“大数据”时代背景下海关廉政治理能力现代化初探

潘楚雄

·海关管理·

“大数据”时代背景下海关廉政治理能力现代化初探

潘楚雄

廉政治理能力是国家治理能力的重要组成部分，在创新廉政体制机制进程中，需要适应“大数据”时代要求，丰富廉政治理能力内涵。本文从大数据有关理念出发，在实践方面从五个角度探究推进廉政治理能力的现代化，即提高源头上数据生成能力，推进业务系统化运行；提高纵向上节点控制能力，增强内部风险度掌控；提高横向上数据扩展能力，开展内外部风险双析双控；提高结果上数据发声能力，增强廉政绩效考核；提高内外部数据开放能力，推行阳光行政机制。

大数据时代；海关廉政；廉政治理能力

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。廉政治理能力是国家治理能力的重要组成部分，处于发展中的现代中国海关，廉政建设呈现持续平稳健康发展的良好态势，但也面临严峻复杂形势。当前社会已“正式进入一个数据为王的时代，大数据已经成为提高执政能力和发展经济的一个有力武器。”在创新廉政体制机制进程中，如何与时俱进，丰富和发展廉政这一古老而永恒话题的“大数据”时代内涵，推进廉政治理能力的现代化，需要我们从理念和实践方面作进一步探究。

一、提高源头上数据生成能力，推进业务系统化运行

“世界的本质就是数据”。“大数据”理念之一就是数据不要求一定具有精确性，而要求具有混杂性，不仅有结构化的传统数据，更多的是非结构化数据，包括声音、图像等。现代信息技术和数据处理能力的发展已使“量化一切”成为可能，这也是“大数据”技术运行的前提。随着海关信息化的推进和业务改革的深入，海关绝大多数业务和大部分政务逐步实现网上操作，防控执法、管理、廉政“三大风险”效果明显。如通过海关廉政预警处置系统HL2008系统应用，2013年全国海关共核查异常数据29.17万条，有效防范了执法风险向廉政风险的转移。相比而言，未进入系统运行的体外循环业务，风险凸显，如近期总署通报的几起群体性廉政案件，涉案关员的违规操作多是查验环节，多数发生在晚班、节假日等监督制约薄弱的时段。因此，应进一步推进业务系统化运行，利用科技手段将海关权力关在制度的“笼子”里。一是可以电子化的执法工作流程全部“上网、串联”，最大限度地减少手工操作和自由裁量，使抽象的权力“可视”、“可控”、“可查”、“可纠”，从而保障各项行政执法行为的科学行使、规范行使和安全行使。加大海关综合业务管理平台HZ2011、HL2008系统应用力度，加大风险参数的搜集整理，拓展风险预警监控范围，加强对通关作业系统H2000等海关业务运行系统网上操作的痕迹记录、追溯和监控。要逐步将海关所有执法业务纳入系统运行，对于目前系统外的执法行为，如查验等，可利用可穿戴信息设备开发单兵作业系统，实施远程科技监控，以防范即便双人作业也可能形成的窝案或群体案件。二是加大非执法领域信息化程度。目前10个非执法领域978个节点指标中，内嵌信息化系统实现自动控制的节点指标只有210个。于广洲署长在2014年全国海关反腐倡廉工作会议上指出，“非执法领域潜规则影响很强劲，违法违纪问题凸显”，因此，加大非执法领域信息化程度势在必行，如屡受社会公众诟病的“三公经费”，可开发应用公车派车管理系统、公务接待网上审批，在提高运行效率的同时，也能更好地防止贪腐情事的发生。三是以科技防控推进制度执行力。熟人社会、关系社会是我国传统的社会特点，折射在现实中，制度执行经常面临人情因素干扰，选择性执行等消解了制度执行力，加剧廉政风险性。为此，必须借助现代信息技术，针对行政审批、“三重一大”等重大制度，建立执行跟踪、评估系统，实行“铁面无私”的电子监督，使制度的刚性约束逐步内化为权力行使者的道德约束，从而筑起抵御“人情文化”侵蚀的“防火墙”，起到防控廉政风险、规范权力运行的目的。

二、提高纵向上节点控制能力，增强内部风险度掌控

建立在相关关系分析法基础上的预测是“大数据”的核心。“大数据”的注意力放在“相关关系的发现和使用上”，而不仅限于因果关系。就海关风险内控角度而言，目前海关已经逐步完善了业务系统上的内控节点建设。经优化整合后，执法和非执法业务领域及结合部共有1856个节点指标，其中内嵌信息化系统实现自动控制的节点指标746个。每个节点的开关与“三大风险”产生相关度不一样，应推动内控节点风险分级管理，以提高风险掌控的针对性和有效性。一是着力与权力清单相衔接。腐败是寄生于权力之上的，目前海关厘清执法权力清单119项，在进一步清权确权基础上建立权力清单制，并在金关工程二期建设过程中，内嵌有关权力节点，通过科技手段强化内控的刚性，提升内控效果。二是着力掌控行政审批。行政审批自由裁量不严谨、审批流程不科学、管理责任不明确等问题导致的“暗箱操作”，是诱发权力滥用、私用的根源。为此，必须按照“简、减、管、便”的原则，深入推进审批流程改造，推动审批向网络办理的无形平台发展，最大限度地压缩廉政风险空间。目前重点是下放到直属海关、隶属海关的行政审批事项，做到权限上的放与信息技术上的管无缝对接。三是着力结合工作实际。将内控重点放在本单位、本条线问题多发、风险程度较高、自由裁量权缺乏有效规制的领域和环节，及时查发问题、堵塞漏洞，形成自我纠错、自我完善的良性循环，如内陆海关普遍存在的一人多岗位现象的内控制约。

三、提高横向上数据扩展能力，开展内外部风险双析双控

现代信息处理技术使全数据模式成为可能，“大数据”采用“样本＝全体”的方法，对海量的相关数据进行深入探索，多角度验证，全面、可信性地提供最优信息。因此，限于海关一家数据的“信息孤岛”已不能适应科学防范风险的需要，也不符合廉政治理主体多元化的要求。涉及海关的诸多大案要案给我们很多警示，只有对海关的内外部廉政风险同时分析、及时提醒、有效防控，才能有效避免海关关员贪腐等行为的发生。从治理主体的角度至少需要扩展三方面的数据信息：一是中外海关执法互助或监管结果互认合作，如“中美大港计划”、“中欧安智贸协作”、“中俄海关监管结果互认试点”等在防范执法风险方面已取得良好成效。二是与进出境企业等商界的合作，如经认证的经营者（AEO）制度、企业联网监管制度等。目前，海关特殊监管区域内联网监管企业还未实现真正意义上与海关的联网，需要强化辅助管理系统对企业管理数据的采集或对接，增加风险甄别、监控分析和风险处置功能模块，实现风险参数和布控等处置手段对相关业务的有效处置。三是整合口岸相关单位的进出境物流、商品信息及过往违法违规行为等信息，通过扩展数据，以统一数据交换平台、统一门户展示为应用支撑，形成海关信息管理大统一的数据平台，筑牢数据体系基础设施，实现物流与资金流、信息流、服务流的合一，全面创新海关大数据体系。

四、提高结果上数据发声能力，增强廉政考核绩效

数据的价值在于它的使用，而不是占有它本身。以往廉政工作多采用定性式描述，“大数据”技术的应用可以让数据在廉政工作中发声，增强廉政考核绩效。一是对部门岗位人员的廉政评估。通过应用HL2008系统，2013年发现并修正了7163个涉及关员作风效率、业务差错、违规操作等具体问题。对发现违法违纪案件或在“一案双查”、“一事双析”时，可应用系统还原当事人违规违法操作的痕迹，利用信息搜集比对其他相关业务处理结果，采取系统预警监控与人工排查相结合的方法，明确是否涉及贪腐，既能及时发现贪腐情事，也能及时排除非渎职侵权行为，从而发挥系统应用的治本功能，教育、监督和保护干部，预防违纪违法行为的发生。对系统展示的重大异常情况和高风险岗位人员，可根据问题性质、岗位人员平时表现等情况进行研判；对控告举报和外界反映较多的岗位人员，通过应用系统对相关情况进行印证，及时果断采取处置措施。二是对制度进行廉洁性评估。坚持制度专题性监控分析机制，采用“点面结合，一点监控，个案突破，全线核查，全面规范”的方法，及时从系统应用成果中深入分析捕捉潜在的执法风险，查找制度机制和执行方面的漏洞，举一反三，采取措施，着力健全制度，规范操作，促进相关问题从顶层设计和制度制定之初就进行内控前置。三是发挥纪检监察等专门监督的作用。设立相应的监督岗位，给予一定的权限，负责对业务和政务中的电子数据进行监控和处置，可就相关的廉政风险点，廉政风险岗位，廉政风险责任人等信息专门设立信息数据库，在绩效管理中即时搜集信息，将相关的信息警示实时传导至一线岗位，实现有效监控，使HL2008等监控系统成为名副其实的监控处置执法风险和廉政风险的“电子眼”。持续加强系统应用绩效的评估和通报，将系统应用绩效作为党风廉政建设责任制、行政执法责任制考核检查的重要硬指标。

五、提高内外部数据开放能力，推行阳光行政机制

开放性是“大数据”的本质特征。国家收集数据时，代表的是其公民，因此它也理应提供一个让公民查看的入口，但少数可能会危害国家安全或侵犯他人隐私权的情况除外。截留、垄断政务信息导致的不公开、不透明，是引发廉政风险的重要因素。因此，推行阳光行政机制，促进内外部数据开放，是治理能力现代化的一个重要标志。一是按照“公开是原则、不公开是例外”的要求，向社会公开涉及相对人的“职权目录”和“权力运行流程图”，让权力在阳光下运行；行政执法工作中，在不涉及国家秘密和商业机密的前提下实行程序公开和结果公开；推进依法行政和执法统一性建设，防止出现权力滥用和暗箱操作，从源头上杜绝海关贪腐情事的发生。同时，全面推进政务公开，逐步实现财政预算公开、收入信息公开；在尊重他人隐私权的前提下，完善领导干部信息公示，建立海关与地方相关部门联系配合机制，建立离职和退休人员从业情况备案制度，强化日常分析排查，防治利益冲突行为。二是逐步开放海关数据，实现“大服务”。“开放政府数据”的倡议者主张：政府只是他们所收集信息的托管人，社会对数据的利用会比政府更具有创新性。发挥市场的决定性作用，需要我们进一步厘清政府与市场的边界，明确掌握和提供有效的市场信息是政府部门的职责之一。海关根据内部用户、综合用户和外部用户不同类别的需求设置不同的权限和操作功能，可以参照美国的Data.gov网站，为“大数据”敞开大门，为上级决策服务、为现场监管、打击走私服务以及为社会经济服务，从而也为海关反腐倡廉营造良好的贸易环境和执法环境。三是提高外部数据的收集掌控能力，建立海关网络反腐平台和舆情监测分析引导机制。“大数据时代”下，人们可以通过各种渠道便捷地传输和获取信息，从而打破了反腐倡廉工作以政府为中心、以信访举报作为主要渠道的时代。一方面，各种门户交流网站、论坛、微博逐渐成为人们公布相关反腐信息的有效工具，“房姐”、“表哥”等案件都是先通过网络公布，进而引起纪委等部门的关注；另一方面，各种网络、电视电台等数据媒体也成为政府关注民生、了解民意、集中民智的有效平台，更成为推进民主政治建设和反腐倡廉工作的有效渠道。海关应建立完善相应的举报制度，明晰举报流程和方法，结合12360海关热线中的举报情事，健全高效有序的海关举报平台。同时，培养舆情监测队伍，对互联网或其他媒体中与海关反腐倡廉有关的话题进行实时监测和筛选，及时了解把握舆情发展态势，在不涉及国家秘密和海关工作秘密的前提下，本着实事求是的态度，第一时间发出声音，引导正确舆论，为廉政工作顺利开展赢得良好的舆论氛围。

处在信息变革的“大数据时代”，我们需要不断更新理念。在反腐倡廉这条战线上，运用“大数据”技术，促进科技控廉与以德育廉、依法治廉相结合，不断推进海关廉政治理能力现代化，用“大数据”为广大关员编织一道守住清正廉洁底线的坚实藩篱。

〔1〕汪洋.大数据是竞争的一个新的制高点，2012年在广东省财政厅进行专题调研时的讲话.

〔2〕于广洲.在2014年全国海关反腐倡廉工作会议上的讲话.

〔3〕维克托·迈尔·舍恩伯格，肯尼斯·库克耶.大数据时代〔M〕.浙江人民出版社，2013.

〔4〕姜奇平.大数据的时代变革力量〔J〕.互联网周刊，2013（1）.

〔5〕刘鹏飞.大数据时代的社会舆情〔J〕.国家电网，2013（5）.

〔6〕赵春昉.互联网在反腐倡廉建设中的作用研究〔D〕，四川省社科院优秀硕士论文，2012.

〔7〕马兵.大数据时代舆情服务的机遇与挑战〔J〕.中国记者，2013（6）.

On Modernization of Customs Integrity Management in the Era of“Big Data”

Pan Chuxiong

Customs integrity management，as an important part of the government work，should cater to the demand of the“big data”era and enrich theintegrity governance during the process of innovating the mechanism of integrity management.Proceeding from the basic concepts of big data，this paper looks into the ways to improve Customs integrity management from five aspects in practice，namely，improving the source data generation to promote the systematic operation of Customs procedure；enhancing the controllability in the vertical links to strengthen the internal risk control；furthering the horizontal extension of data to realize double analyses and control over internal and external risks；improving the reference value of resulting data to strengthen the evaluation of integrity management performance，and improving the accessibility of internal and external data to press ahead the open administrative regime.

Big Data Era；Customs Integrity；Integrity Management

（责任编辑 赵世璐）

潘楚雄，合肥海关。