海关思想解放和深化改革之路径辨析

薛晓星

海关思想解放和深化改革之路径辨析

薛晓星

海关落实党的十八大精神和国务院领导指示，势必加快推进改革。深化改革启动之际，需要在思想层面全面分析研判面临的主要矛盾、与时俱进解放思想、明确改革目标以及将近期目标与中长期发展规划相协调；在改革的路径选择上，提出以风险管理为中心环节，改革海关管理模式、决策方式、运作机制，提升管理水平。

思想解放；海关管理；海关改革

改革开放以来，伴随着开放型经济的快速发展，海关管理制度等各方面改革持续不断。在适应形势要求尽职履责、把好国门的同时，或主动顺势而为，适应对外贸易的新情况、解决企业遇到的新问题，起到了助推器作用；或超前谋划，借鉴发达国家通行做法、改进和优化通关监管模式，发挥了加速器作用。在积极履职促进经济发展的同时，海关自身现代化建设水平也获得同步提升。随着经济发展进入转型期、改革进入深水区，海关如何落实党的十八大精神，同步推进自身的改革，已成为迫在眉睫的首要任务。

一、海关改革在思想层面应当解决的问题

党的十八大明确了“两个一百年”的发展目标，坚持深化改革扩大开放的发展战略。在新一轮改革开始启动的关键时期，有必要对海关近年来改革和发展历程进行全面评估，既要总结成绩和经验以资借鉴，也要反思不足和教训以期避免，更应当确立科学的理念来谋划和指导新一轮改革。笔者认为，海关在推进改革过程中应着力解决四方面问题：

（一）深化改革需要准确研判面临的主要矛盾

除了海关监管与通关效率这对基本矛盾以外，较长时期以来，海关还面临着业务量快速增长与人力资源相对不足的矛盾，都一并作为主要矛盾来研究解决。历经通关作业改革和信息技术广泛应用，管得住与通得快的目标初步实现，同时，为应对监管任务繁重的压力，缓解人力资源不足的困境，中央政府在给海关增加机构和编制的同时，增派武警协助海关执法，加强了整体监管力量。虽然对外贸易持续增长与海关人力资源相对不足的矛盾仍然存在，但明显已不再是主要矛盾。

种种迹象表明，海关能力建设与形势要求不相适应的问题已经上升为海关面临的主要矛盾。主要表现在以下三个方面：一是新形势下新任务以及新经济新业态发展对传统海关监管模式提出挑战。随着我国开放型经济达到一定规模，对外开放口岸和特殊监管区域激增，新业态层出不穷，服务贸易和跨境电子商务等新型运作模式对海关监管提出了相当多的需求和挑战，特别是党中央提出全面建成小康社会目标、推进中国特色社会主义“五位一体”总布局，都要求海关从战略层面及时甚至超前研究落实措施，适时出台与新业态和新变化相适应的监管措施和解决办法，更加重视提升监管效率和效益。但目前海关缺乏与宏观大局相适应的中长期战略安排，在方法上仍沿用“分兵把守式”粗放型管理模式，什么都想管住，什么都想管好，虽然支持发展的主观愿望十分迫切，但一些配套办法远远滞后，决策初衷与执行效果差距较大。二是全球经济低迷形势下，企业经营困难、效益走低，同时地方政府关注政绩的压力，给海关监管与服务带来考验。中国出口商品和企业经营在国际市场频繁面临制裁与限制，对外贸易形势极不乐观，地方政府对外贸增长的期待，以及企业对特殊政策的渴求、监管环境的宽松，要求海关既要立足大局提出积极对策和支持措施，也要有足够的政治智慧，化解地方政府对外贸数据增长的不当要求和动作，这是海关为国分忧的职责所在。然而，媒体和社会对海关工作特别是对外贸数据增长的质疑一时难以平息。三是公众对政府公信力建设、政务公开的高期望值，以及网络问政、社会舆论监督的广泛化压力，海关自身队伍管理和凝聚力工程面临困境和难题。少数单位及一些海关人员的违纪案例和贪污腐败行为频遭媒体和网络曝光追问；经济发达地区海关人员因规范津补贴后，实际收入低于当地公务员，内部管理的高标准严要求与现实生活面对的困窘，直接影响队伍的凝聚力和战斗力；基层对上级不断推出的创新举措不以为然、参与热情低，关员跳槽现象多发、慢作为甚至不作为等消极怠工情绪降低了效率，有损海关的外部形象。任何应对处置失当，都有可能遭到政府部门、企业以及媒体责难，出现信任危机甚至被上层追究问责。

因此，在复杂多变的内外环境面前，在中央宏观决策明确的情况下，海关从决策到管理直至执行层，如何主动积极作为，在改革中创造解决矛盾的软环境并化解矛盾，能力建设显得尤为重要。

（二）深化改革需要与时俱进解放思想

新一轮政治经济体制改革的目标是提升政府管理水平，推进社会主义市场经济建设。海关改革也必然要围绕这一目标找准定位，解决面临的主要矛盾和突出问题。海关改革管理和运行制度必然要简政放权、触及部门自身利益，这不仅需要决策层改革的魄力和勇气，需要有改革的智慧和共识，更需要进一步解放思想树立正确的改革理念。“解放思想，是党的思想路线的本质要求，是我们应对前进道路上各种新情况新问题、不断开创事业新局面的一大法宝”。①胡锦涛2007年6月25日在中央党校省部级干部进修班上的讲话。解决当前海关面临的矛盾和问题，同样需要解放思想这一法宝。

解放思想首先要有思想。一是要有独特的站位。在贯彻党的十八大精神前提下，围绕维护国家利益大局，推进海关现代化建设。二是要坚持实事求是的思想路线。客观分析近年来海关改革方式和得失，不回避矛盾，不推脱问题，勇于剖析和纠正粗放型改革的思想根源，防止经验主义思维主导下再出台头痛医头、脚痛医脚“创可贴”式改革，坚持以唯物辩证法为指导，准确研判形势，做到“不唯上、不唯书、只唯实，交换、比较、反复”。②参见陈云：《陈云文选（第3卷）》，人民出版社1995年版。三是要走群众路线。改革不只是总署党组的任务，顶层设计也不是业务司局做规划或少数精英做文章，有必要在全国海关开展“解放思想深化改革”主题大讨论，与管理相对人广泛开展管理模式的深度探讨。不仅决策层需要解放思想，还应结合群众路线教育实践活动，鼓励不同思想观念碰撞，激发海关关员及企业、公众参加改革的积极性，调动管理相对人的参与热情，形成汇聚共识的改革和发展理念。四是要敢于碰硬。在利益博弈中坚持公平公正，排除墨守成规的本位主义和形式主义干扰，以正确的政绩观和以人为本的发展观推动改革。五是要高瞻远瞩兼收并蓄，善于学习利用人类文明成果取长补短。只有在思想解放、观念碰撞的过程中，厘清海关依据什么改革、怎样改革和如何推进改革等疑惑，才能用新的发展理念，为新一轮海关改革提供源动力。

（三）深化改革需要有明确的追求目标

新一轮改革应遵循三个前提：一是必须实事求是，不犯急躁冒进的错误。在社会主义初级阶段，海关推进改革首先要冷静地面对现实障碍。从外部环境看，生产关系阻碍生产力发展是建立社会主义市场经济体制的共性问题，海关不可能超越现阶段社会征信水平、企业经营状况和管理水平这一基本现实盲目改革，推进改革的步骤和力度必须与国家整体战略保持一致，避免脱离现实急于求成。二是必须更加关注效益而非自身权力。不能忽视计划经济时代惯性思维影响，担心“一放就乱”，把住行政许可事项不放，事无巨细发文件作指示，虽加班加点操劳忙碌，但只讲程序不讲效率，只重形式不重结果，既管不了也管不好。三是必须贴近基层解决实质性问题。不能忽视封建思想残余观念作祟和官本位思想，习惯于听上级话跟感觉走，报喜不报忧，经验主义、官僚习气、形式主义或隐或现，企业呼声再高、基层建议再好、下级意见再多也得不到重视，把住“一亩三分地”，既管不准也管不精。正在开展的党的群众路线教育实践活动正是清除这些障碍的对症之药，是为改革开道的思想利器。

新一轮改革应有一个明确的目标：适应和满足中国社会主义初级阶段经济社会发展需求，促进社会主义市场经济有序发展，贴近内外需求，简政放权、转变职能，与国际海关通行做法有机衔接，形成具有现代化特征的管理理念、业务模式、管理制度等一整套体系，建成具有中国特色的社会主义海关。

新一轮改革应体现“三不”原则：不能把局部的修修补补和管理改良等同于改革，简单地把职能事务按三级事权作量的切割整合；不能把改革仅局限于看得见摸得着见效快的通关现场，一味求新求快求简，博眼球树形象；也不能把改革出发点仅仅定位在防控风险制约关员用权，或者想方设法管住企业上，在操作流程和监督内控环节上设置繁复的手续，浪费人力资源且离散人心。

新一轮海关改革应聚焦三个点：一是忠诚维护国家和人民的利益，在经济全球化的大背景下，无可挑剔地履行好法律赋予的职责；二是围绕解放和促进生产力发展，解决经济发展过程中与海关履行职能相关的矛盾和难题，尤其要化解因海关自身管理体制或制度设计原因造成的物流阻碍，尊重规律，提高效率，支持企业参与两个市场竞争；三是创新管理理念，为基层海关和关员降压减负，借鉴发达国家海关监管成熟经验，改革管理制度，合理设置流程和岗位，明晰事权和责任，充分体现以人为本。

（四）深化改革需要将近期目标与中长期发展规划相协调

伴随着现代化建设进程，上世纪末海关制定现代海关制度八大体系战略，五年后海关加快现代化建设步伐，出台现代海关制度第二步发展战略规划，战略规划的实施对经济社会发展、对海关现代化建设起到了重要导向和推动作用。从八大体系构想到第二步战略规划推进，改革历程充满曲折、步履蹒跚，实际成效事倍功半。究其原因，既有决策层缺乏系统思维、执行战略规划刚性不强的问题，也有职能部门协同意识差、推进落实不到位的问题，还有理想化目标与实施过程中形势多变，困难与阻力重重、主观愿望与客观现实相脱节等问题。

“摸着石头过河”的时代已经过去，改革不仅要继承过去积累的有益经验，明确方向和坚定决心，更要有科学的规划和策略。在国家“十二五”战略规划全面实施的重要历史时期，海关履行把关职能需要更加尽职到位，同时要以经济发展和企业需求为导向制定简政放权、转变职能的近期改革目标，还要有服务国家利益大局、履职到位的中长期战略规划。把管少、管好作为实现近期目标的要求，在此基础上向管准、管精努力，实现中长期预期目标。海关改革开放30多年的实践证明，理性思考充分、工作方针正确、战略规划得当，海关事业的发展就容易凝聚力量顺利推进，能够得到各方面的认可，反之则易于犯错跑偏。实践还表明，流于形式的号召、缺少行业文化的口号难以成为指引改革的指导思想；缺乏系统思维的决策难以经受实践的考量，急功近利的短平快创新也难以长久。需要坚持正确的海关工作方针，“站位国际化视角，研究海关服从于服务于国家现代化战略的目标选择和发展路径，形成海关发展阶段性战略规划，契合国际贸易规则和国际海关发展趋势。”

二、深化海关改革的路径选择

深化海关改革是时代的要求，也是海关自身发展的要求。海关新一轮改革是系统工程，涉及方方面面，限于篇幅，关于改革路径选择，笔者认为首要是解决方向问题，重点要针对管理模式、决策方式、运作机制和提升管理水平等方面加大改革力度。

（一）以党的十八大精神为指针，明确海关改革方向

党的十八大报告提出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”对海关而言，处理好政府与市场的关系，就是遵循经济运行规律，把握海关的基本矛盾和主要矛盾，将海关监管行为融于企业生产经营、内外贸物流以及企业间联动、区域间联动之中，重新审视海关手中的行政许可事项和监督管理行为，能在事中事后监管解决的事项，就应简化事前审批；能让市场、企业自律解决的，就应放权给市场，让行业协会、企业协会等社会中介组织发挥应有的作用；能在现场解决的监管通关问题，尽量放权到基层海关，强化后台运行中的监督内控工作，上下形成合力，在管少、管好、管准、管精上下功夫，在化解矛盾上求实效。

（二）以风险管理为中心环节，改革海关管理模式

15年前中国海关引入海关风险管理理念，10年前海关总署发布《2004—2010现代海关制度第二步发展战略规划》，提出以风险管理为中心环节，建设耳聪目明的现代化海关，5年前风险管理进入实战应用，风险分析指令和参数提示渗透进海关业务全过程，为提高监管效能、保障分类通关和无纸化通关改革作出了重要贡献，同时催生指挥中心的模拟运作，逐渐从分散起作用到影响战略方向、从后台支持向前台指挥延伸，越来越表现出现代海关制度建设基础性、先导性的地位和作用。但也要看到，风险管理从理念引入到实战应用，经历了“叫好不叫座”的漫长过程，至今仍在夹缝中求作为，究其原因是僵化的管理模式极大地限制了风险管理作用有效发挥。虽然风险管理工作与各业务现场、内外勤执法作业密切相关，但从领导体制上看，风险管理职能隶属稽查司，在顶层决策中无法体现“中心环节”应有的地位。主要业务司局各有各的计划要点、任务安排和地位追求，纵横交错、按部就班，在一定程度上限制甚至衰减了风险管理的作用。

总署党组审时度势，于2012年提出“将风险管理的理念、方法、技术贯穿于海关工作全领域，渗透到海关作业的每一个环节；完善风险管理运行体制机制，在直属海关探索建立业务指挥中心，推行风险信息集中管理、应用共享、联合分析和协调处置机制，提高风险管理的整体性和协调性。”③《海关贯彻落实国家“十二五”规划纲要的意见》。要实现上述目标，显然要改革现行海关管理模式，设计新的运行机制。从优化海关垂直领导体制来看，有必要建立更具权威的业务指挥“司令部”，强化领导机关的决策指挥能力。近年来一些直属海关以风险管理处为主要力量，尝试建立虚拟风险指挥中心，经实践证明有利于增强监管有效性和对一线的掌控力，符合总署党组的决策意图，迫切需要总署研究出台后续改革措施，定位职能、充分授权、鼓励创新、帮助完善、加快推广，使之成为海关深化改革的主要切入点。

构建层级业务指挥中心，并非“叠床架屋”新设机构，需要用系统思维梳理职能，对业务部门作合理归并，改变多头向下“蜂窝煤式”的管理格局，从总署到直属海关均由一位副职领导担任“司令部”的“参谋长”，统筹协调各方力量，形成耳聪目明的指挥中枢。层级指挥中心不仅应用于业务指挥，还能在处置突发事件、跨区协调监管力量执法、解决执法统一性问题等方面发挥作用。通过管理模式这一实质性变革，辅之以相关的配套措施，撬动和带动其他领域改革。

（三）以智库支持为基础，改进海关决策方式

改革离不开顶层设计，为了防止顶层设计脱离实际，首先需要改进决策方式，实现科学决策。应当看到，当前“海关重大决策缺乏理论指导和理论论证。无论是海关的法律制度建设，还是海关重大改革发展方案和举措的出台，应当是一件十分慎重的事情，需要经过调查研究和理论论证的程序。但不可否认的是，近几年海关某些制度设计，提出的个别改革方案，形成的一些口号做法等，欠科学之处还是客观存在的。”④肖建国：《加强和优化海关理论研究的理性思考》，《上海海关学院学报》2012年第1期。比如困扰海关上下的业务量化考核工作，不仅下达的指标不尽合理、考核的方式不够科学，且“脱离工作重点和实际需要，简单、片面地以量化指标形式评价复杂的业务建设情况，考评之前缺乏必要性、可行性评估、一哄而上搞指标扩大化；基层为了达标，将指标数值层层加码，个别单位甚至采取干扰正常监管、做数据等办法达标。”同时，“只顾指标，忽视人文，导致管理风险。一些单位每月开展量化考评并作为年终考核的依据，干部长期处于压力下，不同程度出现焦虑甚至抵触等情绪。”类似管理理念和决策结果，“不仅破坏考评作用，甚至影响管理权威。”

1.遵守集体领导下的民主决策制度。改进决策，首先要保证决策过程民主化并严格遵循规定程序。顶层设计走群众路线是最基本要求，政策出台、决定下达必须按规定认真走程序，充分体现民意接地气，诸如调研、会商、听证、试点、评估等充分酝酿，重大决策甚至要请内外专家进行可行性论证。其次，决策者应有能力将落实中央指示与海关自身发展有机结合，把方向、谋全局，科学制定发展规划和工作方案；有智慧对上争取支持，对下体恤民情，横向良性互动，妥善化解矛盾；有意识自觉接受监督，敬畏权力，遵守规则；有魄力审时度势作决断，务实推进抓落实。

2.转变总署业务司局职能。建立层级指挥中心，必定要对业务部门权力结构和利益结构进行调整。业务司局应按照“简政放权、转变职能”的总要求，围绕“中心”主动转变职能实现方式，侧重于辅助决策，逐步剥离繁杂的操作性审批、执行性事务办理，发挥专业特长紧盯国内外经济运行态势，针对问题和矛盾，从海关角度超前研究、深化研究，及时提出建议、配套法规、完善制度、跟踪实践、分析评估，成为支撑“中心”决策指挥的智囊和基础。避免突出某项业务，由该部门来设计并主导改革。与此同时，综合利用境内外资源，将总署若干外脑机构与所在地海关代管关系脱离，成为“中心”的耳目和触角延伸，以增强决策指挥能力。

3.重视利用智库和内外专家意见。目前，总署研究室、海关研究中心以及海关学院研究所等构成海关系统的官方智库，侧重于海关落实国家大政方针、领导指示和决策意图等进行论证并作出权威阐释，在政策理论研究、宏观形势分析、辅助领导决策、推进综合改革等方面发挥了决定性作用，也将承担起推进新一轮改革谋划、设计甚至推动的重任。但是囿于管理体制限制，这些机构所承担的研究课题必须在理念上与上级要求高度一致，难以全面深入了解海关执法实践中存在的具体矛盾和问题，难以听到基层关警员的建设性意见，以及系统外研究机构、专业协会组织、企业界的意见和诉求，辅助决策过程难免有局限性。为避免改革决策内部化、封闭化和“自拉自唱”，总署还应按照政务公开理念开门决策，重视和利用独立于政府和部门决策体制的“外脑”智库，重大改革措施从酝酿到形成以至出台前后，都需要有系统的意识、开放的心胸兼听专业智库以及海关内外专家和广大关员意见，广开言路，从中发现新思想、新理念，吸取合理建议，使决策更切合实际。

（四）以科技手段为支撑，优化海关运行机制

政令畅通、令行禁止一直是海关的优势，但理想中“决策指挥、监督管理、落实执行”三级管理模式还有很大改进空间。改革开放以来，沿海发达地区形成高密度直属海关布局，同时按照行政区划设立隶属海关，横向设关过密，形成条块分割现状，不仅各关之间协调难度大，体制性运作成本增加，更重要的是监管货物在不同的关区流动要办理转关手续，人为设置物流障碍、增加物流时间和运行成本，对区域经济发展形成阻碍。

科技进步在改变人们生活方式和工作方式同时，为管理革命带来无限契机，也为海关优化运行机制提供了可能：一是移动通讯技术的成熟，使指挥中心移动化决策成为可能。有利于靠前指挥，统筹调度使用系统内资源，组织区域性反走私行动、处置突发性事件。二是信息化网络纵向到底、横向到边的特点，使总署行政管理指令直达基层成为可能。可以解决层级机构与矩阵组织结构并存、运行效率不高的问题，也可以在业务管理上集约直属海关资源，以重点航运口岸为中心，推行监管货物跨行政区域无障碍流动、属地海关有效监管模式。三是具体监管实践分层管理成为可能。直属海关指挥中心整合风险处、审单处以及统计执法监督等职能，汇集业务专家，指挥协调和监督管理辖区海关执法监管活动；隶属海关各现场与指挥中心保持实时联系，在机动执法监督、监管场所管理、特殊区域监管以及内外勤作业互动等方面，采用移动化作业模式实现联动。四是信息化互动功能为基层参与改革创新提供了可能。顶层决策、顶层推动的改革模式，辅之以上下结合互动的运行机制，可加快推进和完善改革举措，便于决策层更方便地听取基层海关和监管主体意见，优化决策，使改革创新的主体更加多元化。

（五）理性借鉴国外经验，提升业务管理水平

中国海关加入WCO组织以来，积极学习借鉴发达国家海关先进的管理理念和管理经验，使海关现代化建设有了明显的进步。但是在引进先进理念和经验过程中，其迫切的愿望、巨大的投入与实践成效相比，仍有很大的落差。

究其原因，一是对成熟经验认知有分歧，在实际借鉴过程中患得患失、有形无髓。风险管理理念的核心，是承认风险并以小的成本获得大的安全保障。不论是曾经的红绿通道模式，还是正在实行的分类通关模式，都依赖于风险参数的设置。在“管得住与通得快”的要求下，对进出境货物和人员的实际监管，多小的风险成本才能够接受，讨论和争执持续多年。既要体现海关支持经济发展，通关不断提速，希望社会对海关服务满意；又要体现海关积极履职，保证查验率和查获率不降低，海关税收逐年递增，在主客观条件不具备的形势下，实践中要平衡这一对矛盾非常困难。二是借鉴国外成熟经验没有结合国情充分研究，缺乏管理相对人的参与。EDI、联网监管、诚信管理等许多既便捷企业也减轻海关监管压力的经验，产生的背景和推行的条件依赖于大部分企业甚至全社会的诚信意识，以及企业一旦违反规则必定受到惩处的法律保障，在社会主义市场经济体制尚不完善的国情下，照抄照搬难免事与愿违、走样变形。无纸通关虽然能够体现海关服务的现代化水平，但在社会环境和相关管理部门配套条件尚不具备的情况下，操作和手续并不简便，使得企业反映和社会反响都打了折扣。在分类通关模式中有的海关一段时间内对低风险快速放行货物查获率高于高风险货物，说明有企业专门针对海关的改革措施，瞄着低风险快速放行货物通关要素申报。

因此，在推进海关现代化建设进程中，仍应以积极的心态学习借鉴国外的成熟经验，结合国情再创新，在实践中及时评估和动态调整监管措施。

辩证唯物主义认为，正确的目的与美好的目标是实现良好愿望的起点，但替代不了起步的艰难与实践的反复，难以一蹴而就。建设有中国特色的社会主义海关这一目标，是党的十八大提出的“两个一百年”奋斗目标中有机组成部分，深化改革是实现这一目标的唯一路径，管少、管好、管准、管精是改革的具体要求，需要海关人审时度势，不断解放思想，强化能力建设，增强理论自信、道路自信，科学设计改革战略，一以贯之，逐步实现目标。

Analysis of Emancipating Minds and Deepening Reforms in Customs

Xue Xiaoxing

To implement the spirit of the 18thNational Party Congress and the instructions of the State Council，Customs should inevitably step up reforming initiatives.On the verge of launcing the deepened reforms，Customs need to ideologically and comprehensively analyze the following four problems：main conflicts encountered，emancipation of minds to keep abreast with the times，well-defined reforming objectives and coordination between short-term goals and mid-and long-term development planning.In respect of the choice of the reforming path，the article proposes to renovate customs constrol model，means of decision making，operational mechanism，centering on risk management，in order to enhance the management level.

Mind Emancipation；Customs Administration；Customs Reform

（责任编辑 赵世璐）

薛晓星，南京海关隶属江阴海关。