慈善医院可持续发展模式思考——广州市慈善医院的创新机制个案研究

黄光

（广东财经大学，广东 广州 510320）

慈善医院可持续发展模式思考
——广州市慈善医院的创新机制个案研究

黄光

（广东财经大学，广东 广州 510320）

慈善医院是当前解决贫困人群“看病贵、看病难”的一个有效途径，在完善我国的医疗服务保障体系中发挥着重要作用。然而保证慈善医院的非营利性和可持续发展是摆在现实中的两难问题，本文以广州市慈善医院为个案，从现代经济学的视角，运用“委托-代理”关系理论，分析了由广州市慈善会授权广东省中医院对广州市慈善医院进行经营管理的创新模式，为慈善医院可持续发展拓宽了思路。

慈善医院；非营利性；可持续发展

一、问题的提出

在中国慈善事业快速发展的大环境下，社会贫困人群获得了越来越多的慈善资源，其中为贫困人群提供基本的医疗服务也受到了政府部门与社会公众的广泛关注，并在社会上出现了相应的慈善性医疗服务机构如平价药房、平价医院、慈善门诊部、慈善（爱心）医院等。建设慈善医院的初衷，是解决好弱势群体“看病难、看病贵”的问题，使低保对象和生活困难群众的医疗保障问题得到解决（张明亮，2006），因此慈善医院的诞生对于完善我国的医疗服务保障体系有着非常积极的意义。

然而，如何让慈善医院既保持对贫困病人免费和低收费的非营利性又能可持续发展，这是摆在我们面前的一个严峻课题。其中一个引人注目的现象是，不少慈善医院在经历开张初期的澎湃豪情与喜悦之后，陷入后续资金不足甚至生存难以维系的困境（如，吕月光，2003；王霞，2006；杨道余，2003；叶知秋，2007）。

针对这一难题的解决方案，目前最常见的呼声有两类，一是希望政府部门给予财政补贴或支持，二是通过社会渠道募集资金促进慈善医院的长期良性发展。对于前一种方案，不少慈善医院在启动时期，政府确实投入了一定的“托底资金”用于医院的固定资产投资，如建设楼房，购买医疗设备等等，以帮助慈善医院创立一个良好的平台，但在慈善医院进入日常运营期后，如果仍然寄望于完全依赖政府财政拨款来弥补医院的各项运营开支，在目前情况下缺乏现实操作性。第二种模式是比较理想的一种筹资方式，但在目前社会募捐机制不完善、筹资方式和筹资渠道有限、市民慈善募捐意识有待提高的种种现实条件约束下，很难发挥主导作用。因此，在目前现实环境下仅仅依靠上述两种筹资方式都难以确保慈善组织的良性发展。

那么，慈善医院的可持续发展，是否还存在第三条道路呢？笔者通过对广州市慈善医院的十年多来运营模式的经验总结，提出了一种所有权与经营权分离的“委托-代理”管理模式，即在坚持慈善医院产权、宗旨、任务不变（简称“三不变”）的前提下，由政府部门/慈善会授权一家管理先进、技术一流、有良好口碑的现代化医院进行慈善医院的日常经营管理，利用该医院的品牌效应和管理、技术以及大型设备、人才优势，为患重大疾病的特困人士提供优质的医疗服务，并通过建立知名度高、美誉度高的“慈善医院”品牌，吸引社会公众积极捐款，从而实现慈善医院的良好发展。广州市慈善医院开业以来，总体上发展情况非常良好，并处于不断成长壮大之中，①体现了这种授权经营模式的有效性。本文将对这一模式进行深入的分析，以期对我国慈善医院的成长有借鉴意义。

二、个案背景介绍

1996年，经广州市慈善会倡议，广州市政府批准，开始筹建慈善医院的工作。筹建慈善医院目的是从根本上缓解广州市特困人士患重大疾病住院救治难问题，②使特困病人能够得到集中救治，便于特困医疗资助金的统一管理，使之成为广州市社会保障体系的重要组成部分。至2002年正式开业，广州市慈善会共为慈善医院建设筹集资金13595.8万元，其中社会各界捐款9547.8万元，政府财政拨款4048万元。2002年4月，广州市慈善会与广东省中医院签订了《关于授权广东省中医院经营管理广州市慈善医院的协议书》（简称“协议书”），在“自主经营管理”和保证“三不变”两项原则下，由广东省中医院对广州市慈善医院进行经营管理。

广州市慈善医院收治对象主要是广州市特困人士 （目前主要是城镇特困人员）③，同时也面向社会为普通大众服务。此外，为了妥善解决经慈善医院治疗病情相对稳定、重症疾病晚期需临终关怀的特困病人的医疗问题，广州市慈善会和香港慈善家何耀光先生共同出资，于2004年建成 “临终关怀病区”，设床位100张，专门收治晚期需临终关怀的特困病人。临终关怀病区的建设是慈善医院特困医疗功能的延续。临终关怀病区为特困病人提供的医疗、护理服务，是慈善医院医疗、护理服务的延续（徐久，2006）。

据统计，慈善医院开业以来，门诊量每年已有近30%的增长幅度，平均病床使用率在95%以上，出院病人每年已超过5000人次，其中特困病人占40%左右（杨志敏等，2007）。至2010年底，广州市慈善医院共治愈病人出院43，463人次，为特困病人实施手术1，702台次，减免特困病人医疗费用总额达7，329万元，约为20,000人次提供了义诊服务，免费为50岁以上困难认识体检2,200人次，免费为特困认识提供非处方药品6,000份。④

广州市慈善医院使很多特困人士患重病能够得到及时的救助和治疗，是市场经济条件下如何发展慈善事业的良好范例，受到民政部、广东省人民政府、广州市委等各级政府和社会各界的好评。同时，广州市慈善医院也获得多项荣誉，包括2004年4月被市政府授予广州市“卫生模范单位”称号，2006年10月被评为“广州地区花园式单位”，2007年被中华慈善总会授予“中华慈善事业突出贡献奖”，2009年10月被评为广州地区花园式单位，2012年10月，广州市慈善医院新住院楼项目成为“全国优秀福利彩票公益金项目”。⑤国家民政部部长李学举在视察慈善医院后，对慈善医院的成绩给予了充分肯定和高度赞赏，认为“广州市慈善医院建设和管理都非常好，希望办得更好，在全国起到示范作用。”

三、如何持续发展——“委托-代理”管理模式

广州市慈善医院自2002年开业以来取得长足发展，有很多经验值得总结。最重要的创新是采取了“授权经营”的管理模式，构建了既有压力又有动力的运行机制，较好地处理了医院、低保患者以及医疗费用支付方（广州市慈善会）三者的关系（杨志敏等，2007）。“授权经营”管理模式是指在保持慈善医院产权归属、办院宗旨和任务不变的前提下，由广州市慈善会授权广东省中医院对广州市慈善医院进行经营管理。从现代经济学的角度分析，“授权经营”经营模式实际上是一种“委托-代理”管理模式。在“委托-代理”关系下，一个或一些人——委托人（Principal）授权另一个（些）人——代理人（Agent）为双方的利益而从事某些活动，其中包括授予代理人某些决策权力（Jensen和Meckling，1976）。在广州市慈善医院的“授权经营”模式中，委托人是广州市慈善会，而代理人是广东省中医院。

广州市慈善医院的“委托-代理”管理模式有两个基本的特征：（1）广州市慈善医院“三不变”；（2）广东省中医院“自主经营管理”。“三不变”的涵义是：广州市慈善医院的性质为全民所有制的非营利医院，其产权归属于广州市慈善会；慈善医院在经营过程中坚持“扶贫济困、治病救人”的办院宗旨，其基本任务是保证以优质的服务优先满足、解决广州市特困居民门诊和住院的基本医疗需要，并有偿为广大市民提供医疗服务。自主经营的涵义是：广东省中医院作为代理人，以其管理及技术力量等作为无形资产投入，完全独立、全面地经营管理慈善医院，在人员招聘、科室设置以及分配制度等方面具有自主权。广东省中医院经营慈善医院期间，自主解决经济补偿的问题，自负盈亏；慈善医院在优先收治特困患者的同时，可为其他广大市民提供医疗服务。具体经营管理方面的措施包括：组建一支优秀的服务团队，迅速打开慈善医院的发展局面；广东省中医院与慈善医院形成一体化管理，实现资源共享；将省中医院以“病人至上，真诚关爱”为核心价值观的医院文化整体移植到慈善医院（杨志敏等，2007）。

广州市慈善医院采用“委托-代理”管理模式带来哪些优势呢？首先，通过充分利用广东省中医院品牌效应和管理、技术、人才方面的优势，可以在较短时间内把慈善医院办成一所现代化、高水平的医院。截止2012年10月31日，广州市慈善医院累计救治特困病人出院10，264人次，特定门诊10，300人次，普通门诊50，000多人次，为特困病人实施手术1,856台次，共减免特困群众医药费用540多万元，⑤这些数据充分说明了该模式的有效性。相反，如果广州市慈善会直接筹建与经营医院，由于缺乏相关的人才、经验、技术，很难在短时间内达到上述效果，甚至有可能因为经营管理不善导致慈善医院发展举步维艰。其次，广东省中医院与慈善医院形成一体化管理，实现资源共享（包括大型设备、技术、专家、管理人员等），可以省去不少购买大型设备所需的固定资产投资，同时，特困人群与普通社会大众一样可以享受到省中医院优质的医疗服务和先进的医疗设施，从而让特困群众更加满意，实现慈善医院“扶贫济困、治病救人”的办院宗旨。再次，广东省中医院采取“自主经营、自负盈亏”的经营方式，为广州市慈善会和政府部门节省了原计划每年投入的数千万运作经费，从而广州市慈善会筹措的资金，可以最大限度地用于特困患者的医疗资助金。

需要指出的是，“委托-代理”管理模式虽然具有上述种种优势，但毕竟委托人与代理人追求的目标或利益并不完全一致，有时候甚至存在矛盾（陆建新，1995），因此在具体的实施过程中仍然有许多需注意的地方。笔者认为，如下三个方面是确保慈善医院“委托-代理”模式有效运作的重要保障。

（一）代理人的资质

在“委托-代理”关系中，委托人如果要实现自己的预期目标，在代理人的选择方面应该非常谨慎。就慈善医院的代理人而言，有两个因素是必须要考虑的。一是医院的业务素质，包括医疗技术、人才队伍以及管理能力；二是医院的行风以及美誉度，例如医院是否诚信经营、以病人为中心、拥有良好的口碑等等。广州市慈善会在选择受托医院时，首先经由广州市卫生局推荐，筛选了四所知名度高、实力强的候选医院，然后经过公平的竞争与深入评估，最终授权广东省中医院作为广州市慈善医院的经营方。之所以选择广东中医院，是因为该院是一所知名度高、实力强、管理好、行风正的大型综合性医院，曾获得 “全国示范中医院”、“全国行业作风建设先进单位”、“全国精神文明示范点”等荣誉称号。该医院的良好资质赢得了广州市慈善会以及社会各界的信任，从而为慈善医院的成功创造了先决条件。

（二）动力与压力并存的激励机制

在“委托-代理”关系中的另一个重要话题是如何对代理人建立有效的激励机制以实现委托人的预期目标。广州市慈善会筹建慈善医院的目标是解决广州市特困居民门诊和住院的基本医疗需要，而作为代理人的广东省中医院虽然亦有“治病救人”的使命，但在市场经济环境中也具有拓展自身业务以及“营利”的目标。因此，如何使双方的目标尽可能接近是设计“委托-代理”模式设计的一个关键点。通过广州市慈善医院的管理实践，笔者总结出了动力与压力并存的代理人激励机制。对于广东省中医院而言，其动力来源包括：（1）通过利用慈善医院的建筑与医疗资源等拓展了业务；（2）自主经营，在人员招募、科室设置、资金支配、分配制度等方面有全面的自主权，对剩余收益具有索取权，从而很好地调动了省中医院的积极性；（3）通过建立慈善医院良好的品牌形象，也进一步提升了广东省中医院的美誉度和市场竞争力。压力来源主要包括两点：（1）全面承担广州市慈善医院的运营成本，如经营管理不善可能面临亏损的风险；（2）如果经营不善可能失去代理人/经营方的资格，对省中医院品牌形象存在一定的负面影响。这种动力与压力并存的机制实际上是一种软性约束，能够激励广东省中医院发挥最大的积极性经营好慈善医院。

（三）双方的信任与合作

为了维持代理关系的正常运作，降低代理成本，双方的信任与合作也是必不可少的一个条件。为确保医院正常运作和良性发展，广州市慈善会和省中医院精诚合作，严格按照双方签署的有些协议处理慈善医院的有关事宜。对有争议的问题，本着“求大同、存小异”的原则，通过协商解决，并按照《协议书》所确定的责、权、利各负其责。

作为授权方，广州市慈善会在慈善医院设立了常驻机构-慈善医院管理办公室（简称“医管办”），医管办工作人员经常深入病区现场办公，帮助病区解决一些比较棘手的问题。如一些特困病人的拖欠费问题、转出院问题以及一些特困病人向医院提出不合理要求等。工作人员随叫随到，及时解决问题。一些现场不能解决的问题则在事后积极催办，及时给予答复。作为经营管理方，省中医院在积极配合做好慈善医疗工作的同时，努力拓展慈善医院医疗业务，采取有力措施提高医疗服务质量。例如：广东省中医院下属各医院（包括市慈善医院）的医疗设备与医疗技术等医疗资源实行共享，减少了广州市慈善医院大型设备的投入；抽调一批经验丰富的医护人员进驻慈善医院工作，知名专家定期到慈善医院查房、门诊或会诊，保证医院的医疗质量；对未办审批手续而又急需就诊的急危重特困病人开放绿色通道，采取先救治后补办手续的办法，确保特困病人得到及时救治；医院加强医护人员医疗护理技术特别是“以病人为中心”的服务理念和“扶贫济困、治病救人”办院宗旨的培训；医院每月都举办2至3次面向社会的免费健康讲座和健康咨询活动（杨志敏等，2007）。此外医院组织医务志愿者利用休息日上门为特困病人免费检查身体，提供健康咨询。总之，通过双方的精诚合作，加强了慈善医院的内部管理，提高了医疗服务质量，塑造了慈善医院良好的品牌形象。

四、如何保持慈善宗旨——完善监督模式与特困医疗制度

“委托-代理”管理模式为广州市慈善医院的可持续发展奠定了坚实的基础，但是由于慈善医院在优先满足、解决广州市特困居民门诊和住院的基本医疗需要的同时，有偿为广大市民提供医疗服务。如何协调两者之间的关系呢？更进一步说，如何确保“三不变”的原则得以落实，使慈善医院在日常经营过程中确实能够以优质的服务优先解决广州市特困居民门诊和住院的基本医疗需要？对于这些重要问题，广州市慈善会也进行了深入的探讨与研究，并在具体实践提出了一些比较好的监督模式。

首先，根据该《协议书》的相关规定，以及我国现行医院财务管理制度和国有固定资产管理及其它相关规定，广州市慈善会与广东省中医院补充签订了“慈善医院院务委员会章程”、“票据管理”、“公章管理”、“财务管理”、“固定资产管理”等七个补充协议，使慈善医院授权管理工作迈入制度化、规范化管理轨道。

其次，为确保慈善医院授权管理“三不变”原则的落实，慈善医院成立了院务委员会（简称“院委会”），实行院务委员会指导下的院长负责制的监督管理模式。院委会由广州市慈善会、广州市民政局、广东省中医院、广州市政府有关部门以及包括香港人士等社会各界热心于慈善事业的个人和团体代表组成，其主要职责是：对广州市慈善会和广东省中医院双方履行《协议书》情况进行监督；协调、解决双方履行《协议书》过程中出现的新情况、新问题；检查、监督市慈善医疗资金的管理和使用情况是否符合慈善医院的性质和办院宗旨；审议慈善医院年度工作报告；对医院的建设和管理的重大问题提出建议和意见。慈善医院开业五年多来，院委会共召开过五次会议，对有关慈善医院的重大事项尽心讨论和研究，院委会们认真履行职能，为医院建设和发展出谋划策，提出了一些非常好的意见和建议。此外，院委会委托市慈善会在慈善医院的常驻机构——医管办具体负责处理院委会的日常事务。

除此之外，为了更好地为广州市城镇特困病人服务，慈善医院坚持以人为本，大胆创新，不断完善特困医疗制度。一是针对《广州市慈善医院关于城镇特困人员重大疾病医疗资助试行办法》中出现的问题，广州市慈善会先后研究制定了《城镇特困病人重大疾病医疗资助知情同意书》、《特困“三无”病人知情通知书》和《特困病人诊疗须知》制度，并与《办法》配套实施，收到了很好的效果；二是为满足特困人员传染病和精神病的治疗需要（慈善医院未设传染病区和精神病区），在市传染病院、市胸科医院、市民政局精神病院的大力支持下，将上述三所医院纳入了“特困医疗定点医院”，从而扩大了对特困人群的医疗服务；三是广州市慈善会加强与医院医务人员的沟通，宣传特困医疗政策，尽量减少医务人员对特困医疗政策的误解，使之更好地为特困病人提供优质服务；四是向在慈善医院住院的每一位患者发放“服务情况调查问卷”，即时了解住院病人对慈善医疗服务以及各项工作的意见和建议，不断有针对性地改进慈善医院的工作。通过以上种种措施，使慈善医院“扶贫济困、治病救人”的办院宗旨扎扎实实地落到了实处。

五、结论与展望

本文以广州市慈善医院为例，探讨了慈善医院如何可持续发展的问题。本文的主要结论是：（1）慈善医院的“委托-代理”管理模式是符合我国现实国情的一种发展模式，但是这种要有效运作，还取决于种种条件，包括经营方医院的资质、设计一套动力与压力并存的激励机制、双方的信任与合作等等。（2）通过设计完善的监督管理模式与制定相关医疗制度，强化内部管理提升医院的品牌形象，“委托-代理”管理模式下的慈善医院能够很好地兼顾优先为特困病人服务与有偿为社会大众服务的“双重角色”，并促进慈善医院进一步良性发展。

从历史的角度看，慈善性医疗服务组织在我国并不是全新的事物。以广州为例，早在解放前就有多所具有慈善性质的医院，如“广州市第一人民医院”的前身就是创建于1899年、被称为“方便医院”的慈善医院。然而，在社会主义市场经济体制下探讨慈善医院的发展，的确是在最近几年才成为社会各界关注的热点，并且目前我国的慈善医院数量还非常有限，知名度比较高的有上海浦东慈善医院、江苏无锡市慈善医院、本溪市慈善医院、上海慈爱医院(民营)、河南省第一/第二慈善医院以及杭州微笑行动慈善医院，等等。根据各地实际情况的不同，这些慈善在业务范围、服务对象以及运作模式方面都各具特色。在这些慈善医院的发起过程中，政府的支持（包括财政拨款、制定相关政策，发动募捐）以及社会公众的热心参与都扮演了重要角色，而本文所要强调的是，对于慈善医院的可持续发展，因地制宜的机制创新也是同样重要。

（注：本文系国家自然科学基金项目：危机情境下企业社会责任对品牌的庇护及修复作用研究，项目编号：71372153；中国慈善组织品牌导向及与绩效关系实证研究，项目编号：71072173；教育部人文社科基金项目：中国慈善组织由“行政化”向“市场化”转型的动因及路径分析，项目编号：13YJA630147）

注 释：

① 随着2005年广州市低保标准的调整以及2006年7月《关于在特困人群中实施分类救济的通知》的实施，广州市低保和低收入困难家庭人数明显增加，为缓解特困病人的医疗需求与慈善医院床位不足的矛盾，为特困病人提供更好的医疗服务，广州市慈善医院在一期工程的基础上，于2004年开始筹建二期扩容工程，建筑面积14412平方米，总投资7300万元。2006年底动工建设，2009年8年投入使用。经过扩容后，医院的床位将有原来的200张增加到了500张。

② 在广州市慈善医院成立之前，广州市慈善会已经开办了若干“慈善门诊服务点”，向社会特困认识提供免费门诊基本医疗服务，随着政府财政对低保对象提供的基本医疗补助以及慈善门诊点和面的进一步扩大，特困人士的门诊医疗难的问题已经得到比较好的解决，截止2011年1月已在全市开设慈善门诊31家，持有《慈善门诊医疗证》的困难群众近2000人，25万多人次享受到慈善门诊医疗服务，因此慈善医院主要是为患重大疾病需要住院治疗的特困人士提供服务。

③ 为配合慈善医院做好特困医疗工作，完善广州市城镇特困人员的基本医疗保障制度，妥善解决城镇特困人士患重大疾病的医疗问题，广州市于2002年10月颁布了《广州市慈善医院关于城镇特困人员重大疾病医疗资助试行办法》，对资助对象、资助病重、资助标准等作出了明确的规定。

④ 数据来源：央视网：广东福彩公益金优秀项目——广州慈善医院http://search.cctv.com/，2013年12月8日。

⑤ 陆妍思、冯敏榆，广州市慈善医院，让穷人看得起病，新快报，2012年11月30日，A55版。

[1]杨志敏，胡学军，徐久，杨沛莲，吕玉波.授权经营管理在广州市慈善医院的实践与体会[J].中华医院管理杂志，2007，23（2）.

[2]徐久.造福特困群体，彰显慈善精神[J].中国社会福利，2006-06.

[3]吕月光.关于慈善医院和慈善助医活动的现状及思考[J].中国卫生资源，2006，9（3）.

[4]叶知秋.慈善医院的“新慈善”能走多远[J].中国医药导报，2007，4（25）.

[5]张明亮.推进慈善医院建设,积极打造“民心工程”[J].中国社会福利，2006-09.

[6]任伟，顾静霞.开展慈善医疗救助工作的实践与体会[J].江苏卫生事业管理，2007，18（4）.

[7]王霞.本溪的三年实践[J].中国医院院长，2006，（8）.

[8]杨道余.慈善医院追踪[J].医药世界，2003，（1）.

[9]Jensen,M.C.and Meckling,W.H., “Theory o f the Firm：Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Structure”. Journal of Financial Economics，1976，3（4）：308.

[10]陆建新.现代委托代理理论的考察与启示 [J].当代经济研究，1995，（2）.

[11]央视网.广东福彩公益金优秀项目——广州慈善医院http:// search.cctv.com/，2013-12-8.

[12]陆妍思，冯敏榆.广州市慈善医院，让穷人看得起病[N].新快报，2012-11-30，（A55）.