海关内审发展变化及对策研究

罗亮亮

党的十八大是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次重要会议，在党的十六大要求 “加强制约和监督”、党的十七大要求 “完善制约和监督机制”的基础上，进一步对监督工作提出了 “建立健全权力运行制约和监督体系”的要求，体现了党中央对权力制约监督保有着一以贯之的重视，表明了我们党反对腐败的鲜明态度和坚定决心。海关内部审计工作 （以下简称 “内审”）经过了15年的变化发展，已经逐渐地融入到海关的各项改革当中，与改革同步，与风险同在，使我们的权力制约更加有效，使我们的工作更加有序，使我们的队伍更加健康。笔者通过对15年来海关内部审计工作的发展历程、现状做法进行研究分析，比较国内外和国家行政机关、企业内部审计的发展趋势，从宏观经济、法治建设与发展、内部审计理论与实践、监督队伍的优化整合等角度出发，查找和分析目前海关内部审计中存在的问题，研究和提出海关内部审计适应当前法制建设、经济建设、业务建设和队伍建设等形势发展的有益做法，以促进提升海关内审工作的竞争力。

一、海关内审工作的发展变化

20世纪末，海关内部发生的几起执法腐败案件给海关带来的教训是多方面的，也给海关权力监督工作敲响了警钟。2000年新修订的 《海关法》以 “执法监督”专章对海关执法权力的监督提出了要求，海关总署党组也相继出台了加强监督的若干规定。基于以上现实需求和制度安排，2000以来，海关系统不断加大内部监督工作的力度，从而使内审工作取得长足进步，在内审理念、组织建设、制度建设、内容方式等方面打下了良好的基础，形成了一套行之有效的内审监督模式。

（一）形成了以服务海关中心工作为指针的内审理念

近年来，内审部门作为海关内部的一个重要组成部门，逐步摆脱 “一单一证”的执法检查模式，而是根据每年总署的中心工作，不断调整内审工作中心，以总署党组的决策部署和海关中心工作为指针，确定内审项目、监督重点、评价内容，形成了围绕海关中心工作，服务海关工作大局的内审理念。

（二）形成了健全的内审组织架构

2005年，海关总署正式成立督察内审部门，原来的临时机构 “督察特派员办公室”正式更名为 “督察内审司”，近年来，总署派出机构、业务量较大的直属海关成立了独立的督察内审部门，与此同时，海关内审队伍不断充实，一批财务、关税、计算机等专业的人员加入内审队伍。健全的内审组织和专业的督审队伍为海关内审工作的发展提供了组织机构保障和人才储备。

（三）形成了较为完备的内审制度规范

依法审计是对内审工作的基本要求，也是规范内审工作，加强自身建设，提高内审公信力的基本手段。海关内审系统历来重视自身制度建设，近年来，形成了一套较为完备的内审制度框架，其中既有领导干部经济责任审计办法、内控工作指导意见等署级规范性文件，也有审计操作规程、内控评价字典等内审操作指导性制度；既有审计操作规范等审计现场操作的规范，也有内审人员工作纪律等队伍建设规范。

（四）形成了健全的内审监督方式和手段

经过不断实践，海关内审方式不断拓展，形成了审计、督察、内部控制等内审监督方式；在审计监督中，主要分为对领导干部进行监督的经济责任审计和对海关进行监督的管理审计，在督察监督中，主要分为常规督察和专项督察；在内部控制中，主要分为前置审核、实时控制和事后控制，各种监督方式相互补充，根据监督的需要可以选择不同的监督方式，大大提高了内审监督的有效性和针对性。随着海关业务的不断发展，内审监督的手段也引入风险管理的理念，从以往单纯的单证核查，发展到在风险分析的基础上抽取单证，进行复核性检查和实质性检查，大大提高了审计效率和审计质量。

（五）形成了内审工作的 “拳头”产品

一是领导干部任期经济责任审计，其纠正了海关执法和管理中存在的问题，为国家挽回了高额的税款，也为各级海关党组选人用人提供了有力的决策依据。二是内控机制建设，从10年前的试点引路起步，一直到目前构建的以内部控制节点指标体系建设为中心的内控机制框架体系的初步建立，形成了岗位分离控制、授权批准控制、程序控制、层级控制、记录控制、绩效考核控制、监督控制等7种实现方式，已然明确了 “控什么”和 “怎么控”的基本问题。

二、海关内审工作的发展方向

（一）从管理审计到战略审计

海关内审从财务审计发展到财务和执法并重的管理审计已经经历了很长时间，但是新的变化已经发生，即对组织战略中那些关系到组织未来的关键的长远计划、投资和决策等优先安排审计。如果没有正确的战略方针，管理的改善只是使单位在错误的道路上越走越远。因此对组织战略的审计是内部审计应该最关注的根本环节，也是内审发展的方向。战略决策和战略管理是管理职能中最重要和最高的层次，内审工作要提高自身的价值，必须要参与到高层次的管理活动中去。

（二）从回顾历史到着眼未来

目前，内审工作主要是事后监督，即通过对历史的回顾和评价，提出改进工作绩效的建议。虽然内部审计评价和建议可以对未来具有参考价值和以建设性意义为导向，但是，在快速变迁的过程中，仅仅以史为鉴只是隔靴搔痒，甚至会南辕北辙，只有着眼于未来才能提高控制和绩效。内审工作应当直接预测环境风险，判断被监督单位是否采取了适当的预防和应对措施，是否具有足够的适应变化的能力，提出相应的改进建议。这对现有海关内审工作的开展方式提出了挑战，并对内审人员的胜任能力提出了更高的要求。

（三）从控制到风险

控制导向审计是目前海关内审人员普遍使用的审计方法，它容易使内审人员将审计重点偏向于被监督单位的内部控制系统，而忽视了单位本身的目标。在未检查组织目标和所处风险前直接评估控制程序，其意义不大，因为内审人员往往无法判断哪些是最重要的控制，哪些控制对于风险而言是最重要的，以及缺少哪些控制。这一审计模式已经带来许多问题，如过度控制情况日益严重，多余的控制阻碍了工作程序的正常运作，沟通变得更加困难，许多人员从事于附加价值的工作，固定的、过时的控制限制工作的发展，用以应付审计的无效率的控制不断增加。同时，由于控制的变更滞后于组织作业的快速改变，使对原有的、与组织目前所面临的风险根本无关的控制的审计变得更无意义。将风险评估引入了内部控制并将其列为控制的核心，不仅是管理上重要的里程，也是审计特别是内部审计发展的重要的里程碑，以风险评估为基础的风险导向审计使内审人员开始关心组织所面临的风险，使内审人员必须根据风险评估的思路开展对内部控制的评估，使审计报告将目前的控制与策略计划和风险评估连接起来。

三、掣肘海关内审工作发展的主要问题

（一）宏观性战略审计的思考和实践不足

海关内审工作受制于经济性管理的思想模式，对财政财务收支管理的关注度过高，仍存在未能将内审工作同步置身于海关业务改革及经济发展大局的情况。一方面，对宏观决策的监督不到位。目前，内审部门在对宏观决策各个环节开展监督时，大部分是对决策执行活动的监督，较少是对决策制定活动的监督，多数内部审计成果仅对海关执法和管理局部等某些方面做出评判和反映，完整反映宏观现象的监督成果较少，未能专门围绕宏观决策制定和执行整个流程开展监督，在海关制定重大制度、改革措施等工作中缺乏较强的影响力，促进调整完善宏观决策方面发挥的作用相对较小。另一方面，对海关管理体制的监督作用未能有效发挥。目前，内审成果大多体现个性的问题，对体制上、机制性上的共性问题分析的深度不够，特别是对一些多年来一直存在的问题、屡查屡犯的问题、普遍存在的问题，未能从体制、机制、法制等方面提出解决本质的根本性意见。而对于当前海关改革的主体业务，如：海关监管体制建设等方面的监督比较滞后，未能向前延伸触角，将监督与业务改革同步进行，而多数采取 “事后”的监督形式；在监督后续方面仍存在 “重问题、轻处置”、“重分析、轻整改”的 “虎头蛇尾”现象。

（二）内审方向校准不够及时

一方面，内审监督的定位不够准确。海关内审工作从以财政财务收支审计为主，发展到现在以海关内控机制建设为中心环节，多以微观操作和领导者监督为主要监督内容，导致监督的地位主要站在业务职能部门的后位，内审监督的发展瓶颈已然显现。另一方面，内审监督的内容与当前海关业务改革的发展还存在不同步的情况。海关内审偏重于检查和评价政策落实情况、任务完成效果等内容，而忽视了对经济促进作用、法治改革等内容的评价，在监督的实用性上对海关业务发展的促进和辅助功能的用力不足。

（三）信息化和科技化的监督手段还不够充分

一是缺乏专用于审计监督的信息化系统。早在2003年，审计署已组织开发对接海关H2000的海关联网审计系统，包括审计核查、内控测评、统计抽样、延伸管理等8个功能模块和120多个功能子模块，该系统的应用为驻点审计提供了前期的数据支撑，而海关内审部门至今没有审计数据分析的计算机辅助工具，而是依靠审计人员自身的经验开展数据筛选与分析，存在审计标准不一致、审计结果波动性较大的情况。二是利用现有计算机系统进行审计监督存在结果不准确、不统一的情况。海关现有的HL2008系统、风险管理平台等系统是审计分析的主要应用工具，但众多业务系统、监控分析系统等在数据源、参数指标、功能模块等方面存在着监控指标不统一、风险提示精准度不高等情况，造成数据提取指标不统一、数据分析不够准确的现象。三是对审计案例等信息资源缺乏必要的总结和沟通。近年来，内审工作取得较好的成果，审计发现的案例是督审工作的宝贵资源，但内审部门至今没有结合审计工作发展，进行审计案例的汇编总结和分析整理，导致出现审计思路和方法的传承性不足。

四、推动海关内审工作进一步向前发展的相关对策

（一）树立战略型内审监督理念和思维模式

一是推动海关内审工作由传统审计向现代审计的转变。要彻底摆脱执法检查式的内审思维和工作模式，积极培养战略思维、辩证思维、开放思维和创新思维，增强对宏观性、全局性和系统性问题的分析和把握能力，积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的组织形式，将专项督察、经济责任审计、财政财务收支审计、建设项目审计、管理审计、内控审计等不同领域的内督项目有机结合起来，推进内审成果的全方位、多角度运用。二是加强对决策全过程的监督。既对决策执行情况进行监督检查，也要对决策的制定提出合理化建议，比如，重点关注因权力失控造成的系统性、区域性风险、重大违法违规、重大损失浪费等问题，评判相应的廉政风险防控机制是否有效，相应的决策是否依法、民主、科学，并从战略层面提出科学分解、配置、制约和监督行政组织权的建设性意见。

（二）完善与海关改革与发展相适应的内审监督体制

一是研究制定海关内审工作中远期规划。根据国家经济形势、海关业务改革发展、内审工作发展趋势等实际情况，研究和规划海关内审工作的发展战略，框定内审队伍建设、内审模式、内审手段的发展之路，使内审工作适应海关改革和发展的要求，保有可持续发展的科学态势。二是不断调整和校正内审监督的发展路径。紧紧围绕海关中心工作，深入查找体制性障碍、制度性缺陷和管理上的漏洞，通过规律性、倾向性和趋势性分析，提出解决问题的办法，为宏观决策的及时调整、完善提供参考和依据。比如：要针对法规制度不健全或滞后引发的执法风险、海关监管硬件不完善引发的监管风险、部门间联系配合机制不顺畅引发的管理风险、执法尺度不统一引发的廉政风险、来自地方党政部门的影响和压力造成海关把关服务出现偏颇等问题，加强审计结果综合研判，站在体制、机制和制度层面，为党组决策做好咨询参谋。

（三）建立以风险为导向的内审工作模式

一是建立以风险为导向的内部控制模式。内部控制体系的重点是流程规范的理论有效性（程序设计）和现实有效性 （运行效果），关键在于运行控制，内部控制的根本出路在于以风险管理为主，使用各种监控功能，对部门内控机制适应性情况和具体落实效果进行检查测试。风险导向型的内部控制其实质在于合理地评价和控制风险，从而将内部控制和风险管理有机地结合起来。内部控制的工作重点不再是测试控制，而是分析、确认、揭示和防范关键性的业务风险，实现从原来的阶段性业务检查到日常业务即时、全程跟踪管理监督的转变，从 “查错”、“纠错”到 “问错”、“减错”、“增效”的转变。二是积极实践联网审计模式，在研究构建审计模型的基础上，大力开展信息化系统功能的整合，应用多维分析和数据挖掘等技术，加强跨部门、跨领域的数据关联分析、预警分析和预测分析，推动内审工作从纸质资料核查向 “网络技术智能型”转变。三是总结汇编内审风险案例。组建专门的研究组对近年来海关内审案例进行总结，从中总结审计思路、审计查发的具体方法、审计切入点、审计问题的归纳、审计结果的转化情况，确定内审发现的主要风险，为今后的风险审计提供参考和审计思路。

（四）培育专家型的内审监督队伍

内审工作的发展趋势对海关内审工作人员的素质提出了更高的要求。一是加强内审队伍的分类建设。对5年以下内审工作人员，要注重提高现场审计能力、综合分析能力，提高审计专业技能；对5年以上内审工作的人员，要加强宏观经济形势分析研究、改革前沿信息观察、哲学思想和科学世界观等方面的知识，培养内部审计的中坚力量等。二是要加强内审人才的培养。要保证内部审计人员的知识更新，注重培训方式的多样性，采取理论培训与实战培训相结合的方式，通过集中培训、远程教育、网络学习等形式灵活多样的教育方式，使各级内部审计人员能有更多的时间、更多的机会开展学习，有效克服工学矛盾。三是要培树内审先进典型。重点突出工作数量、工作质量、信息宣传、先进审计方法的运用及相应的审计成绩，以保证海关内部审计队伍的先进性，促进提升内部审计队伍的战斗力。

〔1〕尹平﹒政府审计理论与实务 〔M〕.北京：中国财政经济出版社，2008.

〔2〕彭华彰﹒政府效益审计论 〔M〕.北京：中国时代经济出版社，2006.

〔3〕董大胜，韩晓梅﹒风险基础内部审计 〔M〕.大连：大连出版社，2010.

〔4〕王道成﹒中国内部审计规范 〔M〕.北京：中国时代经济出版社，2005.

〔5〕解新民﹒科学内部审计的国际化趋势及自身发展 〔J〕.中国内部审计，2013（2）.