法治思维：治国理政新思维

刘 丹

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

随着党的十八届四中全会的召开，“依法治国”以其鲜明的时代特征，首次镌刻在中央全会的历史坐标上，法治思维也因此成为人们高度关注的一个热词。所谓法治思维，是指人们在法治理念、法治精神的基础上，以合法性为起点，以权利义务对等和公平正义为目标，运用法律精神、法律原则、法律规范和法律逻辑对所遇到或要处理的问题进行分析、判断、推理的思想认识活动与过程。法治思维是法治社会最基本的思维模式，对于全面推进依法治国、实现国家治理体系和能力现代化，特别是解决当前发展中遇到的各种矛盾和问题意义重大，是领导干部必须掌握的治国理政新思维。

一、法治思维是法治社会最基本的思维模式

法治不仅是人类社会的一种美好理想，同时也是历经数千年探索和实践而获得的治国理政最佳模式。早在古希腊时期，柏拉图就确认法治是“第二最佳的选择”。[1]亚里斯多德则明确提出了“法治应当优于一人之治”的论断[2]，并将法治定义为“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”[3]在英国，近代法治理论的首创者哈林顿第一次提出了以自由为最高价值准则、以法律为绝对统治体制的法治共和国模式。[4]这种国家治理模式被英国的洛克所接受，认为国家“应当以既定的、向全国人民公布周知的、经常有效的法律、而不是以临时的命令来实行统治”；[5]这种治理模式也为孟德斯鸠所推崇，以致他将法治与民主政体联系在一起，将一切实行法治的国家都称之为共和国，并且认为唯有实行法治的国家，才是公共利益在统治。[6]十九世纪末，英国宪法学家戴雪将法律至上、法律面前人人平等、宪法是个人权利的结果视为法治的基本要素。美国的潘恩、杰斐逊、亚当斯、汉密尔顿等政治家和思想家则将法治原则和法治精神直接写入独立宣言和美国联邦宪法，使法治从理想成为现实。

在我国，将法治上升到治国理政的范畴，更是巨大的历史进步。这一科学判断是在总结建国以后三十多年特别是文革的深刻历史教训，并经过改革开放三十多年实践探索逐步形成。众所周知，在中国这样一个有着漫长封建专制传统的国家，统治中国传统社会秩序的是儒家伦理道德规范和民间习俗，法律在国家治理体系中始终处于从属地位，凸显的是法律的工具性价值。虽然这种模式在中国近现代化的过程中逐步改变，但儒家法律文化作为本土文化仍在根深蒂固地影响着中国人的法律心理、法律意识和法治观念，以至于在建国以后相当长时期里，党和政府治国理政的主要依据还是领袖的意志、政策、道德等，但实践证明，在市场经济和民主发展条件下，人治和群众运动不仅靠不住，而且变得越来越危险；政策之治虽然在某些领域对某些问题能够产生作用，但其局限性日益凸显；道德之治也只能在有限的范围内发挥作用，不可能担当治国理政基本方式的重任。必然地，法治应当取代其他方法成为当代中国治国理政的最佳选择和基本形式。

事实上，与人治和其他治国方式相比，法治具有天然的优越性。它更具理性，建立在社会共同具有的理性基础上，是人类向往和追求的公平和正义的体现，反映了社会发展的本质要求和内在规律，是一种科学的国家治理方式。它更具稳定性，建立在反映社会成员共同意志的基础上，经过严格的法律程序形成，不会因为领导者个人意志和喜好而轻易改变，是一种成熟稳定的国家治理方式。同时，法治具有普遍约束力，通过明确具体的权利与义务、职权与职责的设定引导和规范人们的行为，并以严格的法律责任甚至法律制裁作后盾，能够有效调节各种社会关系，是一种权威有效的国家治理方式。人类历史也反复证明，法治具有其他任何治国模式都不具有的更加广泛和有效的作用和力量，是迄今为止人们可以找到的最佳国家治理方式。

法治成为治国理政的基本方式，必然要求社会成员具有与之相适应的思想意识和心理状态。从法理上讲，法治是建立在法律制度体系之上的一种国家治理模式，属于上层建筑的范畴。但这并不意味着法律不受社会主体思想意识影响，社会成员对于法律与法治的认识、思想观念等都会直接影响立法、执法、司法和守法的各个环节，对法治的实现过程产生重大影响。正因为如此，法理学十分关注法治意识的研究，将社会成员的法治意识视为法治实现的心理基础和重要条件。当前，我国确立法治是治国理政的基本方式，必然要求领导干部将法治思维作为基本思维方式，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。在现阶段，尤其要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力。因为领导干部是治国理政的执行主体，其影响力和示范作用远远大于一般社会成员，更重要的是，缺乏法治思维，改革发展稳定中的一系列问题无法得到根本有效的解决。领导干部的法治思维和法治能力，将直接决定依法治国的进程、法治国家的建立，直接决定执政党能否依法执政、政府能否依法行政、司法机关能否公正司法、社会成员能否依法办事。因此，领导干部必须彻底摒弃人治思维，深化对法治及其内在价值和规律的认识，尽快实现从日常思维向法治思维的转变。

二、法治思维是实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求

党的十八届三中全会将实现国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。在这里，有三个概念特别值得注意，一个是“治理”的概念。与我们长期习惯了的“管理”或者“管制”不同，治理是一种全新的理念，强调治理主体的多元化、治理手段的多样化和治理方式的法治化。另一个概念是“治理体系”和“治理能力”。所谓治理体系，是指实现国家治理的制度体系，其中主要是法律制度体系；而治理能力，是指运用制度体系实现有效治理的能力，其中主要是运用法律制度实现有效治理的能力。第三个概念是“现代化”。现代化是人类社会从自给自足的小农经济向高度发达的商品经济发展的历史进程，伴随着这一历史进程的不仅有从农业经济向工业经济的转变、从农村生活向城市生活的转变、从熟人社会向生人社会的转变，也会带来社会规则和行为规范的变化，从过去更多依靠政策、道德和习惯向更多依靠法律和制度转变，市场化、民主化、科学化和法治化将成为现代化的重要标志和特征。通过以上语义分析，我们不难看出，法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由路径。

首先，法治能够有效调节国家、公民和社会之间的关系，解决国家治理的基础性问题。国家治理的首要问题是国家、公民和社会的关系问题，而法治正是确认国家、公民和社会三者之间关系的最重要和最基本的方式。现代国家无一不是通过宪法和法律规定国家权力的来源及其范围，确认人民或者公民在国家中的地位及其基本权利，通过法律保障公民的基本权利并制约和约束公共权力，以此来实现国家的有效治理。当前，我们要实现国家治理现代化的目标，一个前提条件就是要理顺国家、公民和社会的基本关系，将三者纳入到国家治理体系当中，实现良性互动。这就要求我们必须通过宪法和法律定位政府的权力，使政府权力都有法律的授权和依据，严格在法律规定的范围内行使；必须通过宪法和法律明确公民的地位和权利，使人民在国家中的主体地位和在政治、经济、文化、社会和人身方面享有的基本权利获得法律的确认和保护；必须通过宪法和法律明确其他社会组织的法律地位和参与社会管理的途径和方式，使各种社会力量在国家治理中发挥作用。

其次，法治能够有效确认、保障和维护社会公平正义，实现国家治理的根本目标。公平正义是法治的核心意蕴，无论在东方还是西方，无论从词义上还是语境上，法律似乎一直和公平正义联系在一起，甚至被人们视为公平正义的艺术。无法想象，一个法律不完备、法治不健全的国家，公民的基本权利能够得到保护，人民能够获得比阳光还宝贵的公平和正义，过上富足满意的生活。正因此，维护社会公平正义不仅是法治的重要使命，也是衡量一个国家政党和政府治理能力的重要标准。在我国，公平正义是中国特色社会主义的内在要求，为实现全社会和全人类的公平正义而奋斗是中国共产党坚定不移的理想信念和共同意志。党的十八大以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点，提出要逐步建立社会公平保障体系，切实保障人民在经济、政治、文化和社会等方面的合法权益。这就必然要求我们将实现权利公平、机会公平和规则公平作为法治建设的重要任务和当务之急，秉承人本主义的法律观，牢固树立公平正义的法治观念，始终把公平正义作为协调各方面利益关系、处理各种矛盾和问题的价值判断标准和根本尺度，用法治的思维和方式推动社会公平正义制度建设和制度实施，确保社会各方利益各得其所，利益均衡和谐相处。

同时，法治能够有效防止权力的肆意和滥用，为国家治理提供制度保障。国家治理的核心问题是权力问题，或者说是权利与权力之间的关系问题。传统社会，国家和君王的权力或来自神授，或来自天意，或者来自武力征服，或来自世袭，因而无法解决权力的约束和控制问题。现代社会通过确立法治的方式，重新定义了权力，确认一切公共权力不是天生具有的，而是人民与生俱来的天然权利的集中体现，是公共机构通过法律的赋予和授权而获得的有限的权力，而这些权力行使的最终目标是更好地维护社会公平和社会秩序，最大限度地维护和实现公共利益，实现社会成员的各项权利和利益。由此可见，法治为权力和权利的关系提供了新视角，为两者关系的处理提供了新模式。在法治国家中，公民享有权利，除非有法律依据，权力不得干涉和剥夺公民权利；公民权利受到权力侵害，侵权者必须承担法律责任，公民有权获得法律的救济。通过宪法和法律的制定和实施，可以让国家权力得以科学的配备，人民的权利得以全面的确认，权力的运行得以有效规范，权力的制约监督得以有效施行，破除千百年来“一切有权力的人都容易滥用权力”、“绝对的权力导致绝对的腐败”的魔咒，确保公民的权益免受来自公共机构的侵害。

通过以上分析我们不难发现，法治是现代文明的制度基石，是一个国家走向现代化的必由之路。综观世界各国，凡是步入现代文明的国家，无一不是摒弃了人治而选择了法治，今天，我们要实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须坚定不移地走法治的道路，发挥法治在国家和社会治理中更加突出和更加重要的作用，提高运用法治思维思考、观察、判断和处理问题的能力，实现法治的有效治理。

三、法治思维是解决当前发展中主要问题的有效方式

治国理政还有一个关键问题就是有效化解社会矛盾和维护社会稳定，促进社会不断发展和进步。当前我国的发展进入新的历史时期，改革正在步入深水区，进入攻坚期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化带来空前社会震荡，各种利益交织矛盾错综复杂，对党和政府的执政能力和社会治理能力提出了新挑战，迫切需要领导干部学会用法治思维和法治方式思考和解决改革发展和稳定的关系问题，以法治来推动改革的深入、矛盾的化解和各项事业的顺利发展。

全面深化改革需要法治思维。首先，要用法治凝聚改革共识，更多通过立法的方式而不是政策的方式做好改革顶层设计，为改革奠定思想基础和制度基础。其次，要用法治引领改革方向，通过对法律科学及时的制定、修改或者废止等法律活动，为改革提供明确具体的法律依据，使所有重大改革都于法有据，在法律的框架内进行。同时，要用法治规范改革进程，通过法律明确规定改革的方式、方法、步骤和顺序，使各项改革依法有序进行。最后，要用法治保障改革成果，及时将成熟的改革经验通过法定程序上升为法规和法律，用法治确认和巩固改革成果，并为新的改革提供法律依据和发展空间。

促进科学发展需要法治思维。用法治思维促进发展，首先必须树立以人为本的思维，将确保人民主体地位、人民首创精神和人民根本利益作为法治的出发点和落脚点，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为法治的最终追求目标，运用法治的方式和法治的力量实现发展成果由人民共享和人的全面自由发展。同时，要树立全面协调可持续发展的思维。通过户籍制度改革、土地制度改革、城乡居民权益均等化等制度变革，促进城乡、区域、经济和社会、人与自然、国内与国际协调发展。要树立维护社会公平正义的思维，用公平正义的价值观指导立法、执法和司法，建立起以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平正义保障体系，发挥法治在保障实现公平正义中不可替代的作用。要树立依法科学考核的思维，将以人为本、全面协调可持续发展的理念贯穿于整个法律体系当中，通过法律对人们行为的规范、指引、评价、教育、强制作用，约束单纯的经济发展冲动，实现经济发展与其他发展的协调统一。

化解社会矛盾需要法治思维。用法治思维化解社会矛盾，首先必须建立有效的利益均衡机制，通过科学的立法配置好利益资源，协调好各种利益关系。其次，必须形成通畅的利益诉求表达机制。通过宪法和其他法律的规定，确保人民群众依法享有充分的表达权，包括言论自由，依法集会、结社、游行、示威，依法提出批评、建议、进行检举、揭发、控告、诉讼等权利。同时，必须建立便捷的矛盾调处化解机制，建立起多元联动、全面覆盖、相互协调、便捷高效的矛盾化解“大联动”体系，发挥各类机关和组织在矛盾化解中的作用。最后也是最重要的一点，就是要建立并依靠权威的司法终结机制，运用司法所具有的中立性、公正性和终局性等特点，发挥诉讼在矛盾纠纷解决体系中不可替代的特殊地位和作用。

维护社会稳定需要法治思维。用法治思维维护稳定，首先要树立维护稳定的关键是要改善民生的思维，将发展和改善民生作为法治的重要价值目标，通过保障公民依法享有平等充分的就业权、受教育权、各种财产权利和社会保障权利等，满足人民群众对富裕生活的向往和追求。其次要树立维护稳定的基础是社会公平的思维，坚持用公平正义观统领改革、发展和稳定，通过不断深化改革、促进发展和法制完善，消除两极分化和分配不公，为从根本上实现社会稳定奠定坚实基础。再次，要树立维护稳定的前提是要维权的思维，减少和杜绝导致社会矛盾和纠纷产生的源头性成因。同时，要改变长期以来依靠片面的政治维稳、暴力维稳、金钱维稳、利益维稳的思想观念，以及依靠牺牲法律的权威来维护稳定的习惯做法，将各种矛盾纠纷纳入法治化的解决渠道，使纠纷在查明事实、分清责任的基础上得以真正彻底解决。

十八届四中全会掀开了“全面推进依法治国”的崭新一页。我们相信，以习近平同志为总书记的党中央，必将带领全党全军全国各族人民，以全新的法治思维和法治方式推动改革和发展，开创法治中国更加美好的未来。

[1][古希腊]柏拉图.理想国[M].北京：商务印书馆,1986.

[2][古希腊]亚里斯多德.政治学[M].北京：商务印书馆,1965.

[3][古希腊]亚里斯多德.政治学[M].北京：商务印书馆,1983.

[4][英]哈林·顿.大洋国[M].北京：商务印书馆，1996.

[5][英]洛克.政府论（下）[M].北京：商务印书馆,1983.

[6][法]孟德斯鸠.社会契约论[M].北京：商务印书馆,1982.