城镇化进程中河南失地农民的社会保障问题研究

姚虹

（郑州职业技术学院 现代管理系，河南 郑州 450121）

城镇化进程中河南失地农民的社会保障问题研究

姚虹

（郑州职业技术学院 现代管理系，河南 郑州 450121）

随着经济的发展，城镇化进程越来越快了，失地农民的数量也越来越多，随之而来的关于失地农民的若干问题也越发凸显出来，从而影响到失地农民的生活以及社会安定。关于失地农民的社会保障政策则是解决失地农民问题的一个有力措施，保障失地农民老有所依、病有所养。河南作为中国的农业大省，失地农民的数量也位居前列。河南省在失地农民的社会保障问题上采取了一系列积极措施，可是在实际运行中还存在一些问题。本文将针对河南失地农民的社会保障政策为研究对象，探讨其不足并提出改进的建议。

城镇化；失地农民；社会保障

一、引言

中国在近十年以来，城镇化的进程逐年加快。城镇化率2010年已经超过了50%。城镇化虽然是社会发展的趋势，以及社会进步和经济发展的体现。但是，城镇化并不是城镇面积的一味扩张和城镇人口的直线增加。城镇化更需要一系列相关政策的配套出台及实施，以此支持城镇化的健康、持续、稳定地发展，例如社会保障政策。在城镇化的进程中，大量农民的土地被征收。对于农民来说，土地既是基本的生活保障，也是最后的保障。当这道保障也没有了，失地农民的生活如何得到保障是一个必须解决的问题。尽管失地农民会得到补偿金，但补偿金并不能解决失地农民的生产生活问题。农民一旦失去土地，无论是生活，还是养老、医疗、就业都要依靠补偿金。况且，在补偿金的补给中也还存在着一些不够完善的地方。所以，针对失地农民的社会保障政策是非常重要的。

据有关研究资料显示，中国失地农民的数量约4000万，而且每年还在以庞大的数目增加。失地农民作为城镇化进程中特殊群体，如果相关问题不被妥善解决，将影响到社会的稳定性和经济的发展。社会保障在社会的稳定性、经济的稳定及可持续发展上起到了重要作用。失地农民是城镇化进程中的特殊群体，现有的社会保障政策在某些方面可能不适应这个特殊群体，所以要结合失地农民的特点为其建立社会保障制度。这也是我国城镇化良好进程的支撑，减少社会摩擦，促进经济发展。

二、河南失地农民社会保障的现状

作为中国第一农业大省的河南，农民的比例超过了70%。随着经济的发展及城镇化的加快，河南省每年大约有20万农民失去土地，目前失地农民规模约为300万左右。随着失地农民数量的日益增多，河南省在针对失地农民的社会保障方采取了一定措施。2008年，河南省出台了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》。在一定程度上缓解了农民因土地的失去而带来的生活问题及社会摩擦。鉴于养老和医疗是社会保障中的重要部分，同时也是与人们生活最密切相关的内容，本文将主要针对失地农民的养老及医疗政策进行分析。

在养老方面，《意见》作出了下述规定。在参保形式上，一种是参加城镇职工基本养老保险，适用于城市规划区内的已成为城镇企业职工的失地农民或转为城市户口的在城镇灵活就业的失地农民。另一种是参加被征地农民养老保险，适用于城市规划区内的没有参加城镇企业职工基本养老保险的失地农民和城市规划区外的被征地农民。在待遇水平上，大体与当地的城镇居民最低生活保障相当，并随经济发展情况和居民平均生活水平调整。在缴费标准上，实行的是一次性缴纳，具体缴费标准为月领取标准×12个月×15年。在缴费资金负担上，实行个人、村集体、当地政府共担制。一般个人负担比例≤30%、政府负担比例≥30%。个人、集体负担部分的资金从征地补偿费用中抵缴，征地补偿费不足以支付的，则由当地政府用国有土地有偿使用收入补足；政府负担部分的资金来自于国有土地有偿使用收入，不能从征地补偿费中抵缴。在领取条件上，已年满60周岁的被征地农民，只要足额缴纳了养老保险费，从次月起就可以按月领取养老保障金；16周岁至60周岁之间的被征地农民，需要按政策要求缴纳养老保险费，等60周岁时，可从次月起按月领取养老保险金。

在医疗方面，《意见》规定，一种是参加当地城镇职工基本医疗保险，适用于被征地农民在城镇单位就业的；另一种是按当地灵活就业人员医疗保险办法参保，适用于灵活就业的被征地农民；如果被征地农民中存在少年儿童、学生以及其他非从业人员的，可以参加当地的城镇居民基本医疗保险。另外，《意见》也对医疗救助作了相关规定，对于符合条件的失地农民按规定实行救助。

三、河南失地农民社会保障的问题

（一）养老方面的问题

1.养老保险缴费不灵活

河南省被征地农民参加养老保险时，要求要一次性缴纳15年的费用。以开封为例，被征地农民的养老保险缴费基数分为四个档次。分别为征地时城镇居民最低生活保障标准的60%、80%、100%，120%。缴费标准＝缴费基数×12个月×15年。所需资金要求一次性缴纳。在负担比例上，政府、村集体、失地农民个人各负担30%、40%、30%。政府负担的资金来自于国有土地有偿使用收入，不允许从征地补偿费中抵缴；个人及集体负担的资金从征地补偿费用中抵缴，征地补偿费不足以支付的，再由当地政府用国有土地的有偿使用收入来补足。开封市目前城市居民最低生活保障标准为每月260元，就以260元作为缴费基础计算，那么一次性要缴纳的资金为46800元，其中的32760元从征地补偿费中抵缴。对于那些获得征地补偿款较少的失地农民来说，补偿款还要用作暂时的生计维持、寻找工作、子女教育等用处，3万多元的养老缴费金额负担还是很重的。有的甚至是征地补偿费还不足以缴纳养老保险费。可见，缴费资金所占征地补偿费的比例还是比较高的。

2.养老保险待遇偏低

河南省被征地农民的养老保险待遇基本都是与当地城市最低生活保障标准持平。例如郑州，政策规定被征地农民的养老待遇不低于当地居民的最低生活保障标准，濮阳则为当年城市居民最低生活保障标准的1.5倍。这样的养老保险待遇还是比较低的，农民在没有土地后，特别是那些已经年老的失地农民，紧靠为数不多的养老金想要在城镇生活还是非常困难的。现行的政策将实地农民的养老保险待遇定的不高也当然是有原因的，例如与国家，当地政府的财力水平有限相关，所以在保障水平上只能先保基本。再如，养老保险待遇和和个人缴费水平挂钩的，目前的形式下，失地农民的缴费水平不可能定的太高。诸多原因导致了失地农民的养老保险待遇偏低。

（二）医疗保险方面的问题

1.医疗保险缴费偏高

在失地农民的医疗保险中，其中一种是参加城镇职工基本医疗保险。然而，失地农民能成为企业职工并与企业有合同关系的是非常少的，大部分失地农民都成为了农民工等灵活就业人员，则要按当地灵活就业人员医疗保险办法参保。以郑州市为例，灵活就业人员选择参加城镇职工基本医疗保险的，每月的缴费额为上年度在岗职工月平均工资的5.6%，以郑州市2011年在岗职工月平均工资2961.75元计算，则每月缴纳的医疗保险费用为2961.75×5.6%=165.86元。对于那些失地农民来说，灵活就业已经很困难了。在月收入不高的情况下，如果每月还要缴纳近200元的医疗保险费，可能会力不从心，于是选择不参保，就算参保了也极其容会出现断保的情况。如果灵活就业人员选择城镇居民医疗保险，虽然缴费要低很多，但相应的保障水平也会低许多。一旦得了慢性病、大病，这些群体将会陷入极大困境之中。

2.城乡医保不统一

目前，城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险属于人社部管理，新型农村合作医疗属于卫生部门管理。对于失地农民来说，参加城镇职工医保比较困难，往往会选择参加城镇居民医保或新农合。但由镇居民医保和属于不同部门，各自为政，不但降低了机制运行效率，还造成了重复参保的情况，被征地农民的重复参保问题就比较突出。

3.医疗保险统筹层次低

目前，河南省的医疗保险从2011年起实行市级统筹，还未实现省级统筹。而对于大多数失地农民，他们的工作流动性较强，不会长时间在一个地方工作。医疗保险的“碎片化”往往导致他们无法享受到医疗保障。

（三）失地农民社会保障意识薄弱

部分失地农民选择不参加养老保险、医疗保险或其他保险，除了要将征地补偿款用为维持生活、子女学费等用途上，还与他们对社会保障不了解，对相关制度不放心相关。

（四）失地农民就业困难

大部分农民在失去土地后，由于自身知识和就业技能的限制，只能以灵活就业的方式从事体力劳动，不但工作劳累，环境不好，而且收入不稳定。有的被征地农民甚至无业可就，只能靠征地补偿款维持生活。

三、完善河南省失地农民社会保障机制的政策建议

（一）建立灵活的养老保险缴费方式

适当变通失地农民参加养老保险的缴费方式，不一定必须要一次性缴纳15年的费用。对于征地时已经达到退休年龄的农民，可使用一次性缴纳15年费用的方式，由个人、集体、政府、征地单位共同筹资，减少农民的经济压力。对于征地时还未到达退休年龄的农民，养老保险的个人账户部分，由个人、集体和政府共同筹资。社会统筹部分，根据被征地时农民的实际年龄，按比例由个人、集体和政府出资，政府和集体要负担绝大部分，个人只需负担一小部分。[1]

（二）提高养老保险待遇

根据河南第六次人口普查数据显示，在全省9402多万的常住人口中，60岁及以上的人口已经达到了12.72%；65岁及以上的则为为8.36%。65岁及以上老年人口占总人口7%的比重是衡量老龄化程度的世界标准，而河南已经超出了这个标准，可见老年化现象的严重。而且，河南农村的老龄化程度还高于城市。对于年纪大的失地农民，没有了工作能力，需要有高一点的养老待遇才能正常维持生活。所以，失地农民的养老保险待遇应根据经济发展及物价水平适当提高。

（三）允许自主选择医疗保险参保方式

浙江就采取了比较灵活的办法来解决失地农民的医疗保障问题，如果被征地农民已经在城镇单位就业的，可以通过用人单位依法参加当地的城镇职工基本医疗保险；如果被征地农民没有就业的，则引导他们参加新型农村合作医疗；另外，以灵活就业方式从业的被征地农民也可参加城镇职工基本医疗保险。也就是说，允许失地农民自主选择参保方式。对于那些已不是农村户口，被划入城镇户口的失地农民，按照河南省的规定，是只能参加城镇职工医保或是城镇居民医保的，不能参加新农合。然后，对于某些划入城镇户口的失地农民来说，参加新农合可能暂时会更适合他们。所以，河南省可参考浙江省的做法，让失地农民有选择医疗保险参保方式的自主权。[2]当需要在不同参保方式中做转化时，一并做好个人账户的转接。并适时实现镇职工医保、城镇居民医保，新农合的统一管理。

（四）提高失地农民的社会保障意识

在失地农民的参保问题上，相关部门不可采取强制的方式要求失地农民参保。虽然要求失地农民参加社会保障是对他们今后的长远生活负责，避免由于短视行为而将征地补偿款挥霍一空。但是，正如前文所述，一部分失地农民由于对社会保障政策不了解，担心参保后自己的权益得不到保障，于是选择不参保。在这样的情况下，相关工作人员应该及基地向他们宣传社会保障知识，引导他们树立社会保障意识。如此做法，更能让失地农民接受并相信社会保障政策。

（五）提高失地农民的就业率

政府应采取积极措施，促进失地农民的就业。比如，为失地农民提供实时的就业信息，并开展技能培训活动，着实提高失地农民的技术技能。此外，政府应鼓励失地农民的自主创业，为其提供创业方面的知识、政策咨询，并在贷款及税收上给予一定的优惠政策。

[1]王海萍，何红梅.城镇化进程中农民的社会保障问题研究[J]．魅力中国，2011，（14）.

[2]袁杰，吴广明.我国失地农民医疗保险问题分析[J]．卫生经济研究，2008，（3）.