以实践理性破解新开放战略下海关定位与改革难题

李志刚

以实践理性破解新开放战略下海关定位与改革难题

李志刚

海关定位与改革的命题较为宏观，为把它论述透彻，笔者转变视角，立足实践需求反向阐述，即在对其“定位与改革内在关系、发展历程、自身特性”展开系统认知的基础上，从“传统观念、工作积习、革新进度、战略更换、作业制度、管理模式、系统融合、评估机制”八个方面对新开放战略期海关定位与改革存在的难题深入地进行了探析，并有针对性地提出了理性的破解之策。

实践理性；海关定位；海关改革；海关职能

党的十八大提出实施更加积极主动的开放战略，全面提高开放经济水平，把我国经济发展活力和竞争力提高到新的水平。在这种形势下，海关的职能定位应该如何与国家促进开放战略相对接，如何按照“管精、管少、管准、管好”海关职能转变的总要求，让海关定位与改革方向更准确，更清晰，全面实现“管得住”和“放得开”和谐统一，是我们海关人必须面对的共同课题和难题。为此，笔者以实践需求思考，尝试理性破解。

一、海关定位和改革的时代认知

从海关若干改革历程看，多呈现“由点到线、再到面”，好中选优、试点、完善、推广的线路，属于问题挤压过多非改不可的被动推进型。然而，当前中国已经进入改革的深水区，过去那种遇到问题再改的做法已很难适应新时代、新开放战略的需求。

（一）海关定位与改革异体同位

海关定位与改革是一个问题的两个阶段，定位需要改革来不断调整和完善，改革是海关职能定位新发展的有效途径，二者看似冲突，实则方向一致，都是为了更好地适应和促进对外贸易的发展。

（二）海关定位与改革发展阶段

第一阶段：1949年新中国成立前——军事从属期。人民海关先于新中国成立建立，主要集中在山东、东北等老解放区，解放部队临时管制，当时全国还没解放，其职能定位带有很强烈的军事色彩，服从解放战争的需要。

第二阶段：1949年新中国成立到1978年改革开放前——政治保卫期。这一时期，关税收入非常少，海关处于半军事管制状态，还一度被划归地方，敌我斗争和反和平演变的斗争强烈，海关职能主要是对经济和政治的保卫。

第三阶段：1978年开放后至1998年缉私警察成立——促进为主期。关税翻倍增长，海关地位提高，全民经济、对外贸易活跃，海关机构得到空前大发展，海关职能定位主要侧重于促进和服务对外贸易上，腐败开始滋生。

第四阶段：1998年缉私警成立到2008年——把关与服务钟摆期。对外贸易高速发展，监管压力陡增，海关拥有刑事侦查权、增添政法色彩，非传统职能提上议程。

第五阶段：2008年至今——监管与服务改进期。经过了10年的“钟摆”和国际经济环境的巨大变化，国家、地方政府、企业的诉求更高，“谁适应谁”成为革新困惑，海关改革渐入深水区。

（三）海关定位与改革的特性

1.导向性。海关定位与改革是对各作业领域的微观思考和宏观提炼，涵盖的业务内容全、门类齐，牵扯的资源多，属于纲领性的，具有鲜明的工作导向性，围绕定位的海关改革更应具有方向性。

2.集成性。主要体现在：一是业务模式，H2000全国统一平台作业；二是监控手段，信息技术集成、智能监管，如指挥中心；三是服务方式，融入地方推行“中心制”服务形式，单一窗口服务机制。

3.风险性。改革就意味着突破，具有一定的风险性。海关定位本身就具有风险性，若定位偏差则会引发连锁反应，导致一系列改革方向性的选择错误，诱发更多风险。

二、新开放战略期海关定位与改革存在的实践难题

新开放战略正指引中国改革走向深水区，必然触发新一轮职能定位调整和利益改革的切换，海关定位与改革更是如此。

（一）传统作业观念束缚海关定位与改革的设计思维

思想观念是行为的先行者，“牵一发而动全身”。经过30多年的经验沉淀，在我们海关人内心已经缔造起独有的传统作业观念，并且在某一段时间或某些作业领域内会继续延续，或多或少地限制着海关事业的进一步革新。

1.通关审核理念滞后，新作业模式创设受影响。海关通关审核属于流水线作业，有固定的程序，每个数据都有纸面单证或实物作对应，这种工作方式一代一代传承几十年，可谓根深蒂固。然而，无纸化通关改革后，通关审核主要以电子数据为主，过去“单单相符、单机相符”变成了单一的计算机逻辑审核，没有了作业的实质感，正在挑战着现场人员数据审核的思想观念和工作习惯，同时对人员的计算机应用能力和操作水平提出了新的要求。

2.数据安全使用错乱，创新理念受困严重。海关条线作战意识过强，横向部门配合力不足是当前最大的实情，在系统开发上显现得更为突出；信息安全“紧箍咒”束缚创新能力，现实操作中哪些涉密、哪些不涉密现场很难判定，现实中，我们关员会宁左勿右，主动拉起“保密”大旗，并以此为盾牌挡住了社会不同层次或层面要求海关提供或开放某些数据信息的请求，中规中矩执法，严重困扰着海关定位与改革设计的创新视野。

3.数据管理长期错位，集中管控实践推进受阻。一是“上面松、下面严”：海关存在自我封闭性，且上下不一，突出表现在数据传输应用上，如电子口岸，海关上传提供的数据运维是最及时可靠的，而基层海关一般是无权向外传输数据，更谈不上实时数据，致使海关作业系统被人为物理地隔离在口岸智能监管平台之外。二是“输出易、索取难”：部门内外合作不畅，海关能履行承诺，将内部数据信息与其他部门共享；然而，当我们想共享其他部门数据时，往往遭受回绝，这种单向不对等的数据资信传送，不利于海关将来数据集成化管控理念的推进，也损害了海关形象和关员的自我荣誉感。

（二）固有工作习惯干扰海关定位与改革的思考视角

1.逆向监管的作业分析习惯，迷惑视线。近些年，逆向监管逐步引起重视，并业已成为监管工作创新的一个亮点。但这种监管做法会无形地、无边界地扩大海关职权，迷惑海关正常监管执法的视线，使其陷入自我认可、自我陶醉的成果之中。例如：海关对退税的监管，每年都有大批的企业被逆向监管，即因为相近相似模糊的税号间存在退税差，而去怀疑企业一定存在骗税故意，而让企业屈从于海关，被胁从改号；更甚者是海关在做不到疏而不漏时，还常被主观地纳入渎职侵权之嫌。

2.过错拟定的作业思维习惯，禁锢视野。这是怀疑一切思维的现实版应用，就是在具体执法中，先拟定这一企业或这批次货物有问题，带着查出案件的想法和心态去执法，必然会禁锢我们下一步海关定位与改革的视野，把大家蒙蔽在这样一个拟定设想的作业空间里，如当下即决式布控查验工作，就是这类惯性思维的现实版体现，有时候没查到还会有种失落感，与企业守法便利原则显著不符。

3.非传统职能拓展作业习惯，放大视听。随着改革的深入，非传统职能正在被成倍放大执行，且在《海关法》上至今都尚未确认，一定程度上正在干扰下一轮的业务革新，例如：“边境保护”囊括国土、经济、社会和文化四大领域，使海关职权渗透至国家各行各业之中，海关基于当下的几万人能否胜任？况且“口岸管理”又增加了海关口岸开放和事权协调职能，特别是国际“单一窗口”建设，容易让大家误认为海关一家独大。

（三）社会革新进度不同步阻碍海关定位与改革进程

通关活动是一个由众多部门共同作用的系统过程，涉及单位多、业务面宽，海关改革只是社会改革的一部分，规划不协调、改进不同步，已严重损害海关革新成效。主要体现在：

一是海关改革能作用的面过窄，社会配合力不足。长期以来，海关的改革诉求远远高于自身单元个体能力所能承受的范围，更没能兼顾与其他部门业务的整体协同性。如无纸化通关，早在10年前海关就提出无纸化通关的改革设想，但由于没能同环保局、商检局等单位实现电子联网被一拖再拖。二是部门利益左右改革取向，海关革新简化的事权领域被侵占。从历史看，晚清海关除以征收关税、监督外贸为核心外，还兼办港务、检疫、引水、邮政等业务，①陈诗启：《中国近代海关史》，人民出版社2002年版。然而，现在这些部门非但不能整体配合，还蚕食或直接接管海关简化或弱化的事权，如商检每年都在扩大必检商品目录范围；海事由管运输工具向管货延伸；边防由管人向管货滋长；而海关不但主动减少了作业环节，还主动放弃了船边监管之实，管货的空间也被一而再、再而三挤压。这样，一强一弱、一进一退的改革，严重困扰着海关整体改革的规划和实施进度的推进。

（四）战略方案更新过频扰乱海关定位与改革延续性

海关是国家进出境货物物品的监督管理机关，是一个典型的在外贸口岸环节的执行部门。然而，近些年海关战略方案调整过频，已严重影响海关的定位与改革问题。

一是战略规划的继承性不足，海关整体发展可持续性差。海关自身发展和深化改革需要将近期目标与中长期发展规划协调好，近些年，一些中长期战略方案没能真正得以实施完成就被另外一个所替代。如2004年，海关总署制定的第二步发展战略，提出到2010年打造科学、文明、高效、廉洁、和谐的现代化智能型海关，回首看看我们实现了吗？2010年，总署党组又提出大监管建设方案，然而还没得以正式实施，就被综合监管体系所取代。这种因人而变的战略，缺失一个核心的工作主线，前后的继承性不足，不利于整体发展的持续性和持久性。二是自我认识存在偏颇，执法规定过宽、过细、操作难。海关是对外贸易环节的一个执行部门，而非政策决策部门，从管理控制学而言，也不可能同时把决策权和执行权都赋予海关，裁判员和运动员不可兼得，即使在某些地区有些海关主动融入了地方，实现了某些程度的参政议政，只不过是增加了些许话语权罢了，其实质如同列席，陪客执行而已。

（五）作业制度有缺陷影响海关定位与改革稳定发展

随着改革的深入和外贸经济的强大发展，海关基于开放之初的国情以及在此基础上选择的国际规则而制定的一些制度，已经不再适应当下发展的需求。以统计作业制度为例：一是旅客行李物品的监管规定不完善。我国只对进出境旅客携带的超过自用、合理数量的那部分进行申报统计管理，然而，新开放战略下进出旅客会更多，任何小的数据乘以一个绝对大值都是一个不能忽视的数字，若再考虑到“水客”现象和超值携带等现象，每年通过旅客进出境带入的商品价值是一个非常庞大的数值，足以影响到数据完整性。二是国际邮递快递物品监管不容忽视。随着电子商务的流行和普及，海外代购商品越来越流行，800元或1000元人民币限值的海关验放标准日益被人们熟知。然而，此类物品年监管量都在亿件以上，并以每年5%的增速增加，若按照免征物品换算，每年有数十亿美元的免税快递物品流入国内，这是一个非常大的数值。三是缉私侦办案件的后期处理不系统。缉私侦办的案件在对其作出刑事或行政处罚后，多数没能有效督促相关人员按照正确的申报要求，规范地补充完成相关手续，比如价格，没能按照正确的价格更正前期申报，系统中错误仍旧存在。这部分不真实或没统计的数据必然影响我国同期的外贸总值。四是申报事项时代需求的更新不及时。业务多层次、多架构精细化统计能力不足，以企业性质为例，现有海关统计的企业性质分类还是按照国有企业、集体企业、外商投资企业等类别进行划分，完全不能适应当前我国混合所有制经济蓬勃发展的现状。五是加贸统计口径不合理。加工贸易“两头在外”，我国仅是加工贸易产业链中间的一环，实际增值部分较少，进出口值都纳入贸易总额不合时宜，也不能真实反映我国在贸易体系中的真实地位。

（六）科层式管理模式困扰海关定位与改革新发展

科层式管理的监管战线冗长，资源配设捉襟见肘，制约海关定位改革的进一步发展。主要表现在：一是岗位配设分散，审批环节多行政效率低。分工作业的精细化，促使海关实际监管的作业岗位越分越细，使原本紧张的监管资源又被分散，多级多层多人；从节点管控来看都是一个相对独立的片断式的任务流，都会被其自身岗位独特地作业工序人为割裂，无法实现对货物的系统化管控，指挥链长，决策者无法对工作环境变化作出快速反应，导致行政效率低下。二是事权配置不科学，权责设置陷入业务结合部利益交叉纠纷中。目前，海关部门事权配设主要以业务性质划分的，单纯从其管控的业务领域来看，各部门既负责“管什么”，也负责“怎么管”。遇到具体业务纠纷则会出现“有利互争、有过互推”局面，且部门间的职责边界平时看似很明朗、但理论起来又多不清晰，都有其合理性。进而导致在总署和直属海关层面，常常是业务管理政出多门，多头向下，彼此间缺乏协调，业务衔接不畅，相互交织，相互抵触。

（七）系统融合度不够削弱海关定位与改革功能发挥

一是监控系统多杂乱，人力资源被浪费。这些年，为推进海关管理的智能化，相继开发了执法评估系统、关税分析监控系统、归类监控分析系统、HL2008等一系列系统，在信息采集、风险分析等方面发挥了积极作用，但也存在问题：一是系统条线内自我封闭、实践操作的开放度不高，基层使用关员的直观感受是点击的系统太多、工作负担重；二是功能重复叠加，甚至自相矛盾冲突，关员应用感同“鸡肋”，继续用则只增负担不见成效，还会产生些许内部消耗。

二是系统作业领域分散，独立整合难度大。各个监控分析系统分散在各个不同的业务部门独立使用，系统之间不能实现信息共享；当下，海关以企业为单元监管理念需要更多企业信息作支撑，而这些信息散落在各业务管理部门，缺少一个实现各业务环节间有效传递信息的平台，海关成为了“信息孤岛”，难以形成风险管理的合力，实战运用效果不明显。因此，缺乏信息转化、传递、共享的载体成为当前的一大发展障碍。

（八）评估机制不科学牵制海关定位与改革良性设计

一是指标的差别化设置缺失，与分类管理要求不适应。指标未能实现根据各自客观条件、资源禀赋的不同进行有差别化的分类考核，动态设置性较差，与守法便利企业分类管理要求不匹配，无论海关业务量大小、无论沿海还是内陆均在同一起跑线上，如“一刀切”的查获率设置，小关因查验基数小，每捕获一票查获率都得到大幅提升；而大关因查验基数大，得需要查获更多方能有相同幅度提升。

二是面向基层的指标过多，过分看重考评结果应用。事无巨细、面面俱到是当前考评指标的最大特点，也是基层海关痛处所在。一方面是指标线条垂直设计未能有效跳出部门利益的限制，导致考核指标多；另一方面一切以考评结果论成败，已不合理地占据为当前海关工作的主流思想，严重背离了海关监管与服务改进目标和方向。将“中心工作”变成了“指标工作”，就指标而结果，机械应付。

三、海关定位与改革新开放难题的破解之策

（一）树立“融合与重构”的革新指导思维

思维决定出路，信心铸造成功。要想打破传统观念、积习的思维限制，必须构设起一个开放的思维理念，“融合与重构”是海关定位与改革历史使命的自我选择，“融合”则要包罗万象，具有开放、包容的理念，能够满足将来海关的长远发展之需；“重构”则会破旧立新，具有优化、创新的思维，能够永葆海关内在青春活力。海关定位与改革是一个不间断持久的自我“改”与“革”的过程，需要“转变更新”、需要“破旧换新”，是立足现有、放眼未来的改革，是对各类资源、各项业务、各种手段的综合思考和全面整合，需要拥有一颗包容万象的心、一个融合万物的头脑和一片敢想肯干的胆识，才能系统、全面、客观地启动构思。为此建议：

一是宏观层面：积极借鉴国外和晚清洋人管制下海关的权责配设，向国家相关部门呼吁，将海关置身于中国口岸管理的大局之中，整体统筹口岸执法的纵深化改革问题研究，以大部制思维，收集政府与企业呼声、提出“合、并、放”等革新建议，厘清整合与海事、商检、边防、引水、港口等部门的职权关系，彻底消除因部门利益引发的执法纠纷，整体推进口岸执法的电子化、智能化。

二是中观层面：海关总署应本着“有为才有位”的理念，弄清并围绕“谁适应谁”的革新问题，进而主动融入两个“丝绸之路”建设，改变一些传统作业模式，彻底创新一些配套的制度和机制，甚至是某些落后的体制，实现体制机制及制度的协调革新和优化；并持续强化口岸管理工作，借助口岸开放审批管理的这个“国字头”的职权，做大、做好、做强与地方的关系，增强海关话语权。

三是微观层面：本着“以改革找出路、以革新求发展”的思路，以实践为改革的主导方向，着力破除关际障碍，着重同一口岸管理交叉执法、管辖区域等问题，消除口岸多次开箱、多次查验收费等不合理情事，当前主要在“三个一”的基础上，深化与商检“三个互”革新合作，真正保护并维护企业市场主体地位。

（二）有限体制创新维护海关重大战略决策一脉相传

要实现海关战略政策不因领导人的改变而改变，就必须实施有限度地体制改革与制度创新，打破领导个人长官意志的膨胀，用强力的法规来限制领导决策的施政空间和程序。同时还必须做到以下三方面：一要构建螺旋上升逻辑思维，把海关当前、今后与长远发展目标确立下来，稳妥处理好中短期和长期发展规划的关系，并细化实施方案，考虑长远兼顾当下有节点地稳步推进；二要建设有限海关，决不可盲目自大，想管一切眼可见之物，务必坚持实践可操作性，理性设计战略规划中的具体事项，不宜过宽、更不宜过细，不能做到的尽可能规避，不然会捆绑自己手脚，陷入渎职侵权的陷阱；三要尽快梳理和固化海关非传统职能的事权配设关系，并修订《海关法》，在海关职能章节增加海关非传统职能的条款内容，明确相关海关执法和违法责任。

（三）海关任何改革都不可以损害海关传统职权为代价

任何以改进监管与服务为借口的“委屈自我式”或放弃自身应有权力的改革都是在“犯罪”。为此，就必须处理好减权、放权和控权度的节奏，再也不要出现争取了缉私警察刑事权，而抛弃海关市场调查行政权的情事，更不能要“自废武功式”的改革，应做到以下三方面：

1.减权不可片面。减权就是在全面准确履行法律赋予海关的职责的基础上，大力减少我们不该管和管不了的权力，让权力归位于社会、市场，还权于民，杜绝权力寻租、滋长腐败的空间。有权必担责，必须清楚哪些该减、哪些能减，以及如何减，决不可以此为契机丢包袱、卸责任，更不可放弃监管。

2.放权不应过急。放权是指向市场放权、向基层放权，让权力配置更加合理科学，但都需要逐步实施，不然就会导致权力下放后激发起新的矛盾。如将部分专业性强的工作任务委托给社会中介机构承担，例如稽查、加贸核查等，但这些工作的开展必须有相配套的保障机制作为支撑，不然就会导致信息失真，监管失控。此外，海关还应向国际放权，以专员外派形式开展国际海关事务合作，对货物尝试实施装货港监管，提升海关国际作业生存空间。

3.控权不能太死。控权就是要限制权力、监督权力，确保现有权力的行使合乎法律、合乎程序。但基于海关自身权责的特性，不宜太死，若如此，则会导致关员们以此为借口冷酷执法、消极执法，现场处置的灵活性不足。

（四）制度设计要完善确保海关统计数据真实准确有用

在业务革新设计中要兼顾思考多层面、多架构、多维度的数据调阅问题，以便满足不同客户的不同需求。一是完善统计制度设计，修正统计口径，对“加工贸易”只计算实际增值部分精准数据，作为独立数据单列入贸易统计范畴。二是运用市场调查方法修正数据准确性。针对进出境物品的统计问题，海关除了持续加大对旅客、行邮、国际快递物品监管力度的前提下，还应积极实践探索，尝试“市场调查”方法，以科学规范的抽样调查来弥补全面调查，按照国际惯例或标准测算确定漏统计系数，合理换算修正数据，维护数据的可信度和精确性。三是以法规制度形式明确，对于海关在清关前查获侦办的伪报瞒报品名、数量、低瞒报价格、骗退税等类型的走私案件，应当在处理结果完毕后责令企业按照实际进出口货物的品种、数量、价值，完成相关手续，实现准确全面反映外贸进出口情况。

（五）要动真格地完成业务流程再造和资源系统配置

新开放战略下海关面临着机遇、更多的是挑战，路如何走，归宿在哪里，已在困扰我们海关人，所以，不可以再形式应付，必须动真格的。主要从两个方面入手：

一是实施业务组团合作中心配设制度。逐步打破经济区域及现有科室管理的限制，立足于改革开放持续深化的需要及当下各类需求的基础上，重新梳理业务作业流程，并前瞻适应“两步申报”通关革新，构设扁平化的作业模式，以若干中心为个体统一对外，如情报诚信管理中心、通关服务中心、案件侦办处置中心等等，最大可能减少环节、简化手续。在此基础上，进一步上收事权，最终在全国形成一个统一的情报中心、通关中心、处置中心和指挥中心，彻底解决执法不统一问题。为此，必须做到两个调整：一方面资源配设要调整到位。即遵循放开事前、关注事中和事后作业环节的不同布局，把相近或相似岗位打乱重新组合，同时以“前面放开、后面管住”的监管思路，重新配设监管资源，尤其是要对事中风险分析处置和事后的稽查作业上给予人力、物力、财力倾斜，在运行模式和作业制度上真正构建起合理的监管重心，让稽查有足够的时间和空间去与企业构建横向关企战略合作，实施大企业、重点企业海关监管政策的量身定制。另一方面执法手段要跟得上。即我们要依托海关三级指挥体系，按照“管理——决策——执行反馈”三大监管闭合链，实践创新新模式，适当适时开展在线远程监管，并借助指挥中心的语音视频同步系统开展专家在线交流，实现海关各类资源的远程共享应用；同时，要继续充实海关市场调查职权，丰富海关调查手段，为海关新一轮执法获取更多有价值的资信。

二是构设专家智库委员会决策制度。在总署层面依托研究室、海关研究中心、海关学院研究所以及社会专聘人员等构成海关系统的官方智库，辅助领导对海关重大事项决策管理，并推行委员会表决的集体负责制，有限度地突破海关现有体制限制，增强海关决策的科学性、民主性。同时也可以，广开言路，从中发现新思想、新理念，吸取合理建议，丰富领导思维，促进使决策更切合实际。

（六）依托综合平台整合嫁接系统完善三级指挥体系构建

综合业务管理平台是海关业务管理信息化应用的门户，各层级、各部门在一个平台上传递信息数据、开展监控分析、下达处置指令、反馈处置结果、展示工作状况，为形成监管链条有序衔接、管理资源优势互补、部门之间协同管理的业务运行模式，是今后海关定位与改革承载的主要载体，也是海关监控指挥中心建设的重要内容和重要保障。一是依托综平整合应用系统资源。着眼于处理跨部门业务，通过现有系统功能的整合和完善，统一进入界面、统一身份认证、统一分析数据库、统一指标设置、统一结果展示、统一处置通道、统一反馈评估，达到各个系统功能的叠加、功能的齐备、功能的升级和功能的互联，推进海关综合监管的协调运转，发挥整体功能。二是要发挥指挥体系协同作业能力。为此，要对海关业务架构实施“伤筋动骨”的改造，形成以指挥中心为中枢的业务管理作业流程，由治标转为治本。在此模式下，业务门类开始融合，部门藩篱被打破，局部利益服从整体利益，分散监管转为综合监管。

（七）要科学规范、因地因时地设置动态评估指标

指标考评是一个系统工程，要想满足海关定位与改革的长久要求，建议：一是精简指标设置。按照分级管理原则，以风险式管理思维，一方面优化删减指标数量，剔除那些过细、过高、计算过于复杂的指标，同时，引入类似于“听证”程序，广泛征求意见，全面考量指标设置；另一方面贯彻中央放开事前、集中管控事中事后的简政放权革新要求，逐步清除一切涉及事前的考核指标。二是实施差别化考评。总署正在研究制定差别化监管模式，与之配套的指标考核必须提前思考，建议按照海关业务量的大小、海关口岸类型（沿海、内陆、边境等）、考核业务门类等不同，把考评指标分成若干等级，针对海关类别属性实行等级管理，提升管理针对性。三是合理运用考评结果。一方面要消除以考评结果“唯一论”，树立过程重于结果的考评认识，把考评结果作为创先争优的导向和参考；另一方面统筹兼顾短期和长期指标的合理性，以保持改革的持久动力。

On Solving the Problems of Customs Positioning and Reforming under New Opening-up Strategies with the Rationality of Practice

Li Zhigang

Customs positioning and reforming is quite a macro subject.To give a thorough elaboration，the author adopts an alternative perspective，approaching the subject from the demand of practice.On the basis of the systematic understanding of“the innate relations between customs positioning and reforming，their development and special features”，the article analyzes in depth the problems encountered in customs positioning and reforming during the new phase of opening-up strategies concerning eight aspects of Customs modernization including“traditional notions，work habits，innovation progress，strategic shift，operational procedure，administrative model，system integration and evaluation mechanism”，and proposes corresponding rational countermeasures.

Rationality of Practice；Customs Positioning；Customs Reforming；Customs Duties

（责任编辑 赵世璐）

李志刚，南京海关隶属连云港海关。