《人民调解法》视野下的农村人民调解制度完善

叶丹枫

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

一、农村人民调解的困境

人民调解制度是中国共产党解决人民内部矛盾的一大创举，将中国社会长久以来存在的民间调解制度通过法律确认上升到国家正式制度的层次，并在基层广泛设置人民调解委员会，使得民间调解得以在法律的指导下继续发挥作用，在基层审判组织尚未完善的情况下，人民调解制度在纠纷解决、维护社会秩序等方面发挥了重要的作用。

随着我国社会的发展，尤其是改革开放以来社会环境日新月异，人民调解制度得以发挥作用的土壤已与上世纪50年代、80年代截然不同，人民调解制度原有的工作方式已难以适应现实的情况，最直接的表现莫过于人民调解案件和民事诉讼案件数量的变化：1986年，人民调解解决纠纷总量约为730.7万件，而同年全国法院民事一审收案数量为98.94万件，①至2006年，人民调解的数量下降至400万余件，同期，全国法院民事一审收案数量却一直保持着每年20%左右的增长速度。可见，随着人民调解案件数量以及所占比例的下降，人民调解制度在民事纠纷解决机制中所起到的作用也在减少。

相较于有着严格程序要求、对抗性更强的民事诉讼，消耗成本更低、对抗性更弱、程序更为简单的人民调解在司法资源匮乏的农村有着更为广大适用空间，可实际情况却是随着人民调解制度整体上的衰微，农村人民调解也所起到的作用也越来越小。面对处于转型期的农村社会对司法资源的强烈需求，组织构成僵化、工作力量匮乏、财政支持不足的农村人民调解制度陷入了一个进退两难的困境——进，旧有的制度难以适应当下的情况，不能满足农村社会对法律的需求；退，又难以忽视客观存在的强烈需求，不能放任农村社会陷入无序之中。

这样的困境有着其深层次的原因，在分析农村人民调解制度时不仅要从机构设置和职能入手，更要分析当下的社会环境，而正是社会经济结构的变化导致传统人民调解存在土壤缺失，进而形成农村人民调解制度的困境。社会经济结构的变化对农村民间纠纷产生了以下影响：

（一）农村民间纠纷主体的多元化

在设立之初，农村人民调解所调解的纠纷主要是村民与村民之间的纠纷，可随着社会生产的进步，各种公司、企业、组织纷纷在农村扎根，因此出现村民与法人之间、法人与法人之间的纠纷，而传统情理道德、风俗习惯难以在有村民以外主体涉及的民间纠纷中有效发挥作用。此外，经济的发展也带来人口的流动，打破了农村社会主体间原有的较为封闭的社会关系，使得闭塞的农村逐渐走向开放，推动农村社会由“熟人社会”向“半熟人社会”，甚至是“陌生人社会”转型，在体现着地域特色的传统风俗习惯难以有效约束农村中的流入者的同时，人民调解委员会对流入者亦有一定的陌生感，不仅缺少解决纠纷的积极性，甚至缺乏解决纠纷所必备的权威性。

（二）农村民间纠纷类型的多样化

学界中一般认为人民调解适宜调整的是权利义务已较为明确但利益关系微妙，或者是所涉及的利益难以量化、并非纯粹货币化收益的的纠纷，②这一类纠纷最典型的就是婚姻、赡养、抚养、继承等家庭纠纷。在物质生活相对简单、生产力水平普遍不高的时期，很大一部分的农村民间纠纷就是这一类纠纷，脱胎于传统民间调解的农村人民调解尚足以解决这些纠纷。而在当下农村社会中，债权债务纠纷、宅基地纠纷、拆迁安置纠纷等经济纠纷已逐渐成为农村民间纠纷的主流，依托于传统风俗习惯的调解方式已不能满足解决新型纠纷的需要。随着社会的转型进步，公民的权利意识开始觉醒，③村民们前所未有地重视对自身权益的保障，在选择民间纠纷的解决途径时，会不自觉地比较不同纠纷方式的实效，正式性、终局性的民事诉讼自然比调整对象单一的原有农村人民调解更容易得到认可。

（三）农村民间纠纷中人民调解员身份的转变

农村人民调解委员会由村民委员会设立，人民调解员由推选产生的人民调解委员和人民调解委员会聘任的人员担任，现实中往往会有村干部担任人民调解员的情况。在经济水平较低、村民自治程度较差的时期里，村民委员会在一定程度上是行政机关的延伸，担任人民调解员的村干部也有着行政官员的色彩，村民对行政机关权威的认可使得村干部可以在人民调解中扮演一个半官方的角色，有着较高的权威和信任度。上世纪80年代以来，伴随着经济的发展的是村民自治的普遍发展，村干部的录用机制——民主选举使村民更明显地意识到村干部的权利来自于每一个村民，更多的是村里的“官”，而非行政机关的“官”。④村干部凭其特定身份所获取的权威消减之后，又缺乏相应的法律素养，能在农村人民调解中发挥多大的作用仍是一个疑问。

出于成本比较和弥补民事诉讼局限的考虑，农村人民调解制度仍有着生存的空间，而要想使农村人民调解这样一个有着深厚历史底蕴的制度能够继续存在、继续发挥作用，就必须根据当下农村社会现实，依法对农村人民调解制度进行优化。

二、《人民调解法》中的人民调解制度

有法可依是加强社会主义法制建设的前提，从宪法、民事诉讼法中的有关规定到 《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》的制定，一直体现着我国根据法律法规确立、完善人民调解制度的传统。而在实践过程中，不同法规之间的微妙差异导致社会对人民调解的定位及其在法治中的作用产生了各种误解，⑤使得人民调解工作出现一些偏差。2010年，以“完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷、维护社会稳定”为立法目的《人民调解法》的出台，体现了我国当前社会治理的需要，对人民调解制度的完善有着重要的指导意义。《人民调解法》中对人民调解制度的规定有以下几个亮点：

（一）坚持《宪法》对人民调解的定位，并为基层人民调解制度的发展留下空间

根据《宪法》和《民事诉讼法》的有关规定，人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，有着明显的自治性。而出于强化人民调解作用的考虑，人民调解“司法化”、“行政化”的观点在学界和司法行政系统一度占据主导地位，持这一观点的学者认为应将人民调解制度改造成更加专业化、司法化的纠纷解决机构，使其超越当时法律中的定位，脱离对基层自治组织的依附，将其纳入到国家司法制度的范围内，在加强司法行政机关对人民调解组织领导的同时，提高人民调解的法律地位。⑥这样的观点隐含着行政权力的扩张，将明显到影响人民调解组织的自治性，对此，《人民调解法》坚持了《宪法》对人民调解的定位，规定在基层由村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，司法行政机关的职能限于统计、业务培训等非领导职能，以村民委员会、居民委员会作为基础与主体，保持其群众性，以充分发挥其在纠纷的预防、社区治理、群众的组织动员、道德弘扬、法制宣传等方面的社会功能，维护了人民调解的特色和价值。⑦此外，《人民调解法》对基层人民调解组织的组织构建、人员构成、工作方式等没有作出明确的要求，很大程度上符合了基层人民调解的现实需要，有利于基层人民调解组织根据自身的情况选择合理的工作方式和合适的人民调解员，同时也不排斥专业调解机构根据特殊的需要在基层的发展，有利于调解的多元化发展。

（二）强调国家和政府对人民调解的责任

坚持人民调解委员会的“群众性组织”性质并不意味着任由人民调解制度随意发展，《人民调解法》强调了地方人民政府对人民调解委员会经费的支持和保障、基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷的业务指导和地方司法行政机关对人民调解工作的指导，通过明确各有关部门的职责确定了人民调解委员会的独立性，减少人民调解工作开展时因职责交叉而产生的混乱，同时又没有放弃国家对人民调解制度的管理：一方面地方政府可以通过对优秀人民调解委员会和人民调解员的表彰奖励来引导人民调解制度的发展方向，另一方面地方司法行政机关也可以对人民调解委员会的组织结构、人民调解员培训、业绩考核等进行指导，防止基层人民调解被同化为传统的民间调解。 这对于改进目前农村人民调解制度所存在的组织构成僵化、工作力量匮乏、财政支持不足等弊端有着重要意义。

（三）确定人民调解协议具有法律约束力，并规定司法确认程序

人民调解协议是人民调解委员会对民间纠纷查明是非以后，主持双方当事人本着自主自愿、协商一致的原则所达成的解决纠纷的协议。原来的《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》中规定双方当事人应履行人民调解协议，可又规定当事人在作出协议之后又可以后悔，这就相当于否定了人民调解协议的法律效力，人民调解在纠纷解决上的经济快捷也往往因为人民调解协议不具法律约束力而难以显现。《人民调解法》明确规定人民调解协议的法律约束力，并规定与之相配套的司法确认程序，这无疑将减少基层人民调解组织的工作压力，有利于诚信、和谐的观念的在人民调解中得以适用，同时司法确认程序的确立，搭起了私权力与公权力之间的桥梁，使得人民调解与司法程序的对接更为顺畅。学界有观点认为司法确认程序有导致民间与司法的界限趋于模糊的弊端，⑧但这样的制度的确可以在社会道德滑坡、诚信意识有待加强的背景下发挥明显作用。

总的来说，《人民调解法》给人民调解制度的发展搭建了一个结构合理、内容灵活的框架，为人民调解制度发挥其作用提供了制度保障，同时又给予基层人民调解组织足够的空间，方便基层人民调解组织结合纠结解决的时间和当地情况，因地制宜选择最为适当的组织结构、工作方式、人员构成。

三、农村人民调解的出路

在建设社会主义新农村的号召下，农村的经济生活、政治生活、文化生活等都吸引了广泛的关注，农村社会治理的问题更是其中的一大热门。农村人民调解制度作为农村社会治理的重要组成部分，理应在社会主义新农村建设的过程中起到更重要的作用，结合《人民调解法》的规定和对农村社会的分析，完善农村人民调解制度、发挥农村人民调解的社会作用可以从以下几个方面入手：

（一）促进农村基层自治的完善

根据《人民调解法》的规定，农村的人民调解委员会仍由基层群众性自治组织——村民委员会设立，可以预见，村干部仍会是农村人民调解员的主要人选，这意味着农村人民调解的效果依然是和农村基层自治状况紧密联系在一起的。

在理想的基层自治环境下，村民们能独立完成包括调解纠纷在内的各类事项，完善的基层自治组织又可以给农村人民调解功能的实现创造条件，使农村人民调解可以最大限度地发挥其作用，可见农村基层自治的完善与农村人民调解作用的发挥是相辅相成的关系。

现阶段，农村的基层自治得到一定程度的发展，村民委员会身上的行政色彩渐渐淡去，正是在这样一个行政权威淡化、基层自治尚未完全建立的转型时期，农村人民调解的作用受到抑制。要发挥农村人民调解的社会作用就必须推进农村基层自治的发展，让普通村民参与到公共生活中来，对农村公共权力的运作进行监督，防止村民自治演化为特殊村民群体对农村的管理，通过推动农村基层自治的发展，使农村人民调解和农村基层自治实现相互影响、相互提高的良性循环。

（二）提高农村人民调解员的法律素养

民间调解注重“动之以情，晓之以理”，传统风俗习惯、道德理念也一度是农村人民调解的主要武器，随着农村民间纠纷主体和内容日趋复杂，传统的调解手段已是力不从心，而且单纯的传统风俗习惯、道德理念的适用也可能造成村民对法律的漠视，起不到人民调解制度普法的作用。提高农村人民调解员的法律素养不仅是在农村实现人民调解功能的需要，也是推进农村法治建设的需要，结合当下情况，最合适的方法是在吸收一定数量具有法学专业背景的人民调解员的同时，对农村人民调解员进行定期的法律培训，使其具有与调解活动相适应的基本法律素养。

当然，提高农村人民调解员的法律素养不意味着农村人民调解的专业化、职业化，这不仅于法无据，而且与农村人民调解的实际也相差甚远。《人民调解法》在制定过程时，将草案中依法调解的表述“依据法律、法规、规章和政策进行调解”改为“不违背法律、法规和国家政策”，这样的改变相当于鼓励人民调解员灵活采用各种非法律的规范进行调解，充分发挥人民调解变通、协商的价值，更加符合基层人民调解的实际。所以，农村人民调解员在调解时更应体现出对法律和社会规则的双重尊重。

（三）坚持农村人民调解委员会“群众性”的性质

人民调解制度的强大生命力在于基层人民调解委员会天然就与村委会、居委会有着十分密切的联系，人民调解员本身就是某一村或者某一片居民中具有较高声望的热心人士，这一点在农村人民调解中尤为明显：人民调解员可以依据自身的身份，第一时间介入纠纷的调解中去，及时调解防止矛盾扩大，在平时还能促进村民一起订立防止纠纷产生的村规民约，正是这样的强大的发动村民的力量，使得农村人民调解相比于专业的调解和诉讼有着天然的优势。

坚持农村人民调解委员会“群众性”的性质还体现在农村人民调解委员会与地方政府和地方行政机关的关系上。上世纪80年代，人民调解在农村得以成功应用的一大原因就是担任人民调解员的村干部一定程度上被认为是行政机关的意志的体现，而想要在农村基层自治发展的背景下重新实现农村人民调解的作用就必须强调农村人民调解会的“群众性”，让村民基于对法律和自治权利的尊重而服从人民调解，地方政府和地方行政机关应做的是给予农村人民调解委员会充分支持、帮助农村人民调解员提高法律素养，而不能以领导的身份对农村人民调解委员会的日常工作进行指示。

（四）农村人民调解方式的创新

《人民调解法》对人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等都做出了相应的规定，却没有对人民调解的具体方法做出明确限制，这就要求人民调解委员会发挥主观能动性，因地制宜，在法律法规允许的范围之内选择合适的工作方式。

在人民调解的具体实践中，人民调解员和村民都会自觉地选择高效、有权威的调解方式，以山东省邹城市大束镇土旺村为例，该村的人民调解员在调解过程中形成了一种该村特有的矛盾排除机制——“评理会”制度：评理会一般由村里的老党员、老同志、妇联、共青团等人员组成,在纠纷双方自愿的基础上,以座谈会形式进行。在双方当事人提出自己的理由、成绩之后,由评理会的成员进行无记名投票,决定纠纷如何处理。随后,评理会对理亏的当事人当场进行批评,不使矛盾扩大。⑨这样的制度在当地取得良好的效果，村民间的小规模纠纷都乐意以评理会的形式就行处理，对于其他地区来说，同一制度或许不具备适用的可行性，但因地制宜，创新农村人民调解方式的思路是相通。

（五）充分保障当事人的权利

人民调解是促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。相对于城镇居民，村民的法律意识更为淡薄，对自身所享有的权利也做不到充分了解，农村人民调解员在进行调解时应充分告知双方当时人所享有的拒绝调解、选择调解员、要求不公开调解等权利，这不仅有助于纠纷的顺利解决，也有助于人民调解员公正不偏私形象的形成。双方当事人在调解过程所享有的最重要的权利就是自主表达意愿、自愿达成协议的权利。此时，人民调解员告知参与调解的村民相应问题的法律边界，尊重村民在法律限度内所达成的一切协议。作为双方合意的体现，接受调解的村民所达成的调解协议的性质理论上应与合同无异，人民调解员应强调双方当事人应自觉履行。

最后，出于强化人民调解效果的考虑，《人民调解法》肯定了调解协议的法律效力并规定相对应的司法确认程序，人民调解员应告知村民经过司法确认程序之后人民调解协议所具有的效力，消除现在普遍存在的对人民调解协议效力的怀疑，这也是充分保障当事人权利的体现。

注 释：

① 刘行玉：《转型期农村人民调解的法制环境分析》，载《山东农业大学学报（社会科学版）》，2010年04期。

② 马福明，宋明：《现代社会中的人民调解与诉讼》，载《法制与社会发展》，2006年01期。

③参见夏勇：《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年版，第59—77页。

④刘行玉：《转型期农村人民调解解读——基于农村基层治理的视角》，载 《社会主义研究》，2010年03期。

⑤ 范愉：《<中华人民共和国人民调解法>评析》，载 《法学家》，2011年02期。

⑥ 参见熊先觉：《中国司法制度新论》，中国法制出版社1999年版214页。

⑦ 范愉：《<中华人民共和国人民调解法>评析》，载 《法学家》，2011年02期。

⑧ 范愉：《人民调解与我国台湾地区乡镇市调解的比较研究》，载《清华法学》，2011年01期。

⑨ 刘士国、高燕竹、董玉鹏、沈思言、吴博：《农村人民调解制度的现状与完善——山东省邹城市村镇人民调解制度调查报告》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2003年06期。