实践中，最高法院曾以司法解释的形式排斥检察机关对执行包括行政诉讼执行的监督[12]。就行政机关的执行而言，根据行政诉讼法第65、66 条规定，对行政机关自己执行行政案件，分两种情况：一是法院作出的裁判，公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，有强制执行权的行政机关可以依法强制执行；二是公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，有强制执行权的行政机关可以依法强制执行，即非诉行政执行案件。目前，行政机关执行存在着执行乱现象。例如，执法程序混乱，不依法定程序办事，重复执行；执行措施乱，任意增加或变更执行措施，以拘促执、以拘代执，超额查封、重复查封；执行收费乱，巧立名目，向当事人索拿卡要等[13]。而对此方面，行政诉讼法没有赋予检察机关监督权。由于行政机关的执行对行政相对人权利的影响很大，对其开展检察监督，既是保护相对人合法权益的需要，更是维护社会公平正义的需要。

3.对违法行政行为没有检察机关通过行政诉讼进行检察监督的规定

行政诉讼建立的主要目的之一是实现司法权对行政权的制约，进而达到对私权的保护和救济。但现实中，存在许多行政违法行为给国家、集体或社会公共利益造成重大损失或有重大社会影响、或涉及弱势群体利益，却由于“法律上利害关系”的原告主体资格要求而没有人提起行政诉讼，使得许多行政违法行为由于没有适格的原告而难以进入行政诉讼程序，无法达到对行政违法行为进行有效制约的目的。例如，行政机关及其工作人员违法行使行政权，滥用职权，甚至与相对人恶意串通损害社会公共利益，这些违法行为常常没有直接的利害关系人或受害者，但却给国家利益和社会公共利益造成重大损害；行政机关及其工作人员怠于履行法定职责、行政不作为，对类似于超标排污、制造有毒有害药品食品行为执法不严、违法不究，损害了社会公共利益和大多数百姓利益。以往检察机关只限于对行政机关工作人员追究职位犯罪等刑事检察职能的履行①不能认为检察机关查办行政机关工作人员职务犯罪就是检察权对行政权的监督。否则照此类推，检察机关查办立法机关工作人员职务犯罪就是检察权对立法权的监督，检察机关查办党委机关工作人员职务犯罪就是检察权对政党执政权的监督，这样的逻辑是不能成立的。见王玄玮：《论检察权对行政权的法律监督》，《国家检察官学院学报》2011年第3 期。，却忽略了行政检察监督对公共利益的救济，可见行政诉讼法没有发挥行政检察监督应该发挥的监督作用。

此外，行政检察监督还存在其他问题，例如，行政检察监督方式、程序等缺乏刚性保障，导致监督效果不明显等。立法的严重滞后性导致法律跟不上实践的发展，不能满足现实的需要，已经成为我国行政检察监督制度发挥作用的最大瓶颈和障碍。

三、《行政诉讼法》的修改：以制约行政权为视角

加强行政检察监督对行政权的制约，立法必须先行，这是公权力运行的基本法治要求。为此，必须在行政诉讼法的修改中，完善已有的行政检察监督权，并赋予行政检察机关新的检察监督内容。

1.赋予检察机关对立案的检察监督权

针对目前立案难问题，尽管有诸如人大监督、社会监督以及人民法院内部监督等多种方式，但作为具有专业性、强制性、权威性的检察机关的监督，具有其他监督方式无法替代的效果。而且，人民检察院通过监督法院的立案活动，可在一定程度上体现对法院立案工作支持的一面。当法院在立案环节遇到不当行政干预难以独撑时，检察机关的依法介入可在一定程度上为立案活动排除干扰，从而在客观上强化对外部干预的抵制能力[10]。对此，可以相对人的申请为检察机关的介入条件，即对于行政相对人向法院提起行政诉讼、而由于行政机关的干预法院不受理的，当事人既可以向上级人民法院提起上诉，也可以向同级人民检察机关提出申请，请求检察机关予以监督。检察机关接到相对人的请求后，对法院不予受理的合法性进行审查。如果认为相对人的起诉满足行政诉讼法的要求，检察机关可以采取具有法律约束力的检察建议的方式②实践中，检察建议被广泛运用，但在法律上却缺少具体规定。而且，目前的检察建议一般不具有强制效力，具有柔性化特点，实践中出现被建议单位不执行或不认真执行的现象，使得检察建议的现实效果不佳。，直接向不立案的法院提出，同时向行政干预的行政机关及其上一级行政机关提出检察建议。法院如果应该受理而不受理，检察机关可以以法官渎职为由，对其进行制裁；以作为被告的行政机关相关人员滥用职权对其进行制裁。利用检察监督权可以促进司法审判的入口畅通，通过检察权和审判权两种权力的合力行使，来发挥司法权的引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约③参见孙谦《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》，《检察日报》2011年1月25日第三版。。

为此，应在行政诉讼法中增加相应条款，明确规定检察机关对应该立案而不立案的检察监督权，并赋予检察建议的法律效力以及规定不执行检察建议的单位应承担的法律后果等④法律后果包括对司法人员渎职失职、行政机关工作人员滥用职权干预司法活动的违法犯罪的法律责任。。

2.赋予检察机关行政公益诉讼权

这是对目前存在的损害国家利益或公共利益行为且无起诉现象的检察监督。行政公益诉讼是指无直接利害关系人认为行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害时，以自己的名义向法院申请司法救济的行为[14]（P489）。该诉讼是为了维护国家利益或社会公共利益而非私人利益，是与自己无直接利害关系的诉讼，主要目的就是对公共利益的救济。行政公益诉讼是随着公共利益保护的日渐突出，随着从个人本位主义向社会本位主义的立法思想的转变而诞生的。目前，对于行政公益诉讼的原告资格有不同的主张，但最适当的莫过于检察机关。也就是说，出于保护和救济因违法行为受到侵害或威胁的公众利益的目的，法律在一些特殊的领域赋予检察机关以“诉的利益”[15]。当行政机关的违法行为侵害国家或公共利益时，由没有利害关系的检察机关向法院提起行政诉讼，使得违法行政行为进入司法程序，达到规范行政权行使和对公共利益保护的目的。可以说，“如果没有检察机关提起公诉，那么将有相当大数量的行政违法行为没有适格原告提起行政诉讼，从这个意义上说，游离于检察监督之外实际上也意味着游离于行政诉讼制度的监督体系之外。因此，由检察机关采用诉讼形式，利用国家检察权力启动审判，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约，这是十分必要的”[16]。

实际上，在西方法治国家，多有检察机关作为公益代表人参与行政诉讼、监督行政机关的制度规定，并在法治实践中有很好的贯彻落实。例如英国的检察长可以代表公共利益监督行政机关并提起行政诉讼，以维护国家和公共利益；美国的“私人检察长理论”、德法的检察机关作为公益代表人等都可以为了公共利益提起行政诉讼①参见田凯《行政检察论纲》，中国行政法学研究会2013年年会《法治中国背景下的行政法治论文集》第1035 页。。可以说，建立行政公益诉讼制度，由检察机关行使行政公诉职能，已成为不可逆的趋势。因此，为达到对行政权的监督，我国也应当借鉴此制度，适时修改行政诉讼法，可在行政诉讼法中增加相应条款，明确检察机关提起公益诉讼的权力，并对行政公益诉讼的范围采取概括和列举并行的方式确定，明确行政公益诉讼提起的方式等。

可规定以下情况检察机关可以向法院提起行政公益诉讼：行政行为对国家利益或社会公共利益②这里要严格限于公共利益，并对公共利益做出明确的界定，以便进行有限的、重点的监督。造成严重损害，虽侵犯了行政相对人利益但其放弃起诉的案件；行政行为涉及国家利益或社会公共利益但没有行政相对人提起诉讼的案件；行政行为侵害了国家利益或社会公共利益而有利于行政相对人的案件；行政行为损害了不特定多数受害人且损害涉及国家利益和社会公共利益而无人起诉的案件。这里，既包括行政机关违法作为的行为，也包括不主动履行法定职能的不作为的行为。行政公益诉讼的提起可采取公民向检察机关申告的被动提起或检察机关自己发现而主动提起等两种形式。法院有权对是否属于行政公益诉讼案件进行审查，对法院不予受理的，检察机关可以提起上诉。

3.对被告胜诉的生效裁判进行检察监督

这是对检察机关抗诉条款的完善。《行政诉讼法》第64 条只规定了检察机关对法院生效裁判抗诉，但没有明确对行政权的检察监督，也缺乏更为详细的操作程序。而最高检的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》也没有区分哪一方当事人的申诉可以作为抗诉的案件来源③《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第4 条规定，人民检察院受理的民事、行政案件，主要来源之一是：当事人或者其他利害关系人申诉的。没有区分是原告或被告。，达不到对行政权的监督。为此，在即将修改的行政诉讼法中，要对《行政诉讼法》第64 条作出相应修改和完善，要明确检察机关只能就具体行政行为违法不当而又被法院维持的情况提起抗诉，来促使法院撤销错误的裁判，达到对行政权的监督与制约。而对行政相对人胜诉的案件，检察机关不能提起抗诉，以防止检察机关与行政机关成为一家、合伙损害行政相对人权益的违背行政诉讼立法初衷现象的发生。

在这种抗诉中，检察机关可以应原告的申诉而提起，也可以在自己发现后主动提起。而在抗诉的提起时，检察机关直接向同级的法院提起即可，不必通过上一级检察院提起抗诉，以简化抗诉程序和提高检察监督的效率。为此，行政诉讼法在修改时可规定，各级检察机关对同级法院已发生法律效力的裁定、判决，应原告的申请，或自己发现发生法律效力的裁定、判决、调解书损害国家利益、社会公共利益的，可向同级人民法院提出抗诉。

4.对行政案件执行问题的检察监督

第一，对被告败诉的法院执行难的行政检察监督。学者早就指出：“形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，有被执行行政机关的原因，也有执行机关的原因。但主要是司法体制的原因。”④马怀德、解志勇《行政诉讼案件执行难的原因及对策》，中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2002/09/id/13279.shtml，2013年9月30日访问。为解决法院裁判执行难问题，确立检察机关对行政裁判执行的监督，是从司法体制上解决法院执行难的有效方式之一。为使行政诉讼的裁判主要是行政机关败诉的案件得到尽快执行，检察机关可以应原告的申请，对法院的执行案件进行检察监督；而对于检察机关提起行政公益诉讼的案件和被告在败诉的情况下又没有人申请法院强制执行且涉及到国家利益或社会公共利益的案件，检察机关可申请人民法院强制执行；而对被告败诉无人申请执行且涉及公共利益的案件，只有在原告没有申请强制执行的期限届满后，检察机关才能申请法院强制执行。无论是原告的申请还是检察机关申请法院执行，在监督程序上，检察机关首先可以强制要求行政机关在法定期限内说明不履行或者怠于履行的具体理由，在行政机关拒不说明理由或者提出的理由不正当或不充分时，检察机关可再进一步向行政机关提出具有法律约束力的检察建议，行政机关必须在法定期限内予以答复；在法定期限内没有答复且仍不履行的，检察机关再向行政机关的上一级机关提出检察建议。如果行政机关没有履行生效裁判且没有正当理由构成犯罪的，检察机关可以依照刑法对313 条的规定，对行政机关的主要负责人按照“拒不执行判决裁定罪”来行使刑事检察监督权。

第二，对行政机关自己执行的行政检察监督。行政机关自己强制执行是行政权对公民权的执行，如果对其不加以监督，就很有可能发生侵犯公民权利的情况。因此，对这种强制执行的监督，出于对行政权制约的需要，检察机关既可以在被执行的公民、法人或其他组织申请的情况下对行政机关的执行行为进行监督，也可以在检察机关发现行政机关违法执行后主动进行检察监督。当然，对这种情况的检察监督，以涉及公共利益、群众反映强烈以及社会影响较大的执行案件为主。对于执行程序、执行措施等违法的，检察机关可要求行政机关限期给予答复，或采取具有法律约束力的检察建议的方式进行监督；而对影响较大或涉及重大公共利益的执行案件，检察机关可派员到现场监督执行。对行政机关不答复也不改正、造成恶劣影响的，检察机关可以按照刑法中的滥用职权罪进行处理。

当然，在修改行政诉讼法的同时，也要对与行政检察监督相关的法律进行修改。比如，在《人民检察院组织法》中，要将行政检察监督的职能写入该法，明确增加检察机关在行政检察监督中的权力；同时，要设立专门的行政检察监督部门，配备专职的检察监督人员等。正如学者所言，“当下的中国，……重视某个事业、加强某项工作的最简单、直接有效的方法是设立机构、增加编制、配备人员、投入财力等，加强行政检察工作最好单设行政检察机构”①莫于川教授的观点。详见祁菲《“行政诉讼法修改与检察制度的完善”学术研讨会综述》，《国家检察官学院学报》2013年第2 期。，以便与行政诉讼法的修改与适用相衔接。

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