基于同城视角下的济南都市圈产业结构调整

■王新军

济南都市圈的产业结构发展现状

济南都市圈位于山东省的中西部，地域范围包括济南、淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州7个城市。济南都市圈区位条件优越，东北临渤海，北接京津冀地区，东与山东半岛城市群紧密相连，西与中原城市群遥相呼应，是连接京津冀与长江三角洲两大经济圈的重要地域。济南都市圈区位条件优越、交通发达，目前已基本形成“一小时经济圈”。合理的产业结构和高效的产业运行机制是区域经济结构合理化以及区域经济健康发展的前提，不但有利于充分利用区域资源，发挥区域优势，提高区域产业经济效益，增强区域经济实力，而且还有利于满足区域不断增长的人口和社会发展需求。但是目前，归纳济南都市圈产业结构存在问题主要有几点：

（一）缺乏合理的产业布局和产业分工合作

目前，济南都市圈七市内部地方保护主义、市际集权的色彩仍很浓厚，由此造成的市场分割、资源垄断使各地区在生产和建设上都力图谋求建立“独立、完整”的体系，在不同程度地走着闭关自守、追求“大而全、小而全”的相对独立、自成体系的老路子，忽视比较优势的利用。这不仅阻碍了各成员之间的要素流动和资源优化配置，使地区间经济协调成本很高，最终难以形成具有竞争力和规模效益的分工体系，造成产业结构的趋同化，而且人为地分割了原本具有紧密社会经济联系、相对完整的经济单元，极大地制约了都市圈所具有的城市群体效应和整体性竞争优势，严重阻碍了本区域经济的良性循环。

济南都市圈不合理的产业布局突出表现在产业结构同化和产业链不完整。作为核心区域济南市，其产业结构不尽合理。工业化是济南市发展的前提和基础。没有工业的发展，济南城市的发展就会缺乏坚实的产业链支持，第三产业就会失去依托，导致城市经济可持续发展后劲不足。济南都市圈产业结构调整，需要大力发展现代服务业。在区域产业升级、发展服务业的过程中，核心区域和次级区域的做法有较高的相似性。大部分区域都制定了详细的现代物流业发展规划和大型物流园区建设，这必然会导致新一轮的产业同构化出现。济南都市圈综合市场及专业商品市场数量繁多，质量不一，布局于每一级的发展区域中。与此同时，只有在经济中心城市核心区才有条件建设的中央商务区，次级核心区域也大量建设，区域内表现出转型方式雷同的特点。

产业链是区域经济发展的原动力，有产业链的地方，区域经济就可以联动，就能够形成都市圈。目前都市圈各市虽然也在搞产业链，但由于缺乏合作意识，这种产业链配套也只是要把自己本地区企业消化掉，各家自打算盘，结果是资源不能在整个区域有效配置，产业链不能在区域内有效衔接，使得整个区域产业链残缺、不完整，仅有的几个产品的产业链也十分单薄，即使是其核心城市济南的内在产业链联系也不够紧密，能够为企业提供配套服务的不多。导致环都市圈形成产业链不完整状况的客观因素是济南都市圈的技术失衡状态。比如，有的城市的各种产业发展快，产业定位高，但周边区域很低，因此，产业的传递梯度落差大，甚至形成了产业“悬崖”。因此，现阶段济南都市圈所要做的第一要事就是要加强分工协作，真正实现产业互补，避免重复建设，建立产业链联动机制。

（二）市场结构不合理，产业规模经济效益低

济南都市圈由于改革开放释放了多年被压抑的消费需求，形成了巨大的消费市场，同时在消费的示范效应下，出现了消费热潮，从而为经济的发展提供了机会，各地纷纷进入这些价高利大的行业部门。这不仅造成重复建设，而且由于都市圈区域内工业结构高度相似，加之市场结构不合理，机制的不健全，不能及时有效地进行调节，从而使产业结构不可避免地出现高度的相似性，难以实现产业规模经济效益。

具体来讲，都市圈企业规模经济状况主要存在以下的问题：第一，企业规模小而分散，产业集中度低，这使得企业缺乏基本的整合市场的能力导致重复生产、重复建设、过度竞争的状况十分明显，造成资源配置效率低。第二，在规模经济效益明显的产业部门企业规模过小，无法利用大规模生产经营降低成本，从而不能以低价格优势去开拓市场，参与市场竞争，从而制约了产业及企业的发展。第三，主要产业部门的企业缺乏规模经济，不仅降低了企业的价格竞争能力，而且降低了研究开发与技术进步、品牌创造等非价格竞争能力，不利于企业在国内外市场的激烈竞争中取得优势地位。

（三）区域内各市的产业创新活动未形成合力

济南都市圈产业技术创新由于行政体制和历史发展的原因造成产业创新体系内缺少联系和互动，各市的产业创新没有形成合力，这将影响地区整体的产业竞争力的形成和创新力的提高。许多科研活动没有明确的商业目的，造成了科研成果多，企业新产品少，获奖科研成果先进，企业产品落后的局面。结果不仅企业自主开发的新产品少，缺乏竞争力，同时对引进技术消化吸收也不利。加上受“行政区经济”的约束和政策措施不力等原因，导致整个都市圈知识和创新资源的联系处于一个相对松散的状态，地区的关联性和整体性较差，削弱了地区整体的综合发展潜力，而且也不利于知识、技术和人才等创新要素在区域内的自由流动。尽管济南都市圈是我国高等院校和科研院所比较集中的地区之一，但由于科研院所的长期非市场化，使集中在科研院所的科学家和工程师多年来研究的课题大多不能集中针对生产中亟待解决的问题。即使提供了一些技术成果也多是实验室产品，专利实施率低，并且因无力承担中试等后续改进工作及相应的风险，也使产品的深度开发难以进行。在高新技术开发区的科技发展规划中，都把电子信息、生物工程、新材料、新能源作为发展的方向，彼此之间缺乏合理的产业分工，在经济技术起点不同的开发区生产相同的产品，导致各开发区缺乏产业特色，产业结构雷同。

济南都市圈产业结构调整的原则及注意问题

借鉴国内外都市圈产业结构调整的经验，尽快达成共识，形成区域分工协作、联合发展的产业联盟新机制，并以此为先导，以产业结构调整升级为主体内容，以生产要素共享为整合手段，以构建共同市场为突破口，运用淡化行政手段、强化市场作用的经济促动型为主的方式，进一步消除区域产业发展障碍，打造优势互补、布局合理、市场开放、综合竞争力强的区域产业发展新形式。

（一）都市圈产业结构调整优化应该遵循的原则

1.正确处理好政府引导与市场机制的关系。从市场经济的角度看，没有任何一种行政力量能够左右产业布局。一个地区发展什么、不发展什么，其最终的决定力量还是市场。产业分工决不是能够通过政策来调控的，而是由市场竞争决定的，产业真正的集聚，还是要靠市场机制。因为资本的张力只服从市场规则，这就是：追求利润的最大化和成本的最小化。所以，今后济南都市圈的产业布局，应该在尽量减少政府行政干预的情况下，通过公平的市场竞争来实现。对产业的布局和调整，当然要发挥政府的引导作用。但这种引导只能是尊重市场经济规律的顺势而导，而决不能凭意愿逆势而为。

2.积极主动融入世界制造业分工体系。区域经济一体化与经济全球化发展紧密相关，都市圈产业的发展更是离不开全球经济与国际分工的发展。目前国际产业和资本正加速向济南都市圈地区转移和积聚，而济南拥有大量高素质、低成本的劳动力，且工业基础雄厚，生产配套能力强，市场体系发达，因此接受国际产业转移，建立世界工厂符合比较优势和竞争优势的原则。要把济南都市圈产业结构调整融入经济全球化发展的大系统中，正确把握世界性的产业转移和升级浪潮，定位好自己的角色。

3.大力提升产业竞争力。提升产业结构竞争力是都市圈产业结构优化的重要方面。一个经济体是否有竞争力，更重要的在于潜在的增长能力，即使是传统产业部门，也有可持续增长的源泉。面对发达国家对资本密集型产业和技术密集型产业的垄断，利用高新技术改造和提升传统产业应该成为济南都市圈产业结构调整的方向。要建立区域性系统集成的技术创新体系，协同区域内科技力量进行攻关，重点解决区域内支柱产业的核心技术问题，提高区域技术创新能力与竞争力。

4.实现比较优势与竞争优势相结合。产业发展规律要求产业结构调整向知识、技术密集型产业转移，因此发展以信息技术为代表的新兴产业是必然趋势，但这并不意味着在同一时期所有地区都要以这些新兴产业为发展目标。都市圈区域如济南都市圈要善于利用自身的条件，将比较优势和竞争优势相结合，形成高新技术产业与传统产业，资本、技术密集型产业与劳动密集型产业互补发展的良好格局。

5.正确处理好合作与竞争的关系。都市圈产业的发展既存在合作与存在竞争，处理好合作与竞争的关系，也是都市圈产业结构调整的重要方面。济南都市圈的发展呼唤合作，只有通过合作，才能有效避免产业同构、重复建设等问题，才能真正实现优势互补，资源共享，节约成本，实现共赢。当然也要鼓励适度竞争，没有竞争，同样也会带来资源浪费、效率低下等问题。在发展中处理好地区之间的竞争与合作问题，是提高产业规模和效率，提升济南都市圈整体竞争力的根本之路。

（二）注意认识上的问题

1.没有认识到产业结构调整的实质是对区域产业发展战略的选择，从而把产业结构调整与区域产业发展战略孤立起来。一个区域在特定时期的产业结构安排总是为特定的区域发展战略服务的，没有脱离于区域产业发展战略之外、纯粹的产业结构调整。产业发展战略是产业结构调整的核心，产业结构调整必须以特定的产业发展战略目标和思路作为指引，必须以特定的产业发展战略为核心来谋划产业结构调整的思路，只孤立研究产业结构调整在理论和实践中都显得比较片面。

2.制定地区产业发展战略和进行产业结构调整，不能只侧重区域内先天资源禀赋水平。随着中央对地方放权让利特别是分税制的实行以来，地方发展经济的自主性和主动性逐步加强，战略选择对于地区实现跨越式发展具有越来越重要的意义。要善于利用国际国内两个市场、两种资源来协调区域经济发展。

3.必须认识到产业结构调整基于重大战略性项目的支撑。济南都市圈未来要获得更大的发展，就必须争取国家级、省级重大项目的支撑，以其为支点来发展，促进区域经济快速有序发展。

济南都市圈各城市产业结构调整功能定位

都市圈发展的根本就是实现城市间的功能互补、发挥“协同效应”。都市圈内各城市要立足于参照圈域优势、借助他市优势、发挥自身优势，以产业、资源、科技、人才、资金等作为要素，进行战略功能定位，实现城市与都市圈协调发展。济南都市圈七城市功能定位如下：

（一）济南

山东省政治、文化、教育和科技研发中心，区域交通枢纽和经济中心，国家历史文化名城，以现代服务业和总部经济为主导，以机械装备与交通设备制造、高新技术产业两大产业链为内核的制造业发达的综合性省会城市。

（二）淄博

济南都市圈经济副中心，以石油化工及其制品、陶瓷及新材料、生物医药、机电、纺织服装等五大产业链为内核的服务业相对发达的现代化制造业城市。

（三）泰安

世界著名风景文化旅游胜地，国家历史文化名城，在泰山服务区外以机械制造、精细化工、非金属材料、生物医药等四大产业链为现代制造业内核，科教、物流、商贸服务及休闲度假娱乐业发达的旅游目的地城市。

（四）莱芜

以钢铁冶炼、板材深加工、新材料及其钢铁制品产业链为内核的制造业专业化城市。农业方面，可充分发挥特色农产品的优势，以适应济南市场需求为主要导向，加快调整农业结构，提高在济南农产品市场的占有率。工业方面，可充分发挥产业基础和比较优势，承接济南传统产业转移，建成经济圈的制造业基地。服务业方面，可主动接受济南发达服务业的辐射，大力提升服务业的规模和档次。

（五）聊城

鲁西和济南都市圈西部的门户和交通枢纽城市，综合性工业城市和物流基地，山东省重要的电力能源基地，以国家历史文化名城、“江北水城”文化为内涵的休闲旅游城市。

（六）德州

鲁西北和济南都市圈北部门户和交通枢纽城市，以机械及新能源设备制造、纺织及服装制品、化工造纸及其制品、食品深加工等四大产业链为内核，以“中国太阳城”为其形象特色的综合性现代化工业城市和物流基地。

（七）滨州

鲁北和济南都市圈北部门户和交通枢纽城市，以纺织及服装制品、石油化工—盐化工—生物化工及其制品、汽车—飞机—轮船交通设备制造及零部件、农副产品加工等四大产业链为内核的黄河三角洲腹地的综合性制造业中心城市。

济南都市圈产业结构调整与发展中的难点

（一）济南都市圈环境的保护问题

济南都市圈内城镇、人口和产业密度高，工业污水、生活污水和废气废物的排放量大且集中，跨界环境污染现象突出，生态环境趋于恶化。由于环境资源具有明显公共物品属性，不可避免地产生环境的外部不经济。从而带来市场无法有效配置资源的“市场失灵”现象以及随之而来的环境问题。由于理性限制、信息不对称及地方价值取向，地方政府总是倾向于选择自身利益最大化的不合作的竞争战略，而且不顾及对周边地区的负面影响，使得区域性水资源短缺、水系被破坏、湿地减少、大气灰霾、大气污染等问题十分突出。山东水系比较发达，济南都市圈内跨区域的水系就有多条，母亲河黄河流经济南都市圈内除莱芜外的所有城市；济南市内著名的小清河流经济南、滨州、淄博、东营入海；徒骇河、马颊河两河平行，均自聊城入境向东北分经德州、济南，分别于滨州注入渤海。在跨区域环境事务合作治理中，地方政府总是采取搭便车的投机行为，导致最终个体利益乃至整体利益遭受损失。跨区域环境污染治理工作任重而道远。

济南都市圈内各城市应通力合作，加强生态环境保护、合理利用资源，对于保证济南都市圈可持续发展尤为紧迫。应采取下列措施：一是统一规划区域生态环境保护，强化区域生态环境的统一管理，建立和完善重大环境质量预警、监测和信息反馈系统，加大环保执法力度，在管理体制上保障区域环境的共同维护、联合治理，形成整体效应。二是建立统一的标准及监测网络。以国家生态环境指标体系为指导，建立统一的废水、废气、固体废弃物等的排放标准，并制定相应超标排放的管控措施。三是联合对区域性环境污染进行综合治理。加强小清河、徒骇河等跨界河流水污染联合防治，加强自然保护区、重要水源涵养区、湿地生态功能区等重要区域和生态敏感区的生态建设与保护，提高区域生态安全保障能力。四是大力发展循环经济，发展新型工业，实现由重加工高耗能工业向以知识经济为特征、高新技术为主导的轻型经济的转变，由城市群制造向城市群创造的转变。同时，要探索环境保护和区域补偿制度，建立和完善济南都市圈环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流各市环境保护工作情况，建立环境信息共享机制等。

（二）济南都市圈的基础设施及公共投资

工业化进程的滞后和城乡二元结构的长期存在，使济南都市圈内各城市之间、大城市与中等城市之间、城市与乡村之间在基础设施包括交通、能源、通信等建设不平衡，造成各城市之间的交流和联系不畅，不利于济南都市圈内力的发挥和扩展。目前济南都市圈内区域基础设施地方化特点强烈，互联互通程度较低。由于行政区划的分割，各市交通布局、走向、建设时序的各自为战，造成区域交通体系不协调，基础设施建设的运营成本和收益问题难以解决，交通、通讯等公共基础设施共建共享难以实现，整体效益不甚理想。

对济南都市圈内的重大基础设施，如交通设施、生态环境保护、信息通讯等，要统筹布局，协作共建，实现“同城效应”。尤其是在交通设施建设方面要加大力度，在现有的济南与六个城市已全部由高速公路相接、京沪高铁开通的基础上，按照《济南都市圈城际轨道交通规划》，尽快开工建设济南都市圈城际铁路，形成以济南为中心，连接周边各市的放射状城际交通网络，实现半小时快速通达。备受瞩目的京沪高铁纵贯济南都市圈内三城市，在山东省内六站点中占济南、德州、泰安三站。京沪高铁的公交化特点，让以济南为中心的济南都市圈真正成为“半小时经济圈”，同时也让济南都市圈各城市间实现“同城效应”成为可能。

（三）济南都市圈产业结构调整转换中的融资问题

重点做好济南作为区域性金融中心工作。金融中心建设必须由政府推动和主导，把济南建成区域性金融中心，可从本质上解决济南都市圈产业结构调整中所需资金问题。在理论上，完善的金融中心至少包括金融组织体系、金融市场体系、法律保障体系、基础支持体系四大部分。建设区域性金融中心，需要围绕上述四大体系建设进行。具体而言，需要从以下几个方面进行发展：一是加强组织领导，把建设济南金融中心作为当前和今后的工作重点。二是以金融开放为切入点大量引入省外、国外金融机构来济南设立机构，开展业务。设立新的区域性和地方性企融机构，推动齐鲁银行发展成跨省或全国性的商业银行。此外，还要做好传统融资方式，支持济南都市圈建设。信贷融资是商业银行的主渠道，在支持济南都市圈建设中，要搞好固定资产贷款和流动资金贷款的发放和回收工作。

（四）发挥政府在济南都市圈产业结构调整中的作用

首先，政府要明确职责。一要明确政府在产业结构调整中的主要作用。政府在产业结构调整中的作用更多地体现在促进而不是替代市场机制发挥作用，更好地疏导而不是强制经济主体的行为，要在适应市场需求和发挥企业能动作用的基础上，更多地选择间接诱导和中性的产业政策手段。二要明确政府干预的范围。政府干预的范围更多地限于弥补市场缺陷和保证竞争有序进行，旨在充分调动民间竞争活力。而企业才是结构调整的主体，企业在市场中根据不断变化的需求情况做出选择和自主安排，促进整个经济结构的变化发展。三要明确地方政府的职责。作为地方政府，应在遵循国家产业政策的基础上，制定本地区产业结构调整规划、目标和实施构想，确定地方政府可控制资源的倾斜力度和方向。

其次，运用的政策和手段。一要明确产业政策实施的手段。产业政策实施手段大致可分为直接干预、间接诱导和中性的信息指导三大类。政府垄断经营、行政命令或审批等属于直接干预政策，而间接诱导政策主要包括差别化的税收、融资、关税等。另外，政府或行业协会通过发布中性的、不带偏见的信息，也能够起到引导产业调整和发展的作用。二要加强市场机制对产业结构优化的调节作用。积极培育和完善市场体系，加快社会保障制度建设，健全竞争法规，消除一些产品和服务存在行业或地区性的进入退出障碍以及不同程序的对非国有企业的歧视。三要吸收各方意见。政府在作出产业决策时注意吸收社会各利益集团（包括私营企业）的意见和建议，使其制定出来的产业政策能最大限度地符合社会各集团利益并为之所广泛接受。四要依法落实产业政策。应该借鉴国外经验以立法来推动产业政策的贯彻实施，以推动各级政府依法行政，约束政府的随意干预、过度干预甚至一些腐败行为，提高政府的运行效率。

再次，重点做好都市圈布局的调整和优化。一要结合地方特点进行产业布局。地区产业布局要结合自身的资源、世界产业发展趋势、经济发展阶段、市场需求条件、交通基础条件等，布局比较优势产业。二要结合周边城市的产业进行产业错位布局。地区产业布局要充分考虑周边的环境和周边的产业布局，形成错位竞争的态势，重点布局优势产业。三要完善其他相应配套措施。一是推动技术创新。要采取切实可行的措施推动基础教育和就业培训工作，提高技术进步对经济增长的贡献率，应用高新技术改造传统产业。二是建立产业政策落实制度。建议建立产业政策审议委员会制度，由政府有关部门、行业协会、企业界、学术界代表共同组成，产业政策草案或对产业发展有重大影响的政策，必须经过科学论证和民主评议后，方可发布执行。同时，建议建立产业政策的监督、检查和评价制度。

参考资料

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2.周维富.我国地区产业结构同构化及其调整[J].江淮论坛，1997，（6）

3.郝春和.对我国产业结构趋同化的实证分析[J].经济研究资料，1997，（6）