对海关职能转变与管理创新实现形式的探索与思考

范 巍

对海关职能转变与管理创新实现形式的探索与思考

范 巍

在国家实行更加积极主动的开放战略条件下，实现海关职能管理的科学化、现代化、效能化，是新时期深化国家行政管理体制改革的内在要求。目前，海关在职能转变过程中在管理思想转变、管理制度的设计等方面与国家的发展战略要求还存在着一些冲突，这些都直接影响到海关的管理效率和成本。本文在分析海关职能转变面临的形势、要求和存在问题的基础上，运用西方行政管理的原理和借鉴国外发达国家海关的有益经验，对海关职能转变和管理创新实现形式提出了四个方面的对策建议。

海关职能转变；海关改革；海关管理

当前，我国面对更加复杂多变的国际政治经济环境。国际金融危机影响深远，世界经济增长放缓，国际贸易增速回落，国际金融市场剧烈动荡，各类风险明显增多；未来一段时期的世界经济形势总体上仍将十分严峻复杂，世界经济复苏的不稳定性、不确定性上升。为适应新形势发展需要，党的新一届领导集体提出了适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略。党的十八届三中全会公报以相当的篇幅强调政府职能转变问题，把“转变职能、简政放权”放到行政体制改革的突出位置。海关作为进出境监督管理机关，如何不断适应形势发展需要，加快推进海关职能重心的转移，在努力打造中国经济升级版，全面维护贸易安全与便利、服务国家政治经济安全战略中找准海关工作的新定位显得尤为迫切与重要。

一、国内外海关职能调整演进的背景分析

海关职能涉及到海关在整个经济、社会中所扮演的角色和作用，海关职能定位是海关体制中的核心问题，也是海关机构赖以存在的基础和前提。影响海关职能变化与调整的因素是多方面的，包括国际国内形势、经济体制、历史积淀和文化传统以及突发事件等其他不确定因素。从某种意义上看，不同国家海关的职能都是处在不断变化与发展的过程之中。

（一）西方政府职能转变与改革对海关职能转变及管理创新的影响

自20世纪七八十年代以来，追求善治的政府结构和有效的政府职能，已成为一种引人注目的国际性浪潮和趋势。纵观西方一些国家政府治理变革运动的进程，可以看到，尽管各国政府的治理实践经验千差万别，政府治理模式的设计与选择也各有千秋，但是，各国政府管理变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似，即都试图改变传统的政府职能活动范围和运行机制，力图在政府与市场之间寻求更为有效的提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。正是围绕着这样一个主题，各国政府在治理改革的实践中，不断地探索新的制度与行为模式，并不断完善整合政府与社会、政府与企业之间的权力、权利与利益结构。其基本取向是采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，实现提高以公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”（Managerialism）或“新公共管理”（NPM：New Public Management），走向一种“新公共管理”的实践模式，已成为当代西方政府改革的最基本趋势。当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”①Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益。目标的管理改革运动，其主张建立扁平化、公私伙伴化的组织分权制以及实行大部制的整体治理体制，一种真正重业绩、重结果、内外监督体系完善的协调型合作政府。②齐桂珍：《“十二五”期间我国行政管理体制改革的模式选择与制度设计》，《经济参考研究》2011年第59期。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。

受西方政府职能转变与改革的影响，美国、欧盟等西方一些发达国家海关改革与创新的内容十分广泛，涉及海关管理的理念、体制、过程、程序及技术等各个方面。如美国海关，实行了海关署、移民规划署、动植物检验检疫署，三署合一，成立了海关与边境保护局（CBP），改属国土安全部，提出了《海关便利化及贸易执法再授权法案》（草案），将口岸管理职能从一味强调反恐向促进贸易便利化的战略重心平衡转移和资源配置调整，特别是2010年3月CBP署长易人，新任署长艾伦·博森（Alan Bersin）上任后不久随即提出了“四个重新”的口号（即“4Rs理论”）：一是要求重新定位CBP的管理职能，特别强调参与社会管理，其中特别注重进口安全新职能的建设；二是重新考量边境管理手段，引入“整体性”概念，积极开展全方位的合作，大力拓展海关管理的时空和资源；三是重新评估贸管的内在程序，完善建立在风险之上的客户管理模式，简化式通关和税费支付便捷化，筹划建立虚拟的特别行业通关服务中心（针对医药行业），设置专门性行业的客户主管职位（针对电子行业），抓紧对自动商贸环境网络门户进行改进等；四是重新审视报关行的角色，充分发挥报关行的自身优势，要求报关行在改进立法质量、改变由企及物的监管模式、鉴别企业身份等方面为CBP提供更多的延展性信息服务，CBP特将改进与之关系上升到视为最为重要伙伴的高度来加以审视。

除美国海关外，欧盟海关推出了AEO制度，加强关企合作，出台了《现代化海关法典》，制定了新的欧盟标准启动无纸通关改革，以促进欧盟企业竞争力的提高。俄罗斯海关提出未来的海关改革“路线图”方案，以便利商品进出关境为目的，通过采用新的通关模式，使办理海关手续的程序变得更加简单、快速、透明，在提高海关监管效率的同时，减少商品的通关费用。

归纳起来，西方发达国家海关改革的基本内容主要有：一是推行大部制，实行归口管理，降低行政成本，提高行政效率；二是更加关注贸易便利化问题解决，优化海关职能的同时，强化社会、市场管理；三是利用社会力量，将某些海关管理职能社会化，包括将海关职能委托给中介组织，建立海关与企业的伙伴关系；四是海关内部的管理制度改革，包括建立与完善信息系统，注重海关的顶层设计，强化分权与权力下放，注重海关内部的组织结构改革，提高海关服务质量以及改善海关对外形象。

（二）国内海关职能演变的进程

改革开放以来，海关重新恢复垂直领导体制，其监管、征税、稽查、统计四大职能的重新恢复、逐步完善和不断强化，标志着海关工作走上正轨，其后海关的职能也是应对对外开放的要求而逐步变化。

上世纪八十年代，海关的基本职能集中体现在“十六字”方针中，就是监督管理、征收关税、查缉走私、编制统计，通过行使这些职能，对于合法的进出口贸易给予放行，对非法活动予以制止。主要解决思想路线问题，加强法制建设，正确行使海关职能，集中力量管好该管的事，发挥各级海关独立处理问题的作用。1995年，中国海关积极参与复关谈判和中美知识产权谈判，较好地解决了对外经济斗争；加强了知识产权进出境保护的立法、执法和宣传工作。1999年，根据党中央、国务院决定，海关总署增加了统一负责打击走私工作、口岸规划和审理、出口商品原产地规则的协调管理、关税立法调研、税法起草和执行过程中的一般性解释工作等职能。可见，实际上海关已经履行了传统职能之外的新职能。

2001年，美国“9·11事件”和加入世界贸易组织后，我国在更大范围和更深程度上参与经济全球化，使改革开放和社会主义现代化建设进入一个新的阶段，同时，我国海关也面临多方面的影响和挑战。这就要求海关必须及时调整反走私斗争的重点和策略，有效打击进出境环节各类瞒骗走私违法犯罪行为，切实维护国家经济安全；在通关效率方面，要求海关按照守法便利的理念，不断改革业务制度，在有效监管的前提下全面提高通关效率，推进贸易便利化；在知识产权保护方面，要求海关必须遵守世界贸易组织《与贸易有关的知识产权的协定》，保护企业合法利益，等等。这些都要求中国海关在新的起点上全面推进业务制度的改革、管理方法的创新，加快转变职能，全面提高海关执法能力和通关效率。

2007年全国海关关长会议首次提出了关于海关传统和非传统职能的理论论断，即海关税收、监管、查缉走私、统计等传统职能任务更加艰巨，维护贸易安全与便利、保护知识产权、履行原产地管理职责、协助解决国际贸易争端、实施贸易救济和贸易保障、参与反恐和防止核扩散、负责口岸规划管理等非传统职能任务不断加重。海关工作在整顿和规范市场经济秩序、促进产业结构优化升级、转变对外贸易增长方式、增强自主创新能力、落实区域发展总体战略、参与国家宏观经济政策制定、促进社会和谐等方面的作用更加重要。这是首次在四项传统职能的基础上，明确提出七项非传统职能和七项新增业务。标志着中国海关的职能基本上与发达国家海关的职能同步发展，又呈现出中国海关根据自身的特殊国情而表现出的特质，预示着中国海关职能跨入一个新的发展时期。

党的十八大报告中特别指出：“要强化政府社会管理职能，加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》2012年11月8日。于广洲署长在2014年的全国海关关长会议上指出：“当前，对外开放地域不断扩大，领域逐步拓宽，程度日益加深，海关在维护国家安全稳定、保护生态环境和人民群众健康、促进贸易安全与便利等方面面临着更高要求，有限的监管资源不断稀释，管住、管好始终是海关面临的最大考验。”④于广洲：《全面深化改革，开创海关工作新局面——在2014年全国海关关长会议上的讲话》，2014年1月21日。这表明海关职能在实施有效监管、维护国家经济主权方面，在服务国家外交外贸大局，关注民生方面，在扶持区域经济、促进贸易便利化方面的作用更大、挑战更多。

事实上，在经济全球化的趋势下，全球贸易受到诸多外部因素的影响。主要是日趋增多的对贸易安全和国家安全的威胁，不断增加的地区性贸易协定，日益复杂的贸易规则等，对推行贸易便利化的影响，各国海关对全球贸易有效管理的难度加大。海关在全球贸易供应链管理中的贸易安全和贸易便利的重要性及其作用的有效发挥，都将对全球贸易产生影响，对海关履行新的职能提出前所未有的挑战。当下，对中国海关而言，亟需进一步厘清海关非传统职能的内涵和外延，加快在海关法中确认其实质内容，增强海关履行非传统职能的能力，建立与口岸其他部门的分工合作机制，整合管理资源，加大信息化系统的建设，把在进出境领域中应该管住的切实管好，确保海关各项职能的有效履行。

二、我国海关职能转变中存在的问题剖析

在国内外制度环境发生巨大变迁的背景下，各级政府和政府的各个部门都面临着何去何从的艰难抉择。时下，职能转变、制度创新、中性政府⑤即能够代表多数人的利益与诉求的政府。参见贺大兴、姚洋：《中性政府与中国经济增长》，《经济研究》2011年第1期。等类似的词汇不仅被媒体炒作得沸沸扬扬，而且也频频出现在理论界文章的命题和各级政府的红头文件里。但是，我们不难发现，不论是建立现代海关制度，还是第二步发展战略制定，或者是大监管体系建设目标，海关在精心组织，广泛论证，大力推动这些规划或战略实施过程中，或因为局限于海关自身现代化建设，难以适应经济全球化的客观需要而仅有局部收获；或缺乏融入国家宏观战略意识，脱离经济运行实际需要而中止进程；或仅仅是被动配合国家宏观经济发展战略，推出海关阶段性工作目标；或因在执行中与实际情况脱节，难于操作而流于形式走走过场。⑥薛晓星：《入世十年：中国海关角色定位的新思考》，《上海海关学报》2012年第6期。截止目前，海关改革，尤其是海关自身的职能转变和制度创新仍是一块难啃的“骨头”。受“官本位、万能政府”管理理念以及相适应的泛官僚体制结构管理体制的影响，目前海关在职能转变中主要存在以下问题：

（一）职能履行与形势发展的需求仍不适应

随着国家实行更加积极主动的开放战略，电子商务、服务贸易以及新兴产业得到了快速发展。而现行体制下，海关在职能履行上不同程度存在着“重传统职能，轻非传统职能”的倾向与意识，难以适应新型贸易方式在监管和服务方面的需求：一是在对服务贸易的监管，海关沿用对“货物”监管理念和模式进行监管，制定的相关规定，⑦《海关总署关于全面推广实施国际服务外包业务进口货物实行保税监管模式》海关总署公告2010年第39号。本意在保证有效监管的前提下提供有针对性的服务，但办法实施以来，在多个试点城市均出现零备案局面，反映出海关履行职能的理念和服务理念都与新兴贸易规律相背离。二是在化解和应对国际贸易纠纷过程中，缺乏有针对性地措施，没有在国家机制中就贸易预警和政策支持等方面履行应有的职能，发挥更大作用，如海关在反倾销应对机制中发挥了一定的作用，也取得了明显的成绩，但海关在其中不仅不是主角，甚至也不是配角，而是处在类似于一种在提供支持的辅助地位。三是在涉及推动国家战略性新兴产业发展方面，国务院2010年就下发文件⑧《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》国发〔2010〕号32号。正式提出将战略性新兴产业加快培育和发展成为先导产业和支柱产业，而目前海关在研究制定市场准入机制方面还是一片空白，税收政策研究和通关措施配套等方面也显得慢半拍。四是在履行职能的方式方法上，往往把正常履职的分内事当作突击性工作重点来抓，成立名目繁多的领导小组，用行政手段整合条线资源，推动“综合治税”、“大监管”、“风险管理”等工作，虽说集中力量办大事，短期内能出成绩，但没有从根本上分析和反思垂直领导体制下“蜂窝式”的管理和运行所产生的不适应问题。

（二）机构设置与海关改革的要求仍不匹配

中国海关机构组合中，设置海关总署、直属海关、隶属海关三级行政组织，是中国海关垂直管理体制的基本内容，符合海关工作的对外统一性和全国统一性，与中国政府管理总体架构相适应。但这种机构设置一个比较突出的问题是直属海关的机构、人员数量及职权比较大，而作为决策机构的海关总署和作为具体执行机构的隶属海关偏小，呈现出两头小、中间大的“橄榄形”管理结构。随着我国经济社会的发展和海关自身改革的推进，这种组织结构形式仍有明显的不适应：一是部门专业化，部门间缺乏信息交流，容易造成工作上的脱节和冲突；二是利益部门化，工作目标缺乏内在统一性，结合部问题多，协调工作量大；三是信息传递线路长，对新情况不易及时作出反应，适应性差，容易导致因循守旧。这种海关管理结构不合理以及三级行政组织的管理事权配置不够科学、不同层级间业务运行格局缺乏有效集成的问题越来越严重，影响了海关管理资源的优化配置和管理效率的进一步提高。

（三）内部审批与海关管理的目标仍不对称

目前海关总署和直属海关实现“职能管理”的主要方式依然是“审批管理”，这与国家实行更加积极主动的开放战略条件下，海关管理由“粗放型”向“集约型”转变的目标及不对称。一是审批事项较多，2004年，经过国务院清理、整顿，海关行政许可审批事项有20项之多，⑨中华人民共和国国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。历经2010年、2012年国家第五、第六次取消和下放行政审批程序的改革步伐下，海关行政许可审批事项仍有13项，（10）比如加工贸易备案审批、报关单修改、撤销审批等等。（11）国发〔2010〕号21号，国发〔2012〕号52号文。二是审批环节较多，有的事项法定和人为设定了多级审批，个别审批环节多达13个，比如减免税审批，包括经办关员、科长、处长3级审批，有的项目需要关长审批、报总署备案，最多可达5级，这种多环节、多层次的审批模式，费时费力，得不偿失。三是服务功能不足，即职能部门为业务现场提供智力支持的功能不足，比如海关的化验工作由于不能利用社会力量，使得化验业务量大的海关，等待商品化验结果需要比较长的时间；归类工作体系和人员不足的问题，也使海关现场一些难点商品的归类、估价等待结果的时间比较长。四是由于海关机构设置和业务管理模式严格按关区划分，在现行审批管理模式下，隶属海关辖区内企业不得不舍近求远到总关办理有关业务，加大了企业成本。

（四）业务运行与海关执法的标准仍不统一

海关现行的业务运行管理和监控分散在各个业务条线上，由各业务职能处室分别负责，监控交叉和缺位的情况同时存在，造成了执法的差异性，这也是我们多年以来面临与存在的问题。对于相同的业务指标，不同的业务职能部门由于统计口径、采集的系统不同，拿出的数据往往相互“打架”，海关的执法依据也因此大打折扣。此外，在业务运行管理和监控上还普遍存在着流于形式、防范风险的有效性低、过度依赖事后监控和时效性差、应急处置和快速反应能力弱等问题。

从形式上看，上述问题有的是海关现有监管水平滞后于全球经济一体化和贸易便利化以及国家实行更加积极主动的开放战略要求出现的新情况；有的是过去通关改革（机构改革）没有涉及到或未解决好的历史遗留问题；有的是伴随通关作业改革衍生出来的一些新问题等。但是究其根本原因，是传统经济体系下形成的政府（海关）行政管理思想和管理职能以及管理模式没有从根本上变革。一是在管理思想的转变上。目前我国政府的管理理念仍固守“官本位、万能政府”的窠臼，（12）杨建慧：《“官本位”意识在当代的影响及对策》，《党史博览》2011年12期。市场经济要求建立有限政府、服务型政府，而近些年来社会各界要求推动政府转型的进程遭遇到严重障碍，在应对危机冲击的过程中，政府再度拥有了强大的干预和控制社会经济生活的能力。（13）宋小宁：《对我国转型时期财政职能定位与实现的若干思考》，《经济体制改革》2013年第2期。可以看出，政府的职能无处不在，既提供公共服务，也包办市场事务。政府职能所在之处强调管理远多于服务，突出表现在我们的规章制度和管理措施大多是方便管理者，而不是方便公民和法人。海关也管了报关行业、口岸的卡口和仓库等一些不该管的事。各海关业务管理方式不一，同样业务有的在总关办，有的在现场海关办，不方便企业的问题也不少。二是在管理体制的设计上。在政府的整个管理体系中，我国行政管理体制是错综复杂的自上而下的泛官僚体制结构。这种“大而全”和“条块分割”管理体制不仅职责模糊，而且效率低下。（14）何俊志、赵永红、何宏纲：《官僚体制的内在缺陷及其结构性冲突》，《西安政治学院学报》2001第4期。政府（海关）管理的官僚制结构的泛化使各职能管理部门之间职能交叉，在具体事务上相互推诿，缺乏有效的监督和激励。管理体制的不顺，一方面使企业缺乏应有的自主权利和创新动力，想有所为而不能为；另一方面，又使海关角色发生易位，要做好一项工作，就需要多个部门协调，形成了大家都管，但都管不了的局面。三是在职能权力的配置上。海关监管按决策、执行和监督三个环节进行职能配置，在市场经济体系下实现权力制衡，三者独立行使职权。而目前我们政府及部门职能配置基本上是以适应行政审批为核心，是决策、执行、监督的混合体，决策者就是执行者同时也是监督者。这就使得职能交叉，监督乏力的问题长期难以有效解决。四是在整体机构的设置上。从纵向机构设置，总署、直属海关和隶属海关机构，三级海关事权界定既不科学也不规范，三级职能配置或者交叉，或者赋予的管理权限不完整。从横向机构设置，因为纵向职能确定不明确，导致了直属海关之间，相同名称职能处室的定位和管理权限五花八门，隶属海关之间的业务管辖范围和管理权限也是五花八门。此外，机构设置上的管理幅度与管理层次之间的比例关系不够协调均衡，有的地方“一省多关”、“一市多关”，甚至“一区多关”的格局仍未能打破，也直接影响了海关管理效能的发挥。

三、对推进海关职能转变与管理创新的对策与建议

目前改革已进入深水区、攻坚期，深层次、系统性矛盾的突显期，牵一发而动全身。在国家实行更加积极主动的开放战略条件下，必须看到各种矛盾与问题的复杂性、艰巨性和长期性，以新理念、新思路、新视角加快推进海关职能转变与管理创新，打开长期存在的“玻璃门”和“弹簧门”，这就要求我们在管理理念上需要从传统的“监管治理”向“寓管理于服务”转变；监管方向需要从传统职能向传统与非传统职能“双加强”转变；职能实现方法需要从“单兵作战”向广泛合作转变，使海关工作的价值趋向、基本思路和总体架构更加遵从客观规律，更加适应新形势、新任务和新要求。

（一）职能调整——寻求“制”的引路

一是借鉴西方新公共管理理论的分权制，可通过建立私有化契约、市场竞争提供公共资源等一系列体制，来加快海关职能的进一步转变。如对于加工贸易残次品监管可借鉴上海松江海关依托社会资源建立加工贸易残次品交易中心的做法，这样既可以减少海关公共产品与服务成本，又利于提高海关监管的实际效能。二是依据西方“整体治理”理论，构建海关内部和谐、外部协作配合、海关国际（地区）合作三个维度合作机制，特别是在建立海关国际（地区）合作制度方面，应当以维护多边贸易体系，促进双边贸易体系建设以及推行“贸易便利化”为内容，坚持以“监管互认，执法互助，信息互换”为重点，研究合作的项目、内容和程序，因地制宜，制定计划，周密部署，按照各个时期的不同需要，推动海关国际（地区）合作深入开展。三是建立绩效评估机制，从海关立法上提供正式的制度供给，改善现有评估制度连续性、稳定性和规范性不强的弱点，提高海关绩效评估制度的层级与效力。四是建立社会参与机制，畅通海关政务公开渠道，拓展公民的参与途径，包括公开听证、民意调查、关企对话等，积极探索如分类通关改革中企业单证暂存等对海关通关事务授予公民权利等措施，鼓励海关管理中的一定事项或者环节的公民自主控制。

（二）职能优化——寻求“型”的转变

一是调整直属海关事权和规模，重点加强海关总署和隶属海关两个层级的力量，减少管理层级，保证管理重心下移到基层，实现管理结构从“中间（直属海关）大、两头（海关总署、隶属海关）小”的“橄榄型模型”向“两头大、中间小”的“哑铃型模型”的转变。二是加大机构整合力度，合理调整布局，大幅精简中间环节，试行大部门制与项目责任制、委员会制等相结合的组织管理体制。如将督察审计、监察、风险等内控部门归并，将财务、关保、技术等机关事务部门归并，将关警同类部门融合，努力解决支撑不力、多头管理、效率不高等问题。三是建立“一体两翼”，即以监管职能模块为“主体”，保障、监督职能模块为“两翼”的职能管理模式。其中，针对国际贸易摩擦与纠纷愈演愈烈的实际情况，许多发达国家都授权海关设立反倾销、反补贴的调查机构，（15）建议总署尽快协调中编办等国家机构管理部门，在监管职能模块中设立反倾销、反补贴的执行局，将海关纳入到应对贸易摩擦的动态结构，使其成为建设性的执行者，以适应形势不断发展的需要。四是进一步明确总署与派出机构、外脑机构之间的授权关系和职责范围，充分发挥其协调管理的作用，强化对区域海关间的执法协调与监督。

（三）职能升华——寻求“事”的变革

一是要“放”。对于法律有明确规定，或虽无法律规定，但实践证明通过权力集成无实际效果，或可通过新的职能实现方式可进行内部控制达到严密监管要求的，要下放事权，如适当放宽民众呼声较高的自用物品进出口限制、简化简易处罚，将对报关员的培训与管理下放给报关协会等非营利性组织去管理等，从而达到事半功倍的效果。二是“简”。在充分研究海关执法环境和企业守法状况的基础上，对企业自管约束性强，守法、信誉度好的，要按照便民原则，效率效益原则，依法简化许可事项或审批程序。三是“转”。按照政企、政事、政社分开的要求，坚持市场化、社会化、专业化改革方向，进一步转变海关职能，把专业性较强，海关事实上难以承担的部分事项与事权，引导组建并委托事业单位性质的组织进行，如把预归类推向社会化，把合同审查外包给律师事务所，把电子口岸制卡企业备案审批交由数据分中心办理，将加工贸易单耗标准认定等生产性、技术性工作归于市场和第三方专业机构等等，尽可能地为进出口企业提供方便，促进外贸企业健康有序发展。四是“控”。进一步细化和严密海关执法作业标准，完善配套制度，建立执法统一性长效机制，规范、约束自由裁量权使用的程序、流程，真正让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。五是“融”，主动融入化解和应对国际贸易纠纷事务中，通过建立一整套贸易预警紧急机制，加强海关与商务部以及企业的联动机制，打造应对国际贸易摩擦的信息流平台，充分发挥海关统计预警监测作用，提高企业科学经营和应对国际贸易摩擦的能力。

（四）职能突破——寻求“管”的创新

一是在职能管理上，可借鉴欧盟、美国“单一窗口”模式，通过统一机构、统一系统，统一平台，实施“一站式”通关服务，实现有效监管与高效运作的统一。二是在业务运行管理上，优化全国审单资源配置，依托各直属海关审单中心构建统一标准、统一规范、统一程序的全国虚拟审单中心，借助直属海关对监管本口岸重点商品或本辖区重点企业的业务优势，授权其对此类商品或企业在全国范围内的进出口报关单实施统一的物理上分离、进一步减少管理层级，理顺权责关系，促进信息交流，提升海关整体通关效能。三是在综合管理上，借鉴成功的社会管理经验，实行网格化和调度指挥中心相结合管理模式，在企业管理、口岸（场站）管理、联合缉私、区域合作等方面，建立和完善海关与地方政府、工商、公安、税务等部门以及海关系统内部各单位之间的目标共管、责任共担、资源共享机制，分片、分区管理和集中统一调度相结合，优势互补，谋求管理效能最优化、最大化。

总之，中国海关发展又到了一个重要的历史关头，我们已经站到一个新的历史起点上。在这种形势下，如何适应经济全球化的快速发展，准确把握海关在实施国家开放战略进程中的方位，关键是海关职能的转变与管理理念、管理方法与管理制度的创新。因此只有解放思想，集思广益，努力发掘海关职能优化和管理制度创新的源泉，才能坐享改革的红利，建设好中国特色社会主义海关，真正实现美丽海关之梦。

The Exploration and Contemplation on Transforming Customs Function and Innovating Customs Management

Fan Wei

As the country is implementinga more proactive strategy of opening up，it is inherently required to realize more scientific，modern and efficient management of Customs function in the new period of deepening the administrative management system.Against the background of transforming Customs functions at present，there still remain some challenges from the changes of management concept and the formulation of management system required by national strategies，which will directly influence the efficiency and costs of Customs management.Given the current situation，requirement and existed problems of Customs function transformation，drawing from the principle of western administrative management and useful experience of Customs from developed countries overseas，this paper put countermeasure and suggestion for Customs Function Transformation and realization of management innovation in four aspects.

Customs Function Transformation；Customs Reform；Customs Management

（责任编辑 赵世璐）

范巍，海关总署驻上海特派办。