论推进村级党组织治理能力现代化的意义及困境

杏贝男，黄延敏

（首都师范大学，北京100048）

党的十八届三中全会首次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”这一科学概念。国家治理体系和治理能力的现代化，指的是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。[1]推进国家治理体系和治理能力现代化，在实践上需要依赖基层党组织治理能力的不断提升。村级党组织是党在农村全部工作的基础和战斗堡垒，处于党治理农村各项社会事务的一线。党的农村运动史业已证明，村级党组织具有治理农村社会事务、团结动员组织群众和维持社会稳定的客观作用，在国家治理体系和治理能力现代化建设中理应占据一席之地。

本文所论的村级党组织治理能力现代化，指的是村级党组织在贯彻执行党在农村的经济、政治、文化、社会、生态、党建等各项制度时，能够将制度优势转化为治理村级事务的能力。对此，笔者主要阐述以下两个问题：（1）推进村级党组织治理能力现代化，对于推进国家治理体系和治理能力现代化有何重要意义；（2）当前的村级党组织治理能力在制度和实践方面存在的困境。本文坚持，如果能形成一种自上而下、自下而上的良性互动治理机制，对推进国家治理体系和治理能力现代化会大有裨益。

一、推进村级党组织治理能力现代化的重要意义

推进村级党组织治理能力现代化，对推进国家治理体系和治理能力现代化有重要意义。从我国现行的政府治理体系结构上看，村级党组织治理能力现代化应是国家治理能力现代化的重要组成；从党的宗旨和推进国家体系和治理能力现代化的目标上看，村级党组织治理能力现代化是农村地区实现又好又快发展的必要前提；从推进国家治理能力现代化中发挥党的领导核心作用看，村级党组织治理能力现代化对增强党在基层凝聚力有关键影响。

1．村级党组织治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成

新中国成立以来，党的领导在中国社会治理模式中占据了核心地位。在党领导下的政权建设中，创造性地把支部建在村上，确保村有党支部、生产组有党员，从而形成了一套独具中国特色的乡村治理模式。目前，已形成了包括中央、地方和基层组织三个层级的组织结构。党的基层组织，主要包括乡镇一级的党委和村一级的党支部，前者对后者实行组织领导，后者便成为党对农村社会实行治理的最基层。

从我国的实际国情来看，农村地区的社会治理任重道远，在整个社会治理中需要重点“照顾”。邓小平曾指出“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。”[2]P65“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”[2]P77-78这一科学论断，一针见血地指出了村级党组织在中国社会治理中至关重要。正所谓基础不牢，地动山摇；根基牢，易治理，村级党组织在我国现行的治理体系中已经拥有相当的分量。

从具体实践上看，村级党组织处在贯彻、宣传和执行各项方针政策第一线，与农民群众有着直接的、经常的、密切的联系，了解群众所想所需，能够解决群众最关心最直接最现实的利益问题，让老百姓在看得见、摸得着的实惠中对党的工作给予充分肯定。村级党组织承担着党联系群众的桥梁和纽带，不管在制度安排上，还是在群众心目中，其作用都是不可估量的。我国农村发展的实践充分证明，只有推进村级党组织治理能力实现现代化，才能确保党在农村各项方针政策真正得到落实，才能形成良好的全心全意为民办实事、办好事的社会治理氛围。

质言之，推进村级党组织治理能力现代化，理应成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分。

2．村级党组织治理能力现代化是推动当前农村地区深化改革和发展的必要前提

推进国家治理体系和治理能力现代化的目的是实现科学发展，保障和改善民生，这与党的宗旨和执政使命是一致的。新形势下，我国经济社会发展处在转型期，农村改革向纵深推进，包括了强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效机制、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、加快农村金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制、乡村治理机制的改善[3]等多元化的改革内容，使改革发展所面临的环境更加复杂、困难挑战增多，对推进村级治理能力现代化提出了刚性要求。村级党组织治理能力的高低，直接影响农村地区全面深化改革的进程和力度。

当前，农村地区深化改革的一个重要方面，是不断提高城镇化发展水平。十八大报告指出，要走中国特色新型城镇化道路，推动城镇化和农业现代化相互协调。[3]农村地区城镇化的发展，不单是未来我国经济增长的一个重要增长极，还将是影响中国社会结构变迁变革的一个支点。如何积极稳妥推进城镇化、加强城镇化管理，对村级党组织的治理能力是一个严峻考验。城镇化发展过程中，农民利益能否得到较高程度的保证，农村社会能否保持和谐稳定，社会主义新农村能否真正实现，很大程度上取决于村级党组织治理能力现代化程度的高低。

村级党组织治理能力现代化，是农村地区深化改革发展的必要前提，村级党组织治理能力现代化的发展，就好比是给村级组织在农村地区的改革发展中架设了高科技装备，使得“战斗堡垒”更有“战斗力”，推进村级党组织治理能力现代化势在必行。

3．村级党组织治理能力现代化是增强党在基层群众凝聚力的主要途径

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须发挥好党的领导核心作用。近年来，在党和政府越来越重视“三农”问题的同时，农民的满意度却并未显著增高，党在农民群众中的凝聚力并未显著增强，甚至个别地区党群干群关系紧张。究其原因，很重要的一点是村级党组织治理能力差，对于农民群众的所思所想没有搞清，或者搞清楚了却无法解决。具体说来，农民大致有四大需要：一是增加收入。农村是否发展，归根到底看农民收入的增加情况，收入增加，农民的生活状况会得到彻底的改善，农业生产得以延续，新农村建设的任务才能顺利完成。二是改善条件。农村基础设施落后、道路不畅、自然灾害频发、信息不灵、卫生条件差，广大农村尤其是山区农村极度渴望改变自己的生产生活条件。三是渴望公平。农民群众一向是逆来顺受，承受着天灾人祸的无情打击，内心极度渴望关乎切身利益时能够享有公平的机会和待遇。四是充分民主。新世纪的农民对于民主的追求已经达到较高的水平，从海选村委会的激情中就能窥视一斑。村级党组织处在农村工作的最前沿,未将关乎农民切身利益的问题搞清楚，就贸然开展工作，导致农村问题频发，使党的整体形象受损，群众中的凝聚力降低，削弱了党在农村的执政根基。这些问题的根源，完全可以追溯到村级党组织治理能力现代化水平差上。

要想当好治理农村工作的火车头，打好党在农村的执政基础，增强党在农民中的凝聚力，村级党组织治理能力必须实现现代化；解决当前农村的发展问题，带动农民发展致富的信心，也必须加快推进村级党组织治理能力现代化进程；建设一个生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，更亟需村级党组织治理能力朝着现代化的方向努力。一个强有力的具有现代化治理能力的村级党组织，是凝聚人心实现科学发展的保证，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥领导核心作用的可靠基础。

二、当前村级党组织治理能力存在的不足

村级党组织本应在国家治理体系中发挥“保稳定、促发展”的有效作用，但新形势下，推进村级党组织治理能力现代化遇到了能力不足、脱离群众和缺乏创造力等难题。这些严峻而深刻的问题，导致党在落实“三农”政策，建设社会主义新农村的过程中，出现了不和谐音符，影响了国家治理体系和治理能力现代化的进程。

村级党组织的治理能力，包括自身建设和发挥作用两个主要方面。相应地，其治理能力的不足，表现为如下三个方面：（1）村级党组织队伍建设状况堪忧，尤其是村级党组织书记整体素质偏低，知识老化，年龄偏大，班子更新不强；（2）村级党组织治理村级事务的能力差，导致农村社会不稳定因素增多；（3）村级党组织在带动群众致富、形成致富产业方面的作用发挥不够。

1．村级党组织队伍建设基本状况

村级党组织中，村党支部书记处于核心地位。俗话说，支书是全村工作的领头雁，涉及农村发展的大小事情基本全都由支书定夺，客观上要求支书必须熟悉党在农村的各项政策，在村民中具备一定威信，能熟练处理农村发展的各项事务。因此，上级党组织在考虑一个村的支书人选时，往往倾向于选择年龄在40 岁以上的老同志。据媒体报道，2011年四川省新一届的村级党组织书记平均年龄为40.2 岁，[4]合肥市新一届的村党支部书记平均年龄为46.4 岁，[5]2012年天津全市新一届的村支书平均年龄为47.7 岁，[6]这些数据充分说明了村级支部书记的平均年龄偏大。

一般来说，村级党组织书记的基本素质主要包括接受教育的程度和日积月累的工作经验两个部分。目前村级党组织负责人，年龄较大，文化程度较低，已经严重影响了他们对新观念、新知识、新思想的接收与消化。同时，不难发现，村级党组织干部代际更替缓慢，老的在经验丰富的同时也存在经验办事创新不够的问题，相当一部分任职前没有接受过系统的知识培训，任职后也未进行充分的继续培训。基本教育和继续教育不够，客观上造成了农村基层党组织干部队伍的知识能力不能适应新形势下农村发展的需要。村级党组织中，大多都是由本村土生土长的人担任组织领导，吸纳的大学生村官中涉农专业很少。村级事务的决策权牢牢掌握在本村的党支书手里，他们普遍具有的老龄化倾向，加之经验主义立场，使得他们很难真正理解农村深化改革的大势，在日常治理工作中很难接受新的技术工具和理论指导，现代化、科学化的程度远远不够，分析和处理问题视野狭隘、过度依赖自己的个人经验。上述的这些情况已经严重影响了村级治理能力现代化的进程。

2．村级党组织维持农村社会稳定的本领弱

近年来，随着农村经济体制改革的不断深化，各类社会矛盾日益增多，民众以闹事的形式表达诉求和愿望的现象越来越多,群体性事件呈现出“频发”、“多发”、“剧烈化”等特征。经过分析，这些群体性事件固然有客观的利益诱因，但也从侧面反映出村级党组织治理农村社会事务能力不足的问题。例如，在2011年甘肃省L 市发生的群体性事件中，村级党组织基本处于无作为状态，未能进行提前预防、及时制止流言，未能有效疏导群众情绪，未能真正做到上传下达，这些情况在客观上推动了事件的愈演愈烈。

深思近年发生的一些微型群体事件和上访事件的原因，不难发现部分是由于村民之间的利益处置不当，部分是由于村级事务和群众利益之间的冲突。如此以来，妥善处理村民与村级组织、村民之间的利益纠纷，就应是各村级党组织义不容辞的责任和义务。事实上，许多微型事件一般都将闹事的矛头对准村级党组织，很多事件的矛头都指向村干部。部分群众认为村干部工作作风不公正，使得自身利益受到了侵害，如低保户评选、计划生育政策落实、惠农资金发放、居民点资金安排、土地流转、大规模征地拆迁等事件中，群众渴望收到比较大的经济回报。一旦当现实补偿与期望值之间差距较大时，村级党组织未能及时向群众沟通说明，最后导致大规模群体性事件的发生。而村级党组织对于微型群体事件和上访事件的解决办法不外乎就是压制，方法简单粗暴，甚至进行利益上的刁难。这些事件充分说明，在处理村级社会事务过程中，村级党组织治理能力存在严重不足。

村级党组织是预防和处置突发群体事件的第一道防线，其治理能力的强弱，与群体性事件的发生、发展态势有着极为密切的关系。治理能力不善，会加剧事件的频发和剧烈程度。科学地认识转型时期的农村群体性事件，从中找出村级党组织的角色定位和处理模式与群体性事件的内在联系，提高预防和解决群体性事件的能力已成为关乎农村社会稳定与发展的重大问题，是新时期村级党组织治理能力现代化建设的重大课题之一。

3．村级党组织带领群众致富、形成致富产业的能力不强

村级党组织引领本村发展是其治理能力的客观体现。换言之，村级党组织治理本级社会事务能力强弱的一个重要参考因素，就体现在带动群众致富、形成致富产业、发展壮大村级集体经济。以全国著名的先进村——华西村为例，华西村在吴仁宝的领导下，通过艰苦奋斗，形成了现代农业、制造业、生态旅游业为主体的致富产业，村民家住400-600 多平米的别墅，有100-1000 多万元的资产，有1-3 辆轿车，实现了群众致富、村级集体经济发展的大格局，得到了“全国先进基层党组织”、“全国模范村民委员会”、“全国乡镇企业思想政治工作先进单位”等荣誉。[7]华西村的事例充分证明，村级党组织通过引领发展，壮大集体经济，形成致富产业，保证群众在发展中得实惠，是村级党组织治理能力实现现代化的根本途径和重要标志，也是整体推进基层党组织实现治理能力现代化的重点和难点。

尽管华西村治理能力现代化的成就令人叹羡，但如华西村这样的样板村，在全国仍旧只是个案。绝大多数的村级党组织，尤其是西部欠发达地区的村级党组织，在发展集体经济、带动群众致富上都是“心有余而力不足”，甚至极个别村是“力不足也心不思”。村级党组织在引领发展上的短板，对增强村级组织服务群众能力、提高村级党组织凝聚力产生了极大阻碍，再次有力证明村级党组织在治理农村社会事务能力存在着严重不足。许多欠发达地区的农村，村级年收入还很少，甚至个别村已经成为“空心村”。由于村级党组成员都是本地人，缺少对新鲜事物的认识和接受能力，对市场的价格信号不能做出恰当判断，缺乏致富渴望，多数村级组织的产业发展仍旧处于等靠要的状态。

村级党组织的治理实践证明：村级党组织要实现治理能力现代化，必须在增强发展上下功夫，尤其是找到一条正确的致富道路，帮助农民群众实现“腰包鼓、口袋足”的梦想，从而防范和消减人民内部矛盾。村级党组织治理能力现代化的实现，既要在农村的集体经济发展和农民的致富增收中寻求矛盾的化解，又要通过提升治理能力促进经济发展和农民致富。显然，在引领村级集体经济发展方面村级党组织要走的道路还很漫长。

三、推进村级党组织治理能力现代化的实践困境

村级党组织治理能力的不强，客观上要求必须提升村级党组织治理能力现代化的水平。然而，在推进村级党组织治理能力现代化的过程中，存在着一些实践上的困境,主要表现为班子的主观认识困境、村级党组织的制度困境和妥善处理与上级关系的困难三个方面。

1.村级班子的主观认识困境

前文已提及，村级党组织能力不强的一个重要表现是支部书记年龄偏大，文化程度偏低，接受新思想新事物的主观准备差。村党组织的主要负责人支书习惯凭借经验来领导本村一切事务，工作和领导方式死板，主要采取简单的命令、说教，导致村级党组织服务能力弱化。再加上整个村级班子成员协调能力差，在处理某些惠农项目的落户时，遇到阻力就打退堂鼓。由于自我创新能力的缺乏，使得他们在日常工作中，多以“东施效颦”式的模仿为主，不能因地因时因人制宜。这些情况，都凸显了村级党组织在推进治理能力现代化中所遇到的主观认识困境。

在治理能力不足的地区，村干部在开展群众工作时，未真正全面了解群众的需求，存在畏难情绪，认为群众是“刁民”、“难管理”的情况屡见不鲜，而对不同村民群体的所想、所需、所盼把握不够深入，如何进行针对性引导和服务则显得力不从心，甚至束手无策，工作很是被动。由于村级党员干部年龄大，政治上出路窄，经济待遇低，使村干部们对搞好村务管理的积极性不高。对于本年度工作谋划上，缺少“未雨绸缪”的思想，未能形成清晰的年度规划和阶段计划，亦不能扎实进行走访摸底，用经验来判断村级的情况，来应付上级组织。村级党组织在推进治理能力现代化进程中的主观认识困境，由此可窥见一斑。然则，村级党组织的主观认识困境，并不能通过“换人”的方式得到解决。村级党组织向上服从于乡镇党委班子，需要承担上级各项工作的具体实施；向下服务于村级的党员群众，需要成为领导村级社会事务的主心骨。选择合适的村级组织班子，既要保证所选择的人能“听话”，将上级的各项意图贯彻执行下去；又要保证所选择的人能“有料”，熟悉基层事务，在党员和群众中具有一定威信，能干事干成事。年轻的党员干部有魄力但缺经验和威信，年长的党员干部则有威信有经验但缺魄力，这种情况使得上级党组织在选择村级班子时，倾向于选择那些年龄偏长的党员，很大程度上“促成”了村级党组织班子成员的主观认识困境。

2.村级党组织的制度困境

推进治理能力现代化，组织制度问题是一个带有根本性和长期性的问题。随着改革的逐步深化和现代化的高速发展，农村社会成员的流动性大大增强，利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾明显化，从而在农村形成了纷繁复杂的利益格局体系。这些情况，对村级党组织协调不同群体间的利益，处理各种矛盾，都提出了新挑战。如何在现有的村级组织制度下，恰当处理农村社会转型时期的人民内部矛盾，是推进村级党组织治理能力现代化不可避免的新课题。

由于“村党支部的主要职责是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”，[8]这一规定使得推行村级民主成为村级党组织的主要职责。在具体实践中，村级各项管理制度的不健全导致了村民的不公正待遇和不平等身份，使得村民忽视或放弃了自身的基本权利，如选举权等。现行的村级组织架构中，村支书负责全村的一切事务，村主任协助下开展工作，村级党组织成了全村事务的“大管家”和“总负责”，村支书成了全村治理工作的“第一人”，权力集中于一身。而由村民民主选举产生的村委会本应是全村事务的权力机构和执行机构，但在实际工作中则变成了可有可无的无关痛痒者。这种制度与实践相分离的模式，对推进村级党组织治理能力现代化产生了很大困难。最集中的一点，即党组织在治理农村社会事务中的服务功能蜕变成管理功能，村级党组织在村级事务治理中该管什么、如何管的问题，并没有得到真正的法理支持。这一困境在实践中就表现为村务公开制度、民主管理制度、村级财务规范制度、财务审计监督、村级重大事项公开制度、党小组监督制度等管理制度的不健全不完备，村级党组织由服务机构变成了“老爷机关”。

笔者以为，村级党组织体制机制缺失的问题，是村级组织推进新农村建设必须解决的关键问题。近年来，党和政府对如何开展党务、村务管理工作都有明确的要求或程序性安排，但从现实情况看，一些村级组织不同程度地存在党内制度虚设化、村务公开走过场、民主管理不到位、村务决策机制不健全等问题。这说明在推进村级党组织治理能力现代化上，存在着一定的制度困境。

3.村级党组织与上级组织关系的协调困境

在发展村级经济以推进治理能力现代化的过程中，村党组织面临的困境极多。而所有困境的重中之重是如何妥善处理上级组织的“帮扶”行为与本村经济社会事物发展相脱节的问题，处理“被发展”和“要发展”之间的关系。一般地，上级政府在调研基础上给政策、给资金、给项目，更给脱贫发展的思路，村级党组织则具体负责执行上级的相关要求。在具体执行中，则必须“创造性地”将政策、项目、资金或集中使用，或分散到户，将上级的各项要求切实落实到群众身上。这种“包办”行为看似促进了该村发展，实则伤害了村民的真切渴望,最终的结果无非是群众的收入“被增加”，全村的产业“被形成”，该村的社会治理“被和谐”，“皆大欢喜”收场。

以笔者曾走访过的甘肃省C 乡的先进村Q 村为例，该村依托全市的脱贫行动和新农村建设示范点、农村金融改革示范点等项目，初步形成了瓜果种植、剪纸文化等为主的群众致富产业，但这些产业的形成都是在上级政府和相关部门领导的“帮扶”下输血式完成的。这些新形成的产业，非但未能促进全村的经济发展，反而激化了村级社会治理中隐含的矛盾和冲突，加剧了村级组织治理社会事务的困难。又如，该村每年的工作任务之一是指导群众种植“全膜粮食”，罔顾实际地围绕“覆膜”工作而展开，包括春季的“顶凌覆膜”和秋季的“秋覆膜”，完全按照上级的规定任务操作产业结构的调整。为迎合检查，该乡全年都在种植“全膜粮食”，“示范点”变成了迎合上级检查的“晃眼点”，农民增收情况并不乐观。甚至有群众戏称：“有覆膜的钱还不如给我们发下来花了实在”。这些事例充分说明，村级党组织在引领群众致富上是失败的，甚至因强制推行上级的工作规划而导致农民怨声载道，村级党组织在迈向治理能力现代化的进程中可谓举步维艰。

综上所述，推进村级党组织治理能力现代化具有高度重要性。农村的治理现状说明，推进村级党组织治理能力现代化存在诸多困境。当前条件下，要想走出困境，必须深入研究和加强顶层设计。推进村级党组织治理能力现代化，基层民主是生命线，群众路线是孵化器，市场改革是催化剂。只有以足够的经济发展为保障，秉持“从群众中来、到群众中去”的服务精神，逐步扩大和彻底实现村级民主，做到治理体系的多主体参与，才能真正推进村级党组织治理能力实现现代化。

[1]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15：(001).

[2]邓小平文选（第3 卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-09.

[4]四川村（社区）党组织换届工作结束 新当选书记平均年龄40.2 岁[N].四川日报,2011-03-29.

[5]合肥新一届村党组织书记平均年龄46.4 岁[N].合肥日报,2011-08-04.

[6]天津全市社区党组织书记换届完成，平均年龄47.7 岁[N].天津日报,2012-09-03.

[7]华西村概况[DB/OL].中国广播网.http://www.cnr.cn/zhuanti1/wrb/gk/t20051230_504148712.html，2005-12-30.

[8]党的组织[DB/OL].中国共产党新闻网http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71383/4844873.html.