城乡一体化视角下的小产权房政策研究

黄丽艳

（宿州学院，安徽 宿州 234000）

2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市同权同价”。“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。《决定》使得之前一直悬而未决的小产权房问题再次成为学者和社会大众讨论的焦点，小产权房转正的猜测也甚嚣尘上。构建城乡统一的建设用地市场不是小产权房通向合法之路的途径，但可为小产权房问题的合理、合法解决提供了政策引导和支持。

一、小产权房及其产生原因

房屋产权本身没有大小之分，大产权和小产权只是相对于产权的完全性而言。大产权房可以理解为完全产权房，包括房屋所有权以及所占用土地的国有土地使用权。广义上的小产权房则可以理解为不完全产权房或无产权房，只拥有房屋的所有权或占用权，没有土地使用权。小产权房一般是在集体土地上建设的、向本集体经济组织以外的居民销售的住宅。[1]由于小产权房其产权证不是由国家房管部门颁发，没有经过依法登记，只有由乡政府或村政府颁发的集体土地使用权证或村委会的盖章证明，缺少国有土地使用权证，所以叫也称做“乡产权房”。

我国小产权房产生的根本原因是在于我国城乡土地二元制结构。集体土地无法入市交易，只能通过政府征收的形式转化为建设用地，而政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过“招拍挂”等出让方式获得的土地出让收益远高于对于集体土地征收和拆迁补偿的费用。“同地不同权”的土地二元制结构导致集体土地所有者与国有土地所有者之间利益分配存在严重不对等。此外，获得建设用地使用权的房地产开发商也能通过建设开发获取巨大的经济利益，“同地不同价”所形成的巨大利益“剪刀差”引发了农民与农村集体组织对于集体土地利益的诉求，加之高房价驱逐下的大量城镇中低收入阶层的住房需求，从而形成了小产权房的隐性交易。

二、现有小产权房相关政策评述

纵观我国小产权房产生的政策背景，小产权房缘何而来？从根源上讲也是我国住房政策和土地管理法变革的产物。1987年1月1日开始施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定城镇非农业户口居民经批准后可以使用集体所有的土地建造住宅的，实际上也许可了城镇居民购买建在宅基地的住房。[1]1999年1月1日施行修订后通过的《中华人民共和国土地管理法》第九条仍允许农民集体所有的土地可以用于非农业的建设，对于城集体所有的土地建造房屋仍持鼓励态度。此后，中央及有关部门颁发的一系列有关房地产市场政策的法律法规，均禁止城市居民到农村取得宅基地、购买农民房屋，小产权房封禁才有了法理依据。[2]但是土地管理法对于农村土地用途的规定没有与住房制度相一致，政策的不连续性为小产权房的产生提供了政策的生长环境。

梳理小产权房的相关政策，自1999年以来出台的关于其政策的目标都是以禁止小产权房建设和买售为主，基本都是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性。从国家出台的政策方面来看，国家对于小产权房的政策导向基本上是从小产权房的土地供给，开发、销售及产权登记四个方面对小产权房进行规范，对于已建、在建及在售等小产权房缺乏有效的处理措施规定，国家有关小产权房的处理办法一直都未出台，2014年北京、深圳等市进行小产权清理试点，28个省市已经提交小产权房处理意见，但至今试点方案和实施标准尚未出台。

表1：现行小产权房政策一览表[4][5]

三、小产权房现行政策的有效性分析

据国土部门不完全统计，1995～2010年小产权房竣工面积累计约为7.6亿平米，大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。其中，“十一五”时期小产权房竣工规模达到2.83亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积的7.5%。[2]小产权房的开发规模之大，范围之广反衬出了现行小产权房政策缺乏有效性。

（一）土地管理立法的不连续性使得小产权房徘徊于非法与合法之间

我国土地管理法前后经过三次修订，1988年《土地管理法》明确规定农村集体经审批后可以用于非农业建设，1998年第二次修订的《土地管理法》也缺乏对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制，对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体系和手段。直到2004年修订的《土地管理法》才对农村土地的用途予以严格限定，同一部法律对于农村土地用途的规定出现前后的断裂，在近20年间小产权房均以合法身份存在，而后又界定为不合法，政策的不连续性导致了小产权房成为棘手的政策遗留问题而存在，也成为当前彻底解决小产权房问题的主要障碍。

（二）小产权房问题缺乏统一政策出发点

各级政府解决小产权房的政策出发点是什么？是为保护耕地和农民的权益，还是为了从一级市场中获得更多的垄断利益。在小产权房的问题解决过程中出现了中央政府和地方政府对小产权房问题解决的政策出发点并不一致。除了中央政府和国土资源部等出于保护耕地的政策安排外，地方政府在对于保护耕地和农村土地用途管制动力明显不足。[6]2004年修订的《土地管理法》第五十五条规定“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”可见土地利益的博弈是农村集体组织和地方政府之间的利益争夺。各地往往出现大规模的小产权房在开发建设中没有得到及时监管，建成后面临“强拆风暴”的社会资源浪费局面。地方政府作为土地利益的诉求主体，在土地利益分配过程中存在着寻租行为，影响了对于小产权房处理的公正性和长远性。

（三）法律法规的缺失加剧小产权发展之势

小产权房多处于城市郊区、城中村或部分划拨土地等政策管理的灰色地带。一方面小产权房处在政府各职能部门管理的交叉点上，如国土资源部门、农业部门的、规划部门、建设部门、执法部门等等，对于小产权房的建设监督管理不到位；二是与作为小产权房开发建设主要来源的集体土地,不仅缺乏统一的管理法规体系，也缺乏统一的规划法规体系。集体土地没有针对于《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》出台相应的集体土地管理法规和规划法规。导致了集体土地使用权无法入市，农民宅基地难以流转，小产权房丛生等一系列集体土地的利用问题。

四、城乡一体化视角下小产权房问题的政策建议

三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，但具体的集体经营建设用地的入市，必须以严格用途管制符合用地规范为前提，这一决定为小产权房问题的解决提供政策参考。

（一）实行农村不动产登记制度

当前，我国集体土地市场化难题、小产权房悬而未决、征地拆迁社会问题等，都与产权基础设施缺位有关，而这些问题已经成为阻碍我国新型城镇化推进、经济转型和社会矛盾化解等进一步深化改革的“拦路虎”。[7]实行农村不动产等级制度，就是要将农村不动产进行产权确认并实行登记发证，改变农民只拥有宅基地使用权，没有房屋所有权权凭证的现状，完善农村不动产权益。通过对于农村是农民进行物权确认的方式，一方面可以为农民及村集体农村宅基地的流转和土地的入市提供基础，另一方面也作为处理小产权房过程中，清查小产权房的重要手段。

（二）形成城乡统筹的土地管理体系

有效规制小产权房，首先应该从源头上完善国家的土地管理立法，深化土地制度改革。现行的《土地管理法》没有建立完备统一的土地管理制度，《土地管理法》应该从城乡统一的角度，疏通国有土地和集体土地的流转通道，建立城乡统筹的土地制度。从整体上对于土地进行分类管理，严格划定耕地范围，建立各类建设用地审批制度，实行严格的规划、审批和申报，对于违反相关法律的开发商、集体或个人进行严厉的经济处罚及相关责任追究，实现土地利用的公平化，达到优化土地资源利用的目的。

（三）制定城乡统一的土地规划法

2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》，标志着我国进入城乡一体化的土地规划管理阶段。小产权房问题的解决要建立城乡统筹的土地规划的基础之上，由于集体土地长久以来缺乏合理的土地规划，因而导致私搭乱建、占用耕地及违规交易等现象的存在。建议在《中华人民共和国城乡规划法》的基础上，以城乡统筹为前提，制定针对于集体土地规划法律规制，对我国农村土地按使用用途进行总体规划，分别对集体土地中的农用地和建设用地进行双重规划。用农用地规划保证耕地总量不减少，用农村建设用地规划控制农村建设用地开发量不超额，两者兼顾，实现对集体土总体的合理规划，尤其是农村建设用地的建设开发需要进行严格审批，实行网上备案制度，接受政府和公众监督，对违反规划相关法规，违规开发的开发商进行严厉处罚，杜绝小产权房的产生。[10]

（四）统一小产权房处理方案

国土部门、规划部门、建设部门、房产局、农业部门等各主管部门协商配合，制定分类处理小产权房的具体政策及办法。在对于农村土地和房屋进行确权和对农村集体土地进行分类规划的基础上，一是对于耕地范围内的小产权房，要定为违法建筑，拆除归还耕地，并对相关人员进行处罚；二是占用宅基地建造的小产权房，可以采用限制销售的方式，转为保障性住房，三是对于占用农村未利用的建设用地、符合规划用途的小产权房，也应按照视为擅自违规利用土地，一方面可以要求补缴一定数量的土地使用权出让金，进行上市交易；对于占用农村未利用的建设用地、不符合规划用途的小产权房，要视为违法建筑，予以拆除并进行处罚。四是对于土地使用和开发建设手续齐全，只是私自改变房屋用途的小产权房，在没收相关责任者及开发商非法所得、依法追究相关责任人责任的同时，缴纳一定额度的土地出让金及税费，补办手续后转为合法住房。

[1]季雪.小产权房房的问题、成因及对策建议——基于对北京地区实情的考察[J].中央财经大学学报，2009，（7）.

[2]孙延国.试析城乡一体化背景下的土地管理[J].中国管理信息化，2012，（5）.

[3]徐万刚，杜兴瑞．构建城乡统一建设用地市场[J].社会科学家，2010，（2）.

[4]曾芳芳，林福德等．基于城乡一体化背景下的农村宅基地问题研究（一）——现实困境及根源探索[J].福建农林大学学报，2011，（14）.

[5]刘开瑞，钱兰．城乡统筹发展背景下小产权房问题探析——合理性思考及建议[J].特区经济，2012，（1）.

[6]程浩.小产权房现行规制政策及其有效性分析[J].经济与社会发展，2011（09）

[7]程其明.小产权房制度政策研究[C].武汉大学，2011，（4）.

[8]茆荣华.我国农村集体土地流转制度研究[C].华东政法大学，2009，（5）.

[9]牛凤瑞，李景国.中国房地产发展报告No.5[N].社会科学文献l一日版社，2008.

[10]陈燕.中国城乡建设用地市场一体化研究[C].福建师范大学，2012，（4）.

[11]华伟.小产权房合法化研究[C].山东大学，2012，（9）.